Як зрушити з місця реформу пенітенціарної системи
17.03.2020
Українська пенітенціарна система не виховує, не змінює прокримінальне мислення і не сприяє соціальній реінтеграції засуджених.
Під час чергової інспекції в СІЗО став свідком зміни поведінки неповнолітнього, котрий перебуває під слідством три роки. Цього часу йому вистачило, щоби звикнути до неформальних правил, які діють у місцях позбавлення волі. Своєю поведінкою, манерою говорити він усіляко підкреслював “крутість” належності до цього світу, йому буде що розказати, адже він бачив “життя”. Я б хотів помилятися і сподіваюся, що цей хлопець займе гідне місце в суспільстві. Але, за статистикою, щонайменше кожен четвертий повертається. А це багато.
Реалії такі, що люди, які не мали кримінального минулого, потрапляючи за ґрати, дуже швидко стають озлобленими і продовжують іти злочинним шляхом. Проте зазвичай уже скоюють жорстокіші злочини.
Стан нинішньої пенітенціарної системи не дотягує навіть до задовільного. Причому на кожному з етапів — від затримання до відбування покарання. Але чому ж тоді маємо таку велику кількість рецидивів? Система не виконує своїх основних функцій: не виховує, не змінює прокримінального мислення, та й не особливо інтегрує у життя в суспільстві. Насамперед це стосується чоловіків, адже жінка більш соціально адаптується до середовища після виходу на волю. Система, навпаки, змушує підлаштовуватися під особливі, специфічні, іноді й нелюдські умови “життя”, хочеш-не хочеш сприяє стати частиною субкультури і порушувати правила.
Незважаючи на всі спроби змін у часи незалежності, радянська система та ГУЛагівське минуле, коли кожен громадянин міг цілком реально опинитися за ґратами, все ще чинять свій вплив. Причому істотний. Діє принцип старої каральної тюремної парадигми, коли обов’язкові приниження честі й гідності, системні порушення прав людини, насилля та жорстоке поводження з в’язнями. І в суспільстві ставлення до колишніх в’язнів далеке від толерантного. Чи багато ви знаєте роботодавців, які радо беруть на роботу таких людей, чи багато громадян готові дати другий шанс у житті тому, хто хоч раз отримав покарання?
Наразі в Україні понад 52 тис. ув’язнених і засуджених, що перебувають у 121 установі виконання покарань (УВП) та слідчих ізоляторах. Наша країна входить у трійку “лідерів” за кількістю скарг до Європейського суду з прав людини на умови тримання у в’язницях. Із майже 60 тис. судових справ, які чекають рішення, приблизно 15% — проти України.
Органи прокуратури в усіх регіонах фіксують випадки грубих порушень прав людини. Більшість приміщень УВП та СІЗО потребують ремонту через невідповідність елементарним правилам санітарії та гігієни. А деякі будівлі й комунікації настільки зношені, що й ремонт не допоможе, адже збудовані вони понад 100 років тому.
Практично, в кожному СІЗО є проблема перенаповнення камер, а отже ув’язнені змушені спати по черзі або на підлозі. Тільки уявіть: по 30–40 чоловіків в одній камері місяцями, роками, на казенних матрацах, інколи навіть без постільної білизни, без повітря, з пліснявою на стінах, з тарганами, тобто в абсолютно антисанітарних умовах. Згідно з європейськими стандартами, переважно такі умови прирівнюються до нелюдського поводження або катування. А це реальність. Лише один приклад — Лук’янівський слідчий ізолятор. Нагадаю, що в СІЗО закриті люди, які перебувають під слідством, тобто їхню вину не доведено судом, і не виключено, що когось із них визнають невинним. Однак в умовах, у яких їх тримають, важко зберегти бодай якусь гідність та самоповагу. Ще раз підкреслю: Європейським судом з прав людини утримання в таких умовах трактується як катування та жорстоке поводження.
