Верховенство права в Украине: быть или не быть. Часть 1

13.06.2018

Дни этого месяца неустанно приближают нас к празднованию 28 июня — Дня Конституции, то есть к тому моменту, когда 22 года назад Верховная Рада от имени украинского народа, который является единственным источником власти, приняла Основной Закон Украины — ее Конституцию.

По своей юридической природе Конституция является актом учредительной власти, принадлежащей народу, в котором выражена его суверенная воля: будущее народа и каждого человека в этом государстве будет зависеть от утверждения принципа верховенства права.

По поводу гарантий верховенства права народа и его суверенной воли осуществлять государственную власть на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную Конституционный суд Украины (КСУ) официально разъяснил во многих решениях, в частности, от 5 октября 2005 года №6/2005 (дело об осуществлении власти народом), от 3 октября 1997 года №4-зп (дело о вступлении в силу Конституции Украины), от 26 июня 2008 года №13-рп/2008 (дело о полномочиях Конституционного суда), от 23 декабря 1997 года №7-зп (дело о Счетной палате), от 30 октября 1997 года №5-зп (дело К. Г. Устименко).

Фундаментальным аспектом верховенства права, определенного в ч. 2 ст. 8 Конституции, является то, что Конституция Украины имеет высшую юридическую силу. Законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и должны соответствовать ей.

Верховенству права — этому краеугольному камню отечественной Конституции — посвятили свои труды украинские ученые С. Головатый, В. Городовенко, Н. Козюбра, В. Лемак, Н. Онищенко, П. Рабинович, М. Савчин, С. Шевчук и многие другие. Они открыли украинской юридической общественности многих мировых теоретиков и практиков верховенства права — отцов-основателей Конституции США Т. Джефферсона, Дж. Мэдисона, А. Гамильтона, Д. Джея, а также председателя Верховного суда Израиля в отставке А. Барака и других, кто предоставляет нам возможность переосмыслить судебную реформу в Украине через опыт утверждения верховенства права этими странами.

Отстаивая принцип разделения властей как способ утверждения верховенства права для всего американского народа, авторы Конституции США создали такую систему государственной власти, когда каждый из органов власти, созданный Основным Законом, имеет конституционный контроль над другими. Только так достигается баланс сдержек и противовесов в органах власти и гарантии от ее узурпации друг другом или ее должностными лицами.

Соблюдение приведенного принципа разделения властей, о котором идет речь в ст. 5 и 6 Конституции Украины и упомянутых решениях КСУ, гарантирует утверждение права всех и каждого.

В нашей стране конституционный контроль в части соответствия Конституции законов Украины, который в США принадлежит Верховному суду, осуществляет КСУ, деятельность которого также основывается на принципах верховенства права. Однако вот уже два года (со 2 июня 2016 года) вместо утверждения верховенства права в Украине существует коллизия, когда принятый закон №1402-VIII «О судоустройстве и статусе судей» более чем в десяти случаях прямо противоречит статьям Конституции Украины, изменения в которую внесены законом №1401-VIII «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)», одновременно вступившим в силу с 30 сентября 2016 года.

Беспрецедентность судебной реформы в Украине обозначена не только количеством нарушенных статей Основного Закона законом №1402-VIII, но и попыткой сломать конституционный принцип верховенства права для всего народа и каждого человека, гарантированный ст. 8 Конституции Украины, что закон №1402-VIII уже может Конституции не соответствовать.

Ожидание решения КСУ по конституционному представлению Верховного суда Украины (ВСУ) о соответствии закона №1402-VIII требованиям Конституции Украины дает возможность продолжить обмен мнениями с теми сторонникам верховенства права, которые твердо верят в его утверждение в Украине. Отмечая в представлении прямое несоответствие Конституции закона №1402-VIII, ВСУ учитывал также и право конституционного контроля самого КСУ, определенное им в решении от 26 июня 2008 года №13-рп/2008 (дело о полномочиях Конституционного суда Украины). Поводом для этого стало ограничение полномочий КСУ законом «О Конституционном суде Украины», что, по мнению авторов обращения — народных депутатов Украины, — породило «опасный прецедент внеконституционного вмешательства» законодательной власти в деятельность власти судебной.

