Временная гарантия бескоррупционной Украины
22.11.2017
Общество желает эффективности в борьбе с коррупцией, его не интересует название суда.
Каковы главные черты украинского народа: певучий характер, гостеприимство и трудолюбие, благозвучный язык, воинственный характер? Все перечисленные, и многие другие. А еще — коррупция. Именно к такому выводу подводят результаты многих опросов и других эмпирических исследований, национальных и международных. Якобы коррупция стала ментальной чертой украинцев — берут, поскольку дают. Квесты “устрой кума” и “сделай за могорыч” действительно имеют мало общего с принципами конкурентной борьбы и прозрачности, но и не говорят в пользу коррупционной ментальности. Как и убедительные аргументы разнообразных рейтингов, по которым мы плетемся где-то в зоне аутсайдеров, без надежды на прорыв в антикоррупционную элиту. Коррупция в целом не “параметрическая” — можно подсчитать суммарную стоимость взяток и растрату бюджета, количество привлеченных к ответственности или уволенных чиновников, но саму ее довольно трудно поместить в какую-то четкую систему координат. Почему присвоенная А.Лукашенко Беларусь делит позиции в CPI-2016 (Corruption Perceptions Index, ежегодно публикуемый международной организацией Transparency International), с коммунистическим Китаем, где чиновников расстреливают тысячами?
Дело вовсе не в ментальности: если жизненность системы превышает волю общества к изменениям — коррупция цветет буйным цветом, но сдает позиции, если воля народа сильнее коррумпированности системы. Это также трудно посчитать, но можно увидеть. В Украине есть детективы НАБУ, есть специальные прокуроры, журналисты-обличители, готовы появиться обличители-граждане, но не хватает последнего элемента — суда, который выносил бы справедливые решения. Такой орган может функционировать в разных организационно-правовых формах: “каждый суд антикоррупционный”, как в США, или специальный антикоррупционный суд, как в некоторых других странах. В европейских государствах такую функцию выполняют преимущественно суды общей юрисдикции, что логично: коррупционные действия подпадают под санкции либо административного, либо уголовного судопроизводства, поэтому рассматриваются с точки зрения соответствующих норм.
Но в отдельных случаях суды общей юрисдикции не удовлетворяют общественный запрос на две основоположные в борьбе с коррупцией задачи: гарантировать реализацию права на справедливое судебное разбирательство и неотвратимость наказания за коррупционные правонарушения. Умными словами, в условиях несовершенства правоохранительной и судебной систем институционная поддержка антикоррупционной политики неадекватна декларируемой цели преодоления коррупции. В таком случае даже минимизация коррупции кажется невозможной задачей, ведь судебный приговор является необходимым завершающим аккордом всей антикоррупционной деятельности. Более того — под угрозой функционирование всех специальных органов по предотвращению и противодействию коррупции, для которых эта функция — центральная, а не побочная. Если процесс институциализации НАБУ, НАПК и Специализированной антикоррупционной прокуратуры завершился, то поиски консенсуса относительно модели и статуса (размер, место в иерархии судебных органов, механизмы избрания и отстранения судей, объем юрисдикции, связи с антикоррупционными прокурорами и т.п.) соответствующей судебной инстанции до сих пор продолжаются и становятся предметом общественно-политической дискуссии.
Мегасуд или судебный раш?
В начале октября Европейская комиссия “За демократию через право” (Венецианская комиссия — ВК) рассмотрела два украинских антикоррупционных законопроекта: №6011 — о создании высшего антикоррупционного суда, и №6529 — о введении антикоррупционной специализации в судах существующих. Несмотря на то, что выводы комиссии носят рекомендательный характер, они формируют экспертную основу официальной позиции ЕС и других международных партнеров Украины, поэтому должны учитываться. Не следует останавливаться на сравнении двух инициатив — они были уже достаточно глубоко проанализированы, но внимания требует определенный конъюнктурный момент.
В компьютерных стратегиях есть термин “зерг-раш”, предусматривающий специальную тактику ведения боя, когда противник атакует большим количеством слабых, но дешевых боевых единиц и побеждает благодаря массовости и внезапности атаки. Так вот, создание антикоррупционных палат или иное перепрофилирование существующих судебных органов сильно этот раш напоминает: дешево, ибо достаточно поменять вывеску на отдельных кабинетах; слабо, поскольку судьями могут стать уже трудоустроенные “юниты”; массово, поскольку судов у нас немало.
Противовесом является тактика развития — долго расстраиваться, но легче воевать благодаря созданию эффективных и мощных средств. В нашем случае это специализированный суд, который нельзя создать банальной перестановкой табличек и людей, но который способен придать действенность несовершенной антикоррупционной судебной практике. Этот путь более дорогой, поскольку требует затрат — от гарантирования независимости до ресурса доверия общества. Опять же, недостатком может стать длительный период запуска — коррупция же на месте не стоит и демонстрирует прекрасную способность адаптироваться к новым условиям агрессивной окружающей среды.
К счастью, третьего варианта нет, поэтому придется остановиться на каком-то из этих. Выбирая между ремонтируемым старым и неизвестным новым, очевидно, следует склониться ко второму. Тем более что “независимый антикоррупционный суд” фигурирует как в рекомендациях ВК, так и в апрельском меморандуме с МВФ.