Ось ще один приклад. Через нестачу лікарів тривалий час засудженим не надається медична допомога в повному обсязі. Майже 20% осіб, офіційно зареєстрованих в Україні з ВІЛ-інфекцією та СНІД, перебувають саме в місцях позбавлення волі. Туберкульоз — такі ж показники. І це вже питання національної безпеки, адже з ними щодня контактує багато персоналу та родичі, що мають великий ризик зараження.
Саме тому так гостро стоїть питання: як зрушити з місця реформу пенітенціарної системи? Мін’юст неодноразово пробував змінити ситуацію на краще, але, як свідчать регулярні прокурорські перевірки УВП і СІЗО, істотних змін не відбулося.
Причин цього вдосталь, і про них усім відомо. Ключове виправдання — неналежне фінансування, на рівні лише трохи більше 40%. Отже, доречно міркувати, як ці проблеми максимально ефективно вирішити. Ми вважаємо, що пенітенціарна система має бути докорінно змінена з урахуванням того, що метою покарання є не тільки кара, а й виправлення засудженого та запобігання скоєнню нових злочинів — як самим засудженим, так і іншими особами. Ця система має допомогти людині, яку різні обставини привели за ґрати, повернутися з місця відбування покарання повноцінним членом суспільства, поновити втрачені соціальні зв’язки.
Переформатування пенітенціарних установ за регіональним принципом: аргументи “за”
Як свідчить позитивна міжнародна практика, в’язничний менеджмент є ефективним у тому разі, якщо чисельність тих, хто перебуває в установі виконання покарань, не перевищує 1000 осіб, а в слідчому ізоляторі — 500 осіб. Ця кількість, звісно, має співвідноситися із нормами житлової площі, — не менш як 4 квадратні метри на одну особу. Наразі в СІЗО — це 2,5 квадратного метра, тобто менше європейської норми.
Наша ідея полягає в тому, щоб перепрофілювати наявні установи за принципом “усі режими в одному місці” — від мінімального до максимального рівнів безпеки, з їх розташуванням по дві-три у кожній області. Поясню на цифрах. Усього в Україні 148 УВП і СІЗО. Діючих, як зазначив вище, 121. Їх планове наповнення — понад 112 тисяч осіб, а фактично там перебуває вдвічі менше. Отже, наявний перекіс: ущент заповнені СІЗО, такі як Київське та Одеське, і чимала кількість напівпорожніх колоній, де на одного в’язня припадають два-чотири співробітники.
Тож спостерігається неефективне та нераціональне використання і державних коштів, і майна. Що відбувається з рештою 27 місць несвободи? Вони законсервовані, але держфінансування триває, бо їх доводиться утримувати замість того, щоб знайти шляхи їх ефективного господарського використання та презентації для майбутніх власників. І це можна пояснити відсутністю алгоритму продажу режимних об’єктів установ виконання покарань. До цього ж, як правило, такі установи та їх об’єкти розташовані у віддалених місцях, на значній відстані від економічно привабливих регіонів країни. Навіть розташовані в обласних центрах СІЗО не є привабливими для купівлі та інвестування у нове будівництво, оскільки продаж землі з розташованими на них будівлями не покриває витрат на нове будівництво або реконструкцію. Саме тому провальними є спроби Мін’юсту продати Київський і Львівський слідчі ізолятори. Тому є потреба у проведенні аудиту для визначення оптимальної кількості пенітенціарних установ.
За нашими підрахунками, орієнтовна потреба кримінально-виконавчої системи для рівномірного тримання засуджених та ув’язнених становить 55–60 установ.
При цьому слід обов’язково врахувати можливість тримання осіб поблизу їх місця проживання. Розташування установ має бути логістично зручним і доступним у рамках усього регіону. Наближення місця відбування покарання також зменшить витрати, пов’язані з етапуванням в’язнів на великі відстані.
Оптимізація кількості установ потребуватиме й штатного скорочення.
У багатьох країнах кількість персоналу визначається з розрахунку “один працівник на чотири в’язні”. В Україні ця пропорція 1 до 3. Тому зменшення кількості установ може торкнутися 30–40% персоналу.
