Правоохоронна реформа: старі-нові обличчя
02.10.2017
Катування в райвідділках, фальсифікація проваджень, «паперова» ефективність, корупція й побори, тиск на бізнес, переслідування політичних опонентів, загалом використання силовиків не за призначенням — ось неповний список закидів, які виникали останніми роками й досі є до силових структур. Особливого розквіту й розголосу такі тенденції набули за часів президентства Віктора Януковича: убивство Ігоря Індила, переслідування підприємця Дениса Олійникова за серію футболок з образливими для Януковича написами, рейдерські захоплення підприємств тощо. Свого апофеозу перелічені явища досягли під час подій Революції гідності, коли працівники міліції масово фальсифікували справи на затриманих протестувальників, займалися підробкою протоколів про правопорушення, давали неправдиві свідчення, перевищували повноваження, незаконно затримуючи людей тощо. Прокурори ж, своєю чергою, на підставі вже сфабрикованих документів порушували кримінальні провадження, за якими активісти могли дістати до 15 років тюрми. Масові ж розстріли поставили жирний знак оклику. Рівень довіри до правоохоронних органів у 2014-му, згідно з даними опитування Інституту соціології НАН, упав до рекордно низьких 0,8%. Потреба термінових змін була очевидною.
2015-го Верховна Рада ухвалює новий Закон «Про Національну поліцію». Того ж таки року в країні запускають патрульну поліцію, яка приходить на зміну ДАІ та патрульно-постовій службі. Анонсується масштабна переатестація правоохоронців і перезапуск системи. Поволі довіра відновлюється. Не останньою чергою завдяки патрульним. Згідно з даними соціологічної компанії TNS станом на лютий 2017-го Нацполіції довіряли 43,5% українців, патрульній поліції — 53% громадян. Однак влада цим не обмежується. Лунають обіцянки змінити сам підхід до роботи: замість того щоб дивитися на не завжди об’єктивні показники розкритих злочинів, планують зосередитися на превентивній роботі й відсутності скарг, анонсують реформування у сфері кримінальних розслідувань, запуск нових структур, як-от КОРД тощо. Однак минув рік, а зрушення не надто помітні. Бійці КОРДу запам’яталися широкому загалу стріляниною в Княжичах, створення поліцейських детективів досі буксує, а ті правоохоронці, які прийшли не із системи, стали звільнятися, мотивуючи свої дії розчаруванням. Мовляв, паперово-звітний підхід до роботи лишився, замість запобігати правопорушенню поліцейські займаються продукуванням протоколів тощо. Активна громадськість заговорила про провал реформи.
«Насправді ми поки що перебуваємо десь посередині. І у випадку з реформою поліції, і у випадку з прокуратурою. Чому склалася така ситуація? Бо нове законодавство ухвалене, однак велике питання, чи вдалося реалізувати потенціал цих законів. Особливо в поліції. Нині найбільший ризик полягає в тому, що якщо змінять керівника Нацполіції, то він може за кілька місяців підлаштувати систему під себе. Захоче, щоб його структура порушувала права людини, — порушуватиме. Захоче зацементувати систему корупцією — зацементує. Реформам не вистачило звичайного бажання керівництва. Скидається на те, що вони не мали на меті взагалі їх проводити», — переконаний експерт Центру політико-правових реформ Олександр Банчук.
Важке розставання з повноваженнями
Що ж до змін у прокуратурі, то до 2014 року Верховна Рада ухвалює новий Закон «Про прокуратуру», яким передбачено позбавлення її функцій загального нагляду, що є однозначним плюсом. Оскільки до того прокурори на рівні з іншими контролюючими структурами, як-от умовною санінспекцією, могли ходити на підприємства й інспектувати їх. Фактично це був потужний важіль упливу на бізнес, політичних конкурентів тощо. Остаточно цю функцію в прокуратури відібрали 2016-го під час ухвалення чергових змін до Конституції. Окрім того, реформою передбачалася передача функцій досудового розслідування новому органу — Державному бюро розслідувань. Також мало відбутися зменшення штату прокуратури та збільшення її відділків: створення місцевих прокуратур, для потрапляння в які кандидати зобов’язувалися пройти конкурс. До того ж прокурори мали створити собі органи самоврядування.