Авторы обращения считали, что Верховная Рада, принимая закон в такой редакции, действовала вопреки требованиям Конституции и закона «О Конституционном суде Украины», чем пыталась повлиять на деятельность судей, то есть нарушила ч. 2 ст. 126 Конституции, согласно которой влияние на судей любым способом запрещается. Дело в том, что для внесения изменений в Конституцию сама Конституция требует, чтобы соответствующий законопроект был рассмотрен Верховной Радой при наличии заключения КСУ относительно соответствия требованиям ст. 157 и 158 настоящей Конституции. Таким образом, парламент может принять закон, которым изменит Конституцию.

Таким способом КСУ осуществляет предварительный (превентивный) контроль за содержанием законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины до его принятия Верховной Радой (на стадии подготовки законопроекта к рассмотрению). В то же время парламент, принимая закон о внесении изменений в Конституцию после заключения КСУ, может отойти от него, что случилось и с законом «О Конституционном суде Украины», а 2 июня 2016 года также и с законом №1402-VIII о создании и статусе такого конституционного органа, как Верховный суд.

Решением от 26 июня 2008 года №13-рп/2008 КСУ признал неконституционными отдельные положения принятого закона и ввел конституционный контроль относительно закона о внесении изменений в Конституцию Украины после вступления его в силу, поскольку отсутствие судебного контроля за процедурой его рассмотрения и принятия, определенной в разделе XIII Конституции, могло повлечь ограничение или отмену прав и свобод человека и гражданина или изменение конституционного строя способом, не предусмотренным Основным Законом.

Хотя статус Верховного суда как конституционного органа после принятия закона №1401-VIII по сравнению с законопроектом не изменился, однако в соответствии с законом №1402-VIII был создан Верховный суд, который не создавался изменениями в Конституцию Украины.

Не буду перечислять всех последствий слома конституционного принципа верховенства права, гарантированного ст. 8 Конституции Украины, обычным законом, поскольку они указаны в решении КСУ от 26 июня 2008 года №13-рп/2008. Однако если такую подмену конституционной гарантии не исправить, то законом может быть создан еще один Кабинет министров, Счетная палата, Конституционный суд или любой другой конституционный орган.

Законы №1401-VIII и №1402-VIII: украинская версия — быть и не быть

Только так коротко можно объяснить содержание судебной реформы, сравнивая изменения в Конституцию в части правосудия, принятые законом №1401-VIII, утверждающим верховенство права, с изменениями в закон «О судоустройстве и статусе судей», внесенными законом №1402-VIII, которые вступили в силу одновременно с 30 сентября 2016 года и отменяют его.

Верховный суд как конституционный орган является судом кассационной инстанции (переименованный изменениями в Конституцию Украины с исторического названия «Верховный суд Украины»), создан с 30 сентября 2016 года, то есть со дня вступления в силу закона №1401-VIII. На таких изменениях настаивал президент Украины как субъект законодательной инициативы в п. 3.9 Пояснительной записки к законопроекту, в частности, что высшим судом в системе судоустройства Украины является Верховный суд. Поскольку этот суд является единственным высшим судом в системе судоустройства Украины, а все суды являются судами Украины, предложено сменить название этого суда с «Верховный суд Украины» на «Верховный суд».

Указанные изменения в раздел VIII «Правосудие» и, в частности, в ст. 125 Конституции о смене названия «Верховный суд Украины» на «Верховный суд» полностью соответствуют заключению Конституционного суда от 20 января 2016 года №1-в/2016 по делу по обращению Верховной Рады о соответствии законопроекта о внесении изменений в Конституцию в части правосудия требованиям ст. 157 и 158 Основного Закона о конституционности таких изменений.

В изменениях в Конституцию в части правосудия речь шла только о смене названия Верховного суда Украины как высшего суда в системе судоустройства Украины на Верховный суд, однако о его реорганизации или ликвидации, или создании нового высшего суда в системе судоустройства речь не шла. Оставление таким образом конституционного статуса Верховного суда Украины без изменения, а только с измененным названием — Верховный суд — соответствует практике Европейского суда по правам человека по делу «Бака против Венгрии» (Baka v. Hungary) от 23 июня 2016 года, где рассматривался вопрос смены названия «Верховный суд Венгрии» на историческое название «Курия». Механическая смена названия высшего суда в системе судоустройства с точки зрения Европейского суда по правам человека по упомянутому делу не дает оснований для его реорганизации или ликвидации.

Порядок реорганизации или ликвидации Верховного суда Украины, как, например, любого конституционного органа — Верховной Рады или Кабинета министров — должен быть определен самой Конституцией. При отсутствии соответствующих изменений в Конституцию невозможно прийти к иному выводу, чем тот, что Верховный суд Украины продолжает функционировать под названием «Верховный суд» с 30 сентября 2016 года, судьям которого лишь необходимо выполнить требования закона №1401-VIII. Такой вывод следует из природы самой Конституции, поскольку любой конституционный орган создается только принятием Конституции или изменениями к ней и вступает в силу с этими изменениями.

Если внесенные законом №1401-VIII изменения в части правосудия вступили в силу с 30 сентября 2016 года, что является днем создания Верховного суда, то разделом XII «Заключительные и переходные положения» закона №1402-VIII начало работы созданного этим законом Верховного суда определено способом, отличным от предусмотренного изменениями в Конституцию Украины.

Так, согласно п. 4 раздела XII «Заключительные и переходные положения» закона №1402-VIII Верховный суд создается в течение шести месяцев со дня вступления в силу данного закона, то есть не позднее 30 мая 2017 года; согласно п. 8 указанного раздела — день начала работы Верховного суда определяется решением его Пленума, публикуемым на веб-портале судебной власти и в газете «Голос Украины»; п. 9 этого раздела определяет, что Верховный суд начинает работу при условии назначения не менее 65 судей Верховного суда по результатам конкурса, проведенного в соответствии с этим законом.

Несмотря на определенный законом №1402-VIII срок начала деятельности Верховного суда, созданного не изменениями в Конституцию Украины, а законом №1402, — не позднее 30 мая 2017 года, — он начал ее только с 15 декабря 2017 года.

КСУ уже рассматривал неоднозначность применения положений Конституции относительно момента ее вступления в силу и законов Украины в решении от 3 октября 1997 года №4-зп (дело о вступлении в силу Конституции Украины). В частности, КСУ определил, что «конкретная сфера общественных отношений не может быть одновременно урегулирована однопредметными нормативными правовыми актами одинаковой силы, которые по содержанию противоречат друг другу» (п. 3 указанного решения), то есть Конституцией и законом.

Приведенное решение КСУ не дает оснований для других выводов, чем тот, что созданный изменениями в Конституцию «Верховный суд», которым был Верховный суд Украины, начал свою деятельность с 30 сентября 2016 года, а Верховный суд, созданный законом №1402-VIII с 15 декабря 2017 года, не является конституционным органом.

Не менее абсурдно звучат объяснения, что созданный законом №1402-VIII высший суд в системе судоустройства Украины является не чем иным, как объединением Верховного суда Украины с высшими специализированными судами. Законом №1401-VIII высшие специализированные суды были ликвидированы с 30 сентября 2016 года, а создание кассационных судов изменениями в Конституцию в части правосудия не предусмотрено, и поэтому непонятно, как объединять несуществующие органы под названием «Верховный суд».

Таким образом, созданный законом №1402-VIII государственный орган под названием «Верховный суд» в составе Большой палаты, кассационных административного, хозяйственного, уголовного, гражданского судов ничего общего с конституционным органом — Верховным судом Украины — не имеет.

Решением Высшей квалификационной комиссии судей Украины от 7 ноября 2016 года №145/зп-16 с изменениями, внесенными 15 ноября 2016 года (№152/зп-16), конкурс на должности судей Верховного суда не объявлялся и не проводился, а только на должности судей названных кассационных судов. Законом №1401-VIII внесены изменения в ст. 128 Конституции Украины, согласно которой назначение на должность судьи осуществляется президентом Украины по представлению Высшего совета правосудия в порядке, установленном законом. Указом президента по представлению Высшего совета правосудия победители этого конкурса были назначены на должности судей в указанных в ст. 45 закона №1402-VIII кассационных судах как юридических лицах.

Конкурс на должности судей Большой палаты Верховного суда тоже не объявлялся и не проводился, а избрание их собранием судей кассационных судов из числа судей этих кассационных судов прямо противоречит ст. 128 Конституции. Судья, избранный в Большую палату (а также председатель Верховного суда), не осуществляет правосудие в соответствующем кассационном суде. Полномочия Большой палаты Верховного суда подтверждают ее организационную и процессуальную самостоятельность как отдельного судебного органа, функционирующего параллельно с отдельными кассационными судами.

Ст. 45 закона №1402-VIII предусматривает только освобождение от должности судьи Большой палаты ВС и прекращение его полномочий вследствие истечения срока, на который судья избран в Большую палату. Отсутствие в законе №1402-VIII положения, которое бы давало основания судье Большой палаты ВС после прекращения его полномочий восстановиться в должности судьи соответствующего кассационного суда, дополнительно подтверждают особый статус этого судебного органа.

Процессуальные полномочия Большой палаты Верховного суда, определенные законом от 3 октября 2017 года №2147-VIII «О внесении изменений в Хозяйственный процессуальный кодекс Украины, Гражданский процессуальный кодекс Украины, Кодекс административного судопроизводства Украины и другие законодательные акты», предусматривают право сделать вывод о том, как должна применяться норма права, с применением которой не согласилась коллегия судей, палата, объединенная палата соответствующего кассационного суда.

Фактически несоответствие процедуры назначения судей Большой палаты Верховного суда положениям ст. 128 Конституции Украины подтверждается правовыми позициями КСУ в упоминавшемся решении от 26 июня 2008 года №13-рп/2008 (дело о полномочиях Конституционного суда), согласно которому перераспределение конституционной компетенции возможно только путем внесения изменений в Основной Закон, а исключения из конституционных норм устанавливаются самой Конституцией, а не другими нормативными актами (решение от 30 октября 1997 года №5-зп по делу К. Г. Устименко), которым является закон №1402-VIII.

Перечень оснований признания неконституционным Верховного суда, созданного законом №1402-VIII, КСУ может продолжить исходя из решения от 23 декабря 1997 года №7-зп (дело о Счетной палате), в котором он решил, что «Конституция Украины имеет высшую юридическую силу (ч. 2 ст. 8 Конституции Украины), а верховенство конституционных норм распространяется на все сферы государственной деятельности, в том числе и на законотворческий процесс. Верховная Рада Украины, принимая законы, не имеет права допускать несоответствий относительно любых положений, прямо закрепленных в Конституции Украины» (подпункт 3 п. 1 указанного решения). Но ведь в законе №1402-VIII допустили.

Ст. 125 Конституции Украины в редакции закона №1401-VIII определено, что Верховный суд является высшим судом в системе судоустройства Украины. Эта же конституционная норма — ст. 125 Конституции Украины — по аналогии со ст. 75, 113 Конституции не содержит в определении названия и статуса Верховного суда как единственного судебного органа, структурных подразделений с отдельным названием «кассационный суд» и «Большая палата Верховного суда», которые являются самостоятельными судебными органами и одновременно с Верховным судом действуют от его имени, осуществляя кассационные полномочия.

Подобную практику КСУ признал неконституционной еще в решении от 23 декабря 1997 года №7-зп (дело о Счетной палате), когда Верховная Рада наделила своими полномочиями созданную ею Счетную палату в части парламентского финансово-экономического контроля, что по сути «означало бы перераспределение конституционной компетенции путем принятия закона, а возможно только путем внесения изменений в Конституцию Украины», что имело повторение при принятии закона №1402-VIII.

Кроме того, в этом решении КСУ предостерег законодателя, что «делегирование конституционных полномочий, которыми наделена Верховная Рада Украины, Счетной палате — органу, созданному законом, является неконституционным, поскольку делегирование этих полномочий другому органу Конституция Украины не предусматривает».

Точно так же парламент не может делегировать конституционные полномочия Верховного суда как высшего суда в системе судоустройства Украины другим судам: Большой палате Верховного суда, Кассационному административному суду, Кассационному хозяйственному суду, Кассационному уголовному суду, Кассационному гражданскому суду, поскольку это противоречит ч. 3 ст. 125 Конституции Украины.

Подтверждение неконституционности полномочий Верховного суда, созданного законом №1402-VIII, осуществлять правосудие от имени конституционного органа — Верховного суда, созданного законом №1401-VIII, — содержится в ст. 129 Конституции, что «судопроизводство осуществляется судьей единолично, коллегией судей или судом присяжных», осуществляется Верховным судом как единственным высшим судом в системе судоустройства Украины (ст. 125 Конституции Украины), но не палатой, объединенной палатой кассационного суда или Большой палатой Верховного суда.

Как тогда назвать борьбу с коррупцией, если решение создаваемого Высшего антикоррупционного суда Украины будет оспариваться в кассационном порядке в Большую палату Верховного суда — орган неконституционный? Деятельность любого неконституционного органа не только запрещена, но и уголовно наказуема.

Таким образом, созданный изменениями в Конституцию Верховный суд должен действовать исключительно в формах, определенных ст. 129 Основного Закона, как и любой другой конституционный орган — Верховная Рада, Кабинет министров, — и только так сможет утверждать верховенство права.

Богдан Пошва

Источник