Як планують боротися з корупцією у правоохоронній сфері: проект Антикорупційної стратегії
24.07.2019
Одним із ключових завдань нової Національної ради з питань антикорупційної політики буде розробка нової антикорупційної стратегії. Про це заявив заступник керівника Офісу Президента України, голова Національної ради з питань антикорупційної політики Руслан Рябошапка під час засідання Ради в Офісі Президента Володимира Зеленського 18 липня.
Проект Стратегії, розроблений Центром політико-правових реформ, а саме проект Закону України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2019–2023 роки» станом на 17 липня 2019 року проаналізувала «Судово-юридична газета». Наразі невідомо, чи буде саме цей проект схвалено самою Національною радою з питань антикорупційної політики.
Окремий розділ даної стратегії присвячено запобіганню корупції у сфері юстиції та внутрішніх справ.
«Кадрова політика щодо суддів і прокурорів зазнала невдачі. Відповідальні за її реалізацію органи не стали агентами змін, а лише законсервували чинну систему впливів, толерування нечесної поведінки. Численні негативні висновки Громадської ради доброчесності щодо суддів безпідставно відхиляються Вищою кваліфікаційною комісією суддів. Абсолютна більшість недоброчесних прокурорів залишилась на своїх посадах», — йдеться у проекті стратегії.
У зв’язку з цим визначено першочергові заходи, які будуть вжиті щодо суддів та прокуратури, а саме:
1) розробити й ухвалити зміни до Закону України «Про прокуратуру» з метою деполітизувати посаду Генерального прокурора і призначати на неї за результатами відкритого конкурсу, визначити обґрунтовані підстави та процедуру звільнення Генерального прокурора з посади; перезавантажити Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів шляхом обрання нового її складу за участі міжнародних експертів, з включенням до її складу представників громадськості; зменшити кількість прокурорів;
2) розробити й ухвалити закон щодо проведення перевірок на доброчесність працівників органів правопорядку та прокурорів;
3) розробити й ухвалити зміни до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» з метою створити у Верховному Суді Антикорупційну палату як касаційну інстанцію для Вищого антикорупційного суду з добором суддів до неї за правилами відбору суддів для Вищого антикорупційного суду та із залученням Громадської ради міжнародних експертів;
4) розробити й ухвалити зміни до законів України «Про судоустрій і статус суддів», «Про Вищу раду правосуддя» з метою: реорганізувати органи з добору суддів і притягнення їх до дисциплінарної відповідальності шляхом створення Кваліфікаційної і дисциплінарних комісій суддів, з обранням половини їхнього складу громадськими об’єднаннями, що відповідають високим вимогам, іншої половини — суддями через електронну систему голосування; визначити, що доброчесність кандидатів у члени Кваліфікаційної і дисциплінарних комісій суддів, Вищої ради правосуддя, чинних членів Вищої ради правосуддя перевіряє Громадська рада міжнародних експертів; запровадити моніторинг дотримання суддівських обов’язків; удосконалити процедуру кваліфікаційного оцінювання суддів; переглянути рішення попереднього складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів, прийняті за наявності окремої думки члена комісії або негативного висновку Громадської ради доброчесності чи у разі проведення оцінювання судді без участі Громадської ради доброчесності.