Надворі 2017-й, Україна ж дала Раді Європи зобов’язання реформувати прокуратуру далекого 1995 року. Процес досі не завершився. Не створене Державне бюро розслідувань, досі триває конкурс на посаду очільника ДБР і його заступників. Хоча члени конкурсної комісії наприкінці 2016-го прогнозували, що вже на початку березня цього року можна буде побачити найвищу ланку нової правоохоронної структури.
«У прокуратури є слідчі. Але Конституція передбачала, що таких функцій у неї не має бути. У листопаді 2015 року ухвалений закон про ДБР. До 20 листопада цього року згадану функцію в прокуратури мають забрати. Але очевидно, що сформувати Держбюро не встигнуть. Тому можна очікувати, що депутати до 20 листопада ухвалять зміни й продовжать перехідний період. Основна причина такої ситуації в тому, що ДБР доволі важлива структура, яка має розглядати провадження щодо вищих держслужбовців. І, здається, у політикумі досі не розібралися, хто мав би посісти крісло голови ДБР», — переконаний Банчук.
Якщо говорити про органи самоврядування, то ще за каденції генпрокурора Віктора Шокіна відбувся з’їзд прокурорів, на якому сформували Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокуратури та Раду прокурорів. За принципами своєї роботи ці структури чимось подібні до Вищої кваліфікаційної комісії суддів і Вищої ради правосуддя: саме до компетенції Ради та КДКП належатиме призначення чи звільнення прокурорів із займаних посад, розгляд скарг на них тощо. Проте й вони запрацювали не відразу: набуття ними повноважень відтермінували до квітня 2017-го. Згодом вже генпрокурор Юрій Луценко анонсував аналогічний з’їзд, на якому прокуратура мала наново обирати собі органи самоврядування. Хоча представники тієї самої Ради прокурорів виступали за доукомплектування, оскільки 3 із 11 членів обіймали адміністративні посади (членом Ради прокурорів може бути лише рядовий прокурор). Неофіційно ж називали дещо інші причини, зокрема небажання обстоювати вибір, зроблений у 2016-му. Врешті, наприкінці квітня цього року Луценко заявив про успішний запуск самоврядування.
«Зараз починається радикальна реформа в системі управління органів прокуратури в державі. Раніше генеральний прокурор мав повноваження особисто, самостійно призначати на посади й знімати будь-кого. Тепер усе змінюється, відповідно до чинного законодавства з 15 квітня я втратив «диктаторські» повноваження щодо призначення», — заявляв Луценко журналістам. Водночас почала ширитися критика, що обрані самоврядні структури лишаються доволі лояльними вищому керівництву прокуратури, що потенційно залишає її інструментом у політичній боротьбі. Проте робити якісь висновки поки що зарано.
«Нині проти генпрокурора та його заступника є дисциплінарне провадження за висловлювання, які порушують кодекс етики прокурорів. За результатами розгляду ми побачимо, наскільки вони залежні чи ні. Водночас незалежність органів самоврядування вибудовується самим генпрокурором. КДКП має бути осібною юридичною структурою з окремими бюджетом і секретаріатом, чого не відбулося. І фінансування цього органу, який розглядає скаргу на генпрокурора, залежить від волі генпрокурора», — зауважує Банчук.
Вітрина атестації
Попри всі перераховані вище зміни, найбільше сподівань, певно, таки покладалося на переатестацію і проведення конкурсів на зайняття вакантних посад. Чи не найбільшим очікуванням від цього етапу реформи було оновлення складу як поліції, так і прокуратури. Хоча відразу слід наголосити, що ці конкурси не співмірні, хоча й відбувалися приблизно одночасно. За підсумками конкурсу, склад місцевих прокуратур оновився приблизно на 16%. Стосовно атестації до Нацполіції торік міністр внутрішніх справ Арсен Аваков заявив, що з атестацією серед вищої керівної ланки не впоралися 26% осіб, середньої — 14%. Водночас історія знає багато прикладів, коли певні особи намагалися обійти атестацію та перебратися з міліції в поліцію. Показовими були спроби оскарження самої атестації в суді, намагання поновитися на посадах у судовому порядку, навіть більше, є приклади якщо не підробки документів, то обману з боку колишніх силовиків, які хотіли б обійняти нові посади в Нацполіції. Причина таких дій криється не лише в старій міліцейській системі, яка намагається самовідновлюватися, а й у законодавстві.