Зверну увагу на дотичну проблему. Найбільш складна та чисельна категорія персоналу — молодші інспектори. Їх робота найменш оплачувана, тому такі співробітники більше за інших схильні до корупції, вступають у змову з в’язнями на предмет доставки заборонених предметів. Тобто штучно створено такі “сприятливі” умови, щоб нічого іншого, ніж “співпрацювати” з ними, персоналу не залишилося. Тільки фактів виготовлення зброї торік зареєстровано 13. Або варто лише згадати оприлюднені у ЗМІ розцінки на покращення перебування в Лук’янівському СІЗО: на кращу камеру, розваги, алкоголь, наркотики. Як наслідок, маємо у місцях несвободи зростання злочинності на 42%.
Тому вивільнений після скорочення співробітників ресурс, на наш погляд, варто спрямувати на підвищення зарплат персоналу, що залишився. Хоча б лише через те, що вони щодня перебувають під постійним ризиком для життя. Моторошний приклад Одеського СІЗО 2017 року, коли ув’язнений зухвало вбив жінку-працівника установи.
Після зарплат — модернізація систем охорони і нарешті завершення розпочатої автоматизації. Крім того, зекономити бюджеті кошти можливо за рахунок скасування окремих видів покарання, наприклад у вигляді арешту. Крім кари, він не забезпечує жодної іншої мети та повноцінної ресоціалізації, а щорічно під цей жорсткий вид покарання підпадають до 400 осіб.
Дотримання прав людини: як створити належні умови
Хронічне недофінансування системи протягом багатьох років та нераціональне використання коштів і майна — причина постійних скарг до прокуратури на неналежні умови тримання, ненадання медичної допомоги. Їх сотні.
Якщо знову оперувати загальними цифрами — фінансування кримінально-виконавчої служби цього року складає 6,5 млрд грн, утримання одного в’язня на добу вартує державі — 158 грн. У разі проведення оптимізації та вивільнення коштів утримання одного в’язня складатиме 330 грн. Воно включає зарплату працівників, харчування в’язнів, витрати на комунально-побутове обслуговування, забезпечення систем нагляду та охорони. Ви запитаєте, навіщо ж збільшувати ліміти на їх утримання, чому платники податків повинні фінансувати умови перебування в’язнів та ще й покращувати їх? Необхідно завжди пам’ятати про соціальну відповідальність держави у контексті дотримання прав людини в місцях позбавлення волі. Тобто, якщо людину за вироком суду ізолюють від суспільства, держава несе за неї повну відповідальність, у тому числі за перебування у безпечному середовищі. Відповідно, ми як платники податків, маємо бути зацікавлені в тому, що злочинець більше не вчинить злочинів та повернеться назад у суспільство законослухняним громадянином.
З початку року Офіс Генерального прокурора ініціював по всіх регіонах масштабні перевірки на предмет законності та ефективності використання коштів та держмайна, що є у підпорядкуванні установ. І результати такі, що все ефективно, але не для держави. І тим більше — не на користь в’язнів.
Розкрадання, знищення майна, порушення законодавства виявлено на 850 об’єктах нерухомості та на кожній шостій земельній ділянці або майже 8 тисячах гектарів із загальних підпорядкованих службі 44 тисячах гектарів. Для вашого розуміння більшість цих земель — сільськогосподарські. Збитки обраховуються у понад 170 мільйонів гривень. Тільки за цим напрямом з початку року за результатами перевірок розпочато понад 60 кримінальних проваджень. В цілому за минулий рік внесено майже 8 тис. актів реагування у зв’язку з порушеннями в місцях несвободи — недотриманням прав людини, порушенням умов утримання та поводження.
Більшість всіх порушень виявляються саме прокурорами, а не органами Мін’юсту, який здійснює відомчий контроль. Здебільшого він малоефективний та епізодичний.
Проте сьогодні у суспільстві знов широко обговорюється, а Міністерством юстиції — задекларована, тема покращення умов тримання шляхом створення системи пенітенціарних закладів різних форм власності. Тобто, передача в’язниць у приватне управління та “лізинг” праці. Як це виглядає, поясню на прикладі Великобританії.