Заходи середньої пріоритетності:
5) внести зміни до КПК з метою обмежити дискреційні та не відповідні принципу юридичної визначеності повноваження прокурорів, слідчих (детективів), працівників оперативно-розшукових підрозділів та керівників підрозділів досудового розслідування;
6) внести зміни до Закону України «Про Національну поліцію» і Дисциплінарного статуту Національної поліції України з метою створити в системі Національної поліції постійно діючі дисциплінарні комісії за участі представників громадськості; надати дисциплінарним комісіям право самостійно накладати стягнення на поліцейських;
7) провести антикорупційну експертизу положень Кримінального кодексу України з метою виявити всі корупціогенні фактори та усунути їх через внесення змін до цього Кодексу, зокрема виключити із нього оціночні ознаки, критерії визначення яких відсутні;
8) провести антикорупційну експертизу Кримінального процесуального кодексу України, інших законів, що визначають засади організації і діяльності органів правопорядку і прокуратури з метою виявити всі корупціогенні фактори та усунути їх через внесення змін до цих законів;
9) встановити у статті 376 Кримінального кодексу України особливо кваліфікуючу обставину втручання в діяльність судді — вчинення цього діяння службовою особою, яка займає відповідальне чи особливо відповідальне становище;
10) обліковувати та оприлюднювати всі звернення народних депутатів України, інших посадових осіб до органів досудового розслідування і прокуратури, які містять ознаки втручання в діяльність працівника органу правопорядку;
11) провести аналіз і моніторинг практики виконання суддями обов’язку звернутися з повідомленням про втручання в їхню діяльність як судді щодо здійснення правосуддя до Вищої ради правосуддя та до Генерального прокурора;
12) внести зміни до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», зобов’язавши адвокатів подавати декларацію родинних зв’язків, а Національну асоціацію адвокатів України — створити інформаційний портал для збору інформації щодо професійної етики адвокатів;
13) ввести систему випадкового розподілу справ між прокурорами на основі чітких і об’єктивних критеріїв;
14) привести положення Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів у відповідність до міжнародних стандартів;
15) внести зміни до законів України з метою запровадження для прокурорів, слідчих (детективів), працівників оперативно-розшукових підрозділів обов’язку декларування: позапроцесуальних стосунків з учасниками кримінального провадження, родинних зв’язків і доброчесності;
16) розробити та затвердити єдиний етичний кодекс поведінки працівника органів правопорядку;
17) розробити і прийняти законодавчі акти щодо забезпечення прозорості та якості відбору кадрів для органів правопорядку, підвищення кваліфікації працівників; розробити систему оцінки ефективності особистої роботи кожного працівника органу правопорядку і удосконалення системи кар’єрного зростання;
18) внести зміни до законів України з метою уніфікації конкурсних засад комплектування НАБУ, Державного бюро розслідувань (далі — ДБР), які включали б відеофіксацію та діджиталізацію всіх етапів проходження конкурсу, участь міжнародних експертів, проходження поліграфу тощо;
19) забезпечити контроль за діяльністю НАБУ, ДБР, а також Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (далі — САП) шляхом щорічного проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності цих органів, їх операційної та інституційної незалежності з максимальною деполітизацією процесу відбору аудиторів;
20) здійснити порівняльний аналіз і моніторинг діяльності підрозділів внутрішнього контролю НАБУ, ДБР, генеральної інспекції прокуратури, уповноважених підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції, створених в органах правопорядку та в державних органах з найбільшою концентрацією суб’єктів декларування, які обіймають посади, пов’язані з високим рівнем корупційних ризиків;
21) запровадити механізм виявлення, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів в діяльності посадових осіб органів правопорядку, який враховуватиме особливості організації і діяльності цих органів; розробити відповідні методичні рекомендації, моніторинг ефективності і контроль здійснення заходів з виявлення, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів;
22) ліквідувати корупційну схему щодо «купівлі» водійського посвідчення; створити електронний реєстр медичних довідок для водіїв, осіб, що отримують дозволи на користування зброєю тощо;
23) із залученням засобів масової інформації і кіноорганізацій формувати позитивний імідж працівників органів досудового розслідування, прокуратури, викривачів корупції та осіб, які залучаються до негласного співробітництва з органами досудового розслідування.
Перспективні заходи:
24) кардинально покращити систему соціального захисту слідчих, детективів, працівників оперативно-розшукових підрозділів та прокурорів; встановити посадовий оклад у прив’язці до мінімального прожиткового рівня для працездатної особи та остаточно припинити практику визначення основної частини заробітної плати на розсуд керівників;
25) розробити й ухвалити новий Кримінальний кодекс України, положення якого ґрунтувалися б на принципах ultima ratio, юридичної визначеності та пропорційності; декриміналізувати всі діяння, за вчинення яких іншими законами обґрунтовано і прямо передбачена адміністративна, дисциплінарна, цивільно-правова, адміністративно-господарська або інша юридична відповідальність;
26) широко запровадити медіацію та інші альтернативні способи вирішення кримінально-правових конфліктів;
27) удосконалити положення Цивільного кодексу України і Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду» з метою створення реальних гарантій відшкодування шкоди, завданої громадянинові внаслідок вчинення корупційних та інших кримінальних правопорушень службовими особами органів дізнання, досудового розслідування, прокуратури і суду; створити загальнодержавний Фонд допомоги потерпілим від кримінальних правопорушень.
Окрім того, розділ 4.2 проекту визначає заходи в сфері дисциплінарної відповідальності за корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення.
Першочергові заходи:
1) чіткіше сформулювати визначення дисциплінарних правопорушень, які стосуються поведінки суддів; встановити у статті 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» підстави дисциплінарної відповідальності суддів, пов’язані з порушенням обов’язку виконувати вимоги та дотримуватися обмежень, установлених законодавством у сфері запобігання корупції;
2) забезпечити чіткі та об’єктивні підстави дисциплінарної відповідальності прокурорів, удосконалити порядок такої відповідальності; розширити перелік дисциплінарних стягнень щодо прокурорів з метою підвищення їхньої пропорційності та ефективності.