«Щоб атестація в поліцію спрацювала, потрібно кілька речей. Перша — законодавча база. Тобто за умови повторної атестації вона має бути прописана так, аби не лишалося двозначностей і юридичних колізій. Друга річ — це адміністрування та проведення атестації силами зовнішніх структур. Тобто це має бути тимчасова чи постійна комісія або громадська організація. Жоден аспект цієї процедури — від формування списків до виклику на співбесіду — не повинен зачіпати вже наявної структури МВС. Як показав наш досвід, зачіпки за суто адміністративні речі допомогли старій гвардії врешті-решт перетягнути атестування на себе. Наприклад, ту саму процедуру відбору членів комісій, яка ніде не була зафіксована», — розповіла Тижню член атестаційної комісії Ольга Худецька. Вона додає: «Для якіснішої атестації комісії мають отримувати більший пакет документів на кандидатів. Він не повинен бути поверховим. Тобто комісії мали б дістати доступ до особових справ (чого не було), до скарг на людину, які подавалися до прокуратури або кадрової інспекції, доступ до справ, які вело Управління внутрішньої безпеки по міліціонерах. Загалом потрібен ширший перелік документів».
Окрім цього, і у випадку з Нацполіцією, і у випадку з прокуратурою представники громадськості, які оцінювали кандидатів, зауважували: комісіям не вистачало часу, щоб якісно підготуватися до співбесід з атестованими.
«Якщо говорити про підготовку, вона була не на кращому рівні. Не вистачало документів та інформації про кандидатів. Комісії мали на руках лише результати тестування, анкету та декларацію. Не було інформації про внутрішні розслідування щодо кандидатів, дисциплінарні стягнення тощо. Нам доводилося самим збирати такі дані, допомагала громадськість. Знаходили багато негативної інформації в інтернеті. Але ми були в таких умовах і таких строках, що не мали інструментів для того, аби зрозуміти, хто має рацію. Бо людині ставиш пряме запитання, а вона розповідає свою версію подій. І кому тут вірити: тексту в інтернеті чи кандидатові на посаду? Хоча, звісно, така інформація деякою мірою все одно враховувалася. Також бувало, що ми отримували інформацію, яку не могли озвучувати, але її джерела не викликали в нас жодних сумнівів, щоб враховувати її під час ухвалення рішення. Чи завжди ми робили правильний вибір? Свою роботу почали в кінці жовтня 2015-го. Дедлайн був до 1 грудня цього самого року. На день ми слухали 60 осіб упродовж 10 годин. І потрібно було зрозуміти, як людина викладає думки, як вона може керувати, який у неї досвід. І на все 15–20 хвилин. Так, кожен міг щось не сказати, ми могли чогось не спитати; хтось міг щось спотворити в інформації про себе, а ми могли ухвалити неправильне рішення. Але говоримо про організаторські функції й адміністративні посади: тут також важливі не лише бали за проходження тестування, а й управлінські навички», — ділиться спостереженнями з Тижнем один із членів конкурсної комісії з відбору прокурорів, який побажав залишитися анонімним.
«Складається враження, що атестацію хотіли використати як вітрину.
Тобто зробити її формальністю, як із переатестацією «Беркута» в 2014-му. І система не була готова до того, що комісії діятимуть публічно, виноситимуть проблеми назовні, докопуватимуться. Попри те що нас обмежили в часі, доступі до документів, ми мали дуже напружений графік, частину кандидатів вдалося розглянути якісно й докопалися до багатьох речей», — додає Худецька.
Також варто пригадати й тему відкритих списків. Тобто осіб, які пройшли або ж провалили атестацію. У вересні торік міністр Аваков під час спілкування з журналістами пообіцяв, що списки атестованих працівників поліції мають частково відкрити наприкінці вересня 2016-го. Згодом відкриті списки обіцяли радники міністра. Проте досі отримати повну інформацію щодо тих міліціонерів, які завалили або ж пройшли атестацію, доволі проблематично.