В’язниці з приватним управлінням були введені у 90-х роках. З одного боку, — державна головна інспекція в’язниць перевіряє приватні в’язниці так само, як і державні. Усі приватні в’язниці мають контролера з Національної служби управління правопорушниками, що діє у складі Мін’юсту. На даний час існує 14 приватних в’язниць, якими на контракті керують приватні компанії, такі як Sodexo Justice Services, Serco та G4S Justice Services.
Стимулом для вкладання капіталу приватними інвесторами у “в’язничну” систему є певне державне фінансування на утримання в’язнів та можливість їх використання як дешевої робочої сили. Прибуток, отриманий від реалізації програм залучення в’язнів до праці, використовується для сплати податків, наданих послуг за проживання та харчування, реабілітацію жертв злочинів.
З іншого боку, — система приватних в’язниць у світі піддається жорсткій критиці через наявність суттєвих порушень прав людини та принципів виконання покарань. І, наприклад минулого року британський уряд назавжди позбавив компанію G4S договору на управління в’язницею HMP Birmingham після того, як було визнано жорстоке поводження в’язнів між собою та персоналом, а також факти розповсюдження та вживання наркотиків.
Однак, з раціональної точки зору, залучення бізнесу може бути корисним. На нашу думку, через запровадження в установах виконання покарань оптимальної системи аутсорсінгу. Мається на увазі надання готових якісних послуг з харчування, навчання, лікування, клінінгу, охорони тощо. Тобто зникає потреба в обслуговуючому та господарському підрозділах, а керівник колонії матиме можливість самостійно контролювати якість та кількість послуг, наданих на підставі укладених угод.
Прокурорський нагляд: ліквідувати неможливо залишити
Зміни до Конституції передбачають ліквідацію функції нагляду прокуратури над пенітенціарними установами після створення дворівневої системи пенітенціарних інспекцій — внутрішньої та зовнішньої. Є різні думки щодо цього і вони суттєво різні.
Поясню свою. Якщо з внутрішнім контролем більш-менш зрозуміло, це — Мін’юст, то модель із зовнішнім — просто відсутня. Отже, що в результаті отримаємо? По-перше, відсутність повного контролю і можливості реагування на порушення не тільки в установах виконання покарань та СІЗО, а й в ізоляторах тимчасового тримання, кімнатах для затриманих, психіатричних закладах тощо. По-друге, Міністерство юстиції отримає повну монополію, що є нелогічним, адже орган, який формує політику, не може одночасно слідкувати і за її дотриманням. Це ставитиме під сумнів об’єктивність та незалежність такого нагляду.
Щоб мати перспективу у цьому напрямі, пропонуємо поступову передачу функції нагляду прокуратури. Паралельно прийняти зміни в системі виконання покарань та пробації. При цьому провести й реформування наглядових повноважень.
Мова йде про організацію системного міжвідомчого контролю та моніторингу фахівцями відповідних державних і правоохоронних органів, тобто пілотну модель першого або зовнішнього рівня інспектування.
Інспектування пенітенціарних установ, реагування на факти порушень здійснюватимуться на основі меморандумів про співпрацю та взаємодію з омбудсменом, інститутами громадянського суспільства, правозахисниками. А роль прокуратури полягатиме у координації цих процесів. Таким чином ефективність контролю залишиться, а інспектування дасть можливість безперешкодного та регулярного доступу до місць позбавлення волі, залучення фахівців за різними напрямами, зустрічей з в’язнями, доступу до службових документів, спілкування з персоналом установ, внесення актів реагування, обов’язкових до виконання.
Зміни назріли вже давно і рішення не будуть простими, бо реформи — це підчас і болісні кроки. І їх потрібно вже робити, тим більше, що є і бажання, і можливість, і політична воля. І ми підтримуємо саму ідею передачі функції нагляду над установами виконання покарань іншому органу, але це має бути як у випадку передачі Британією Гонконгу до КНР. Тобто ми маємо зробити все, щоб за рахунок виконання цієї функції поки що нами, передати її тоді, коли система буде готова та в своєму найкращому стані.
Гюндуз Мамедов, заступник генерального прокурора