Заходи середньої пріоритетності:
3) розробити і прийняти Дисциплінарні статути або внести зміни до інших законів, згідно з якими вчинення корупційних та пов’язаних з корупцією правопорушень, незалежно від настання за них кримінальної чи адміністративної відповідальності, невідворотно тягнутиме накладення дисциплінарного стягнення. Йдеться про законодавче визначення виключного переліку підстав і порядку (процедури) притягнення до дисциплінарної відповідальності: членів Кабінету міністрів України; керівників інших центральних органів виконавчої влади та їх заступників; керівників місцевих органів виконавчої влади, їх заступників тощо;
4) підвищити ефективність дисциплінарних проваджень за рахунок збільшення строку давності накладення дисциплінарного стягнення; визначити в законі загальний строк дисциплінарного провадження;
5) внести зміни до законів, якими має бути встановлено відкритість статистичної та аналітичної інформації про розгляд дисциплінарних проваджень щодо вчинених корупційних та пов’язаних з корупцією правопорушень, осіб, які їх вчинили тощо.
Перспективні заходи:
6) розробити і прийняти Дисциплінарний кодекс для суддів і прокурорів з уніфікованими положеннями щодо підстав дисциплінарної відповідальності і підстав звільнення від неї, видів санкцій, порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Щодо кримінальної та цивільної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, передбачено наступні першочергові заходи:
1) внести до Кримінального кодексу України зміни, згідно з якими вчинення корупційного правопорушення невідворотно тягнутиме кримінальну відповідальність і, крім виняткових випадків, — покарання, зокрема: виключити із КК статті 45, 46, 47, 48 як такі, що є корупціогенними і дублюють положення КПК України щодо угод та кримінального провадження у формі приватного обвинувачення; визначити у КК чіткі правила кримінально-правової кваліфікації з метою запобігання фактам маніпулювання кваліфікацією; збільшити строки давності притягнення до відповідальності за всі корупційні кримінальні правопорушення до 5 років із призупиненням відліку строку на той час, коли особа користується імунітетом від кримінального переслідування; узгодити визначення корупційних кримінальних правопорушень (стаття 45 Кримінального кодексу України) з визначенням корупційного правопорушення (статті 1, 22 Закону України «Про запобігання корупції»); передбачити відповідальність за незаконне збагачення;
2) внести зміни до Кримінального кодексу України з метою удосконалення положень стосовно заходів кримінально-правового характеру щодо юридичних осіб, а саме: гарантувати автономність відповідальності юридичних осіб; розширити перелік підстав для застосування до юридичної особи заходів кримінально-правового характеру; розширити перелік санкцій, що можуть бути застосовані до юридичних осіб; забезпечити, щоб поділ юридичної особи або її злиття з іншою юридичною особою не могли бути використані для уникнення відповідальності тощо;
3) внести зміни до законів України, згідно з якими: притягнення до кримінальної відповідальності за корупційне або пов’язане з корупцією кримінальне правопорушення невідворотно тягнутиме настання відповідних правових наслідків (позбавлення права брати участь в конкурсі на певні посади і бути зареєстрованим як кандидат на виборні посади, втрата права на спеціальну пенсію тощо);
4) внести зміни до Кримінального процесуального кодексу України та інших законів щодо ефективного розслідування корупційних кримінальних правопорушень та уникнення винними особами відповідальності, зокрема: виключити ситуації створення правових конфліктів, пов’язаних з визначенням підслідності корупційних кримінальних правопорушень; уточнити підсудність справ Вищому антикорупційному суду;
5) встановити в Законі України «Про запобігання корупції» обов’язок всіх керівників у разі виявлення за результатами службової перевірки дисциплінарної скарги ознак кримінального правопорушення невідкладно направляти матеріали перевірки прокурору або органу досудового розслідування відповідно до визначеної законом підслідності.
Заходи середньої пріоритетності:
6) вжити ефективних заходів, за якими недоторканність не перешкоджатиме кримінальному переслідуванню народних депутатів України і суддів, які підозрюються у вчиненні корупційних кримінальних правопорушень; удосконалити процедуру зняття імунітету з народних депутатів України та суддів у напрямі її прозорості, ефективності, об’єктивності та унеможливлення зловживань під час її реалізації;
7) доповнити процесуальні кодекси України положеннями, що підставою для перегляду судового рішення за нововиявленими обставинами є ухвалення суддею завідомо неправосудного судового рішення на користь особи, від якої він або його близька особа мали намір отримати чи отримали неправомірну вигоду (подарунок) — з метою гарантувати виконання положень частини 2 статті 67, статті 68 Закону України «Про запобігання корупції» і статей 3, 8 Цивільної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією;
8) здійснити узагальнення слідчо-прокурорської та судової практики у справах: про корупційні кримінальні правопорушення; про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією; щодо дисциплінарної практики Вищої ради правосуддя і Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів; про причини незастосування судами заходів кримінально-правового впливу щодо юридичних осіб тощо;
9) ініціювати перед ООН, Радою Європи, Міжнародною організацією кримінальної поліції (Інтерпол) і Європейським поліцейським управлінням (Європол) визначення прискореного порядку виконання запитів про надання міжнародної правової допомоги у випадках вчинення корупційних злочинів, коли зволікання створює серйозний ризик уникнення особою кримінальної відповідальності, зокрема щодо співпраці з державами, які (або частини яких) відносять до офшорних зон.
Перспективні заходи:
10) створити систему судових експертиз на засадах незалежності та економічної конкуренції.
Стосовно Антикорупційної інфраструктури як фактора невідворотності відповідальності та правового забезпечення її ефективного функціонування передбачено першочергові заходи:
1) внести зміни до законів України, якими визначено статус і порядок діяльності органів, що здійснюють досудове розслідування корупційних кримінальних правопорушень, з метою: удосконалити правовий статус САП та порядок призначення керівників і прокурорів цієї прокуратури; передбачити автономію САП; привести положення законів «Про Національне антикорупційне бюро України» та «Про Державне бюро розслідувань» у відповідність до Конституції України; надати НАБУ і ДБР необхідний і безперешкодний доступ до всіх декларацій, які отримало НАЗК, до всіх національних і регіональних баз даних, ознайомлення з якими є необхідним для якісної оцінки декларацій;
2) переформатувати САП з призначенням прокурорів на адміністративні посади в цій прокуратурі за результатами відкритого конкурсу, організація та проведення якого здійснюються конкурсною комісією, до складу якої входять, зокрема, чотири особи, визначені Радою прокурорів України;
3) створити Службу фінансових розслідувань як орган досудового розслідування насамперед випадків розкрадання бюджетних коштів та іншого державного і комунального майна, а також заподіяння майнової шкоди державі і громадам шляхом обману чи зловживання довірою як у формі ухилення від сплати податків, так і в інших формах;
4) трансформувати Службу безпеки України в орган забезпечення національної безпеки, позбавити її повноважень щодо проведення досудового розслідування економічних, корупційних тощо кримінальних правопорушень.
Заходи середньої пріоритетності:
5) утворити територіальні управління НАБУ, окрім вже створених територіальних управлінь у містах Львові, Одесі та Харкові, а також територіальні філії САП в тих самих містах;
6) розробити і впровадити систему економічного оцінювання вартості розслідування кримінальних проваджень і розгляду справ судами, науково обґрунтовані критерії навантаження на слідчих, детективів, працівників оперативно-розшукових підрозділів, прокурорів і суддів.
Окрім того, проект стратегії визначає заходи щодо формування в суспільстві негативного ставлення до корупції та посилення антикорупційної активності громадян.
Першочергові заходи:
1) припинити поширену практику щодо звільнення осіб, які вчинили корупційні та інші службові правопорушення, від кримінальної відповідальності або від покарання; допускати таке звільнення лише у виняткових випадках (зокрема, в разі активного сприяння розкриттю більш тяжких злочинів, вчинених іншими особами);
2) запровадити адміністративну відповідальність зі спрощеним (порівняно з кримінально-процесуальним) порядком притягнення до відповідальності за надання неправомірної вигоди в незначному розмірі за надання послуг на побутовому рівні (персоналу медичних закладів тощо), а також за одержання такої неправомірної вигоди відповідними особами;
3) ефективно розслідувати всі факти погроз і фізичного насильства щодо активістів-антикорупціонерів, вчинення інших правопорушень щодо них та членів їхніх сімей;
4) надати додаткові повноваження Громадській раді доброчесності під час кваліфікаційного оцінювання відповідності кандидатів на посади суддів критеріям доброчесності, передбачити спільне вирішення органом кваліфікаційного оцінювання суддів та Громадською радою доброчесності питання щодо відповідності кандидата цим критеріям.