Антикоррупционная украинская инстанция должна, с одной стороны, решить проблему неэффективного судебного разбирательства дел, расследованных НАБУ и САП, а с другой — не превратиться в элитный орган судопроизводства. “Догрузка” существующих судов антикоррупционными палатами не создает нового пути прохождения уголовных дел, а лишь усложняет нынешний. Вместе с тем создание собственной системы самоуправления для высшего антикоррупционного суда, особая заработная плата для его судей и система привлечения их к ответственности угрожают введением преференций в судопроизводстве, что откровенно разбалансирует и так несовершенную отечественную судебную систему.
Собственно, в этом диссонансе и кроются технические причины промежуточной позиции, которую заняла ВК: она назвала проект №6011 “хорошей основой” для дальнейшей реформы, раскритиковала проект №6529, но довольно четко указала на правильный порядок действий: отозвать оба, а потом внести консолидированное предложение по инициативе президента. Эта рекомендация носит сугубо политический характер и закладывает серьезные препятствия в сам процесс создания антикоррупционного суда: положения закона следует прописать настолько четко и в строгом соответствии с Основным Законом, чтобы избежать оснований для его рассмотрения Конституционным судом и вынесения негативного решения. Соответственно, представление проекта президентом повысит шансы на его оперативное прохождение на парламентской и внепарламентской стадиях рассмотрения. И здесь начинаются традиционные для Украины политические забавы: парламент никак не может избавиться от проекта №6011, а президент закономерно не хочет рисковать, взяв личную ответственность за реализацию реформы.
Коррупционная рекурсия
Практическое осуществление антикоррупционных мер в Украине относилось к компетенции большого количества институтов, созданных и действовавших в разное время, но отсутствие четкого определения сфер их полномочий весьма негативно сказалось на их функционировании. В течение всех лет независимости Украины функции субъектов противодействия коррупции выполняли разные структуры: МВД, СБУ, прокуратура, налоговая милиция, военная служба правопорядка в Вооруженных силах Украины. А еще были парламентские комиссии, переименованные в комитеты, правительственные и другие уполномоченные по вопросам предотвращения и выявления коррупции. Как следствие — Группа государств против коррупции (GRECO) неоднократно подчеркивала, что борьба с коррупцией в Украине не принадлежит к компетенции ни одного отдельного органа, и что это не может не влиять на эффективность антикоррупционной политики в государстве.
Противодействие коррупции в Украине стало заложником квадратно-гнездового способа мышления: с ней одновременно боролось огромное количество структур и ведомств, а воз и ныне там. Конечно, коррупция приобрела разнообразные формы и чрезвычайное распространение в различных сферах, поэтому комплексная борьба с ней кажется логичной. Но украинская картина напоминает, скорее, рытье одной ямы несколькими рабочими: у каждого своя лопата, но реально работают или поочередно, или кто-то один, или двое. Как следствие — к успеху всегда можно “примазаться”, а от неудачи откреститься. На такой плодородной почве вырастают прекрасные образцы коллективной безответственности. Конечно, эта аналогия очень упрощает действительность, поскольку коррупция — не яма, но страну она тянет именно туда. Тем более что природным состоянием этого явления является только рост.
Отношение общества к антикоррупционной части реформирования судебной системы закономерно неоднозначно и диктуется общим негативным впечатлением, которое вызывает правосудие в Украине. Самыми распространенными являются полярные оценки: образование антикоррупционного суда приведет или к улучшению состояния борьбы с коррупцией, или к функционированию “балластного” судебного органа, который только будет тратить государственные средства.
Антикоррупционный суд необходим. Как логическое завершение последовательной политики, которая будет цементировать политические декларации с практическими шагами. Люди скорее поверят в действенность нового органа, чем в способность старых неожиданно начать работать лучше. Вместе с тем создание антикоррупционного суда не может быть самоцелью. Просто в нынешних украинских условиях ни ВК, ни МВФ, ни другие европейские и мировые структуры и отечественное гражданское общество не видят иного выхода. Антикоррупционный суд является неким “костылем” (паллиативом, полумероприятием) для обеспечения работы системы правосудия, когда все другие суды себя полностью дискредитировали. Когда (если) заработает цивилизованная судебная система, антикоррупционный суд сам станет рудиментом той бюрократии, с которой должен бороться. Ведь специализированный статус можно объяснить только особыми условиями, в которых обычный режим не способен обеспечивать результат. Как только условия становятся нормальными (суды принимают дела, оперативно их рассматривают, судебный процесс проходит открыто и прозрачно, а конкретная фамилия фигурирует в конкретных справедливых приговорах), насущная необходимость в функционировании антикоррупционного суда отпадает. С другой стороны, нет ничего стабильнее, чем временное, если оно себя зарекомендовало.
Так или иначе, большинство систем, созданных в авральном режиме, работают хуже своих планомерно и последовательно воплощенных аналогов или альтернатив. Убежденность в том, что сложные задачи можно решить тривиальными способами, поскольку где-то и когда-то это удалось, — также довольно распространенный “квадратно-гнездовой” пример. Надо признать, что формирование системы антикоррупционной политики у нас происходит аврально, но не должно скатиться в эксперимент, когда никто не уверен, все ли заработает.
Иван Валюшко, эксперт Национального института стратегических исследований