Що ж до оновлення складу прокурорів, думки різняться. Юристи, з якими спілкувався Тиждень, наголошують, що міняти відразу понад 50% прокурорів на людей не із системи неправильно, оскільки це може негативно відобразитися на якості їхньої роботи. Проблемою тут, за їхніми словами, не виключено, стане брак практичних навичок застосування Кримінально-процесуального кодексу. У такому разі, наголошують вони, адвокати зможуть суто з формальних причин довести недопустимість доказів, наданих такими прокурорами і, як наслідок, звільнити потенційних злочинців від притягнення до відповідальності. До того ж неоднозначно ставляться експерти й до зменшення штату. Джерела в прокуратурі переконують, що середньостатистичний місцевий прокурор може одночасно вести від 150 до 250 справ, що негативно позначається на якості роботи. Не останньою чергою таку ситуацію спостерігаємо, бо не маємо закону про кримінальні проступки, який дозволив би розвантажити прокурорів. Водночас експерти наголошують: наявна кількість прокурорів завелика.
«Якщо лишати практику роботи прокуратури, як є, то не вистачить не те що 11 тис. теперішніх прокурорів, а й 20 тис. Бо структура послуговується застарілими методами у своїй роботі. Утім, у тій самій Німеччині, де населення значно більше, ніж в Україні, кількість прокурорів приблизно 5 тис. В Україні змінити ситуацію могли б кілька кроків. По-перше, переведення основного масиву прокурорів на місця, де роботи найбільше. По-друге, застосування способів для зменшення процедур, визначених законом (угода про примирення, визнання винуватості тощо). І по-третє, електронний документообіг. Це спростить комунікацію поліції та прокуратури й вивільнить для роботи час, який прокурори проводять у чергах. Варто розуміти: ми не можемо витрачати гроші на неефективну систему, зменшення і прокуратур, і прокурорів необхідне. Однак за умови підкріплення цих речей якимись позитивними», — переконаний Банчук.
Однак не можна стверджувати, що атестація в Нацполіцію та співбесіди в прокуратури не мали позитивних боків. Наприклад, під час конкурсу на адміністративні посади в прокуратурах рядові працівники мали шанс дістати підвищення без корупційного складника. Члени конкурсних комісій, із якими вдалося поспілкуватися, зазначають, що були випадки, коли після співбесід такі кандидати підіймалися у своєму рейтингу з кінця на початок списку. Оскільки, за їхніми словами, тестування не завжди могло бути об’єктивним, адже всі мали різні можливості для підготовки й різну кількість часу для цього. До того ж рішення конкурсних комісій було рекомендаційним. За результатами співбесід на адміністративні посади рекомендували трьох кандидатів, із яких керівництво робило свій вибір. Як наслідок — у Києві в майже кожну прокуратуру прийшов «зовнішній кандидат» — людина, яка ніколи не працювала в системі. Водночас в областях ситуація кардинально протилежна.
Що ж до Нацполіції, то члени атестаційних комісій зауважують: вони дістали можливість подивитися на проблеми правоохоронної системи зсередини.
«Насправді ми змогли побачити, як усе погано. Так, ми розуміли, що в правоохоронній системі твориться жах, але, навіть попри розстріли на Інститутській у лютому 2014-го, ми не могли уявити його масштабів. І розслідування, і подальші суди по справах Майдану доводять: цей жах нікуди не подівся. Багато силовиків, причетних до злочинів під час Майдану, досі працюють у системі. Зокрема, ті самі люди, які свого часу керували тітушками. Фактично міліцейська система намагається захистити й зберегти своїх людей», — каже Худецька.
Власне, якщо оцінювати реформи двох структур, то можна сміливо говорити, що вони не завершені. Адже старі кадри намагаються втриматися на місцях, керівництво не завжди має на меті впровадити якісні зміни в життя. Та й законодавці часто ставлять палки в колеса. Проте всі ті, хто брав активну участь в атестації й розробці змін, мають і далі стежити за процесами та по змозі контролювати їх, щоб уплинути на систему, яка все ще опирається як може.
Станіслав Козлюк
