“Тіньова” сторона судової реформи

23.01.2019

2014 року в Україні стартували нові реформи. 

Час диктував потребу радикальних змін у всіх сферах суспільства. З огляду на те, що населення майже перестало вірити в українське правосуддя, зміни в судовій системі стали одним з пріоритетних напрямів реформ в Україні. Головне завдання судової реформи — змінити структуру судової системи і повністю перезавантажити суддівський корпус.

Реформі вже чотири роки, але коли вона закінчиться, невідомо: ліквідація старих судів і оптимізація (укрупнення) нових триває, а заміна старих суддів на нових і “переатестація” тих, які працюють,  — теж нешвидкий процес, що створює низку проблем, однією з яких є неможливість дотриматися законного строку розгляду. Затягування, особливо у кримінальних справах, є порушенням прав людини, що загрожує Україні позовами проти неї до Європейського суду з прав людини.

Спробуємо дослідити проблему.

Як змінюється судова система: хроніки реформи

Автори судової реформи для реалізації всіх задумів запланували спочатку закласти законодавче підґрунтя, а вже потім створити нові судові інституції. Далі — перезавантаження всього суддівського корпусу, але таким чином, щоб жоден суддя (незалежно від судової інстанції, в якій він працює) не уникнув спеціально запроваджених перевірок на професійність, доброчесність тощо.

Для реалізації судової реформи Верховна Рада з 2015 року ухвалила вісім законів, зокрема:

— Закон “Про забезпечення права на справедливий суд”;

— зміни до Конституції України в частині правосуддя, відповідно до яких посилено відповідальність суддів, підвищено вимоги до кандидатів на посаду судді, скасовано імунітет суддів, запроваджено конкурс на зайняття посади судді в суді будь-якої судової інстанції, передбачено створення Вищої ради правосуддя та триланкової судової системи;

— Закон “Про судоустрій і статус суддів”, положеннями якого посилено моніторинг способу життя судді, закріплено обов’язок судді подавати декларацію родинних зв’язків та декларацію доброчесності, залучено громадськість до роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, запроваджено нові суди — Вищий антикорупційний суд і Вищий суд з питань інтелектуальної власності;

— Закон “Про Вищу раду правосуддя”, яким встановлено функції та порядок роботи нового органу, що уповноважений розв’язувати питання про призначення та звільнення суддів, а також дисциплінарні питання щодо суддів і прокурорів;

— Закон “Про Вищий антикорупційний суд”, який встановив засади організації та діяльності Вищого антикорупційного суду, спеціальні вимоги до суддів цього суду та гарантії їхньої діяльності.

Ці законодавчі акти внесли суттєву корективу в судову систему:

— змінено структуру всієї судової системи — ліквідовано вищі спеціалізовані суди, створено новий Верховний суд;

— створено Вищу раду правосуддя — державний орган суддівського врядування (прийшов на зміну Вищій раді юстиції), який уповноважений розв’язувати питання призначення і звільнення суддів;

— перезавантажено роботу Вищої кваліфікаційної комісії суддів, яка здійснює добір кандидатів для призначення на посаду судді, приймає в них кваліфікаційний іспит і проводить кваліфікаційне оцінювання працюючих суддів на предмет їхньої професійної здатності здійснювати правосуддя;

— створено Вищий антикорупційний суд і Вищий суд з питань інтелектуальної власності — нині Вища кваліфікаційна комісія суддів проводить конкурс на зайняття вакантних посад суддів цих судів;

на стадії завершення оптимізація апеляційних судів — зменшено кількість судів і суддів, які там працюють (якщо раніше апеляційних судів було 40 зі штатом 1689 суддів, то тепер їх 37 зі штатом 1439 суддів, тобто кількість суддів апеляційних судів скорочено на 250 посад);

— 2019 року має розпочатись оптимізація місцевих загальних судів: ліквідація старих судів і створення на їх базі нових. При цьому кількість їх буде значно меншою у зв’язку з об’єднанням кількох судів в один (нині місцевих районних судів налічується 716 зі штатом не більше ніж троє суддів, а після оптимізації буде 336 окружних судів зі штатом 7–9 суддів).

Зміни в суддівському корпусі

У суддівському корпусі з 2015 року відбувається перезавантаження, яке триватиме ще довго. Але вже можна констатувати факт кадрового голоду в судовій системі. У новому Верховному суді має працювати 196 суддів, а наразі призначено лише 115. В апеляційних судах різних юрисдикцій має працювати 1439 суддів, однак до новоутворених апеляційних судів поки що переведено лише 731 суддю, тобто в апеляційних судах не вистачає майже 50% суддів. Загальна кількість суддів має становити 6985, проте вакантними на сьогодні залишаються близько 2000 посад суддів; при цьому з кожним днем їх більшає, оскільки у працюючих суддів закінчується строк їхніх повноважень на здійснення правосуддя. У Національній школі суддів України з березня до червня 2018 року спеціальну підготовку пройшли 285 кандидатів на посаду судді. З серпня 2018-го до травня 2019-го  проходитиме спеціальну підготовку ще 371 кандидат на посаду судді місцевого суду.

Все говорить про те, що на сьогодні маємо істотну нестачу суддів із повноваженнями здійснювати правосуддя. Про це говорить навіть той факт, що станом на 1 грудня 2018 року в 17 місцевих загальних судахне здійснювалося правосуддя через відсутність суддів із повноваженнями. По 17 місцевих судів мають, наприклад, Тернопільська, Волинська й Луганська області. От і уявіть, що населення однієї із цих областей не має доступу до судів, а отже й доступу до правосуддя. Як наслідок — порушується право громадян всієї області на справедливий суд.

Через нестачу суддів збільшилося навантаження на тих суддів, які працюють. У зв’язку із цим Державна судова адміністрація планує надати кожному судді на допомогу додаткового помічника. Однак, як на мене, така допомога не поліпшить ситуації, оскільки судочинство й правосуддя здійснює суддя, а не його помічники. Саме суддя розглядає справу в суді, зранку й до ночі він перебуває в судових засіданнях, заслуховує учасників процесу, і закріплення за ним іще одного чи кількох помічників для технічної допомоги не прискорить розгляду справи по суті й істотно не зменшить на кінець звітного періоду кількості нерозглянутих судових справ.

Втім, проблема не тільки в тому, що в судах не вистачає суддів із повноваженнями, а й у тому, що це має суттєві наслідки, особливо в кримінальних провадженнях.

Судовий розгляд кримінальних проваджень: чому це важливо?

Для початку трохи статистики, яку дуже легко знайти на офіційному сайті “Судова влада України”. Так, у місцевих загальних судах у провадженні перебувало справ і матеріалів кримінального судочинства: 2012 року — 713 040, 2013-го — 827 070, 2014-го — 813 156, 2015-го — 815 095, 2016-го — 943 058, 2017-го — 1 021 149, за 9 місяців 2018-го — 980 765. Не треба бути юристом чи науковцем, щоб помітити зростання кількості проваджень у судах після 2015 року — у час, коли в Україні якраз стартувала судова реформа.

Те саме можна сказати й про ситуацію в судах апеляційної інстанції, де справ і матеріалів кримінального судочинства 2012 року було 93 259, 2013-го — 177 577, 2014-го — 155 611, 2015-го — 175 619, 2016-го — 185 877, 2017-го — 229 087, за 9 місяців 2018-го — 176 069.

Наведені дані свідчать лише про одне — кримінальні провадження накопичуються в судах обох інстанцій через нестачу суддів, які можуть здійснювати правосуддя.

Про такий стан справ можна почути й від адвокатів, які скаржаться на те, що судові засідання протягом останніх років призначаються з інтервалом від двох до шести місяців, а то й більше.

Ще один показник кримінального судочинства, який ніде і ніяк не згадується, — кількість осіб, що перебувають під вартою і очікують закінчення судового розгляду їхніх кримінальних проваджень. Знову наведу судову статистику: загальна кількість осіб, яких тримали під вартою понад шість місяців (у нерозглянутих на кінець звітного періоду матеріалах кримінального провадження), 2012 року становила 4 235, 2013-го — 2 149, 2014-го — 1 711, 2015-го —
2 635, 2016-го — 3 417, 2017-го — 5 048, за 9 місяців 2018-го — 6 197. Така ситуація впливає і на наповнення слідчих ізоляторів, де перебувають утримувані під вартою підозрювані та обвинувачені. Для прикладу: станом на 1 грудня 2018-го в Хмельницькому СІЗО утримувалося 475 осіб при плановому наповненні 421, а в Херсонському СІЗО — 400 при 306 відповідно.

Ці цифри також і підтверджують, і вказують на вади судової реформи. Можливо, навіть не на вади, а на неорганізованість, інертність і навіть байдужість, неусвідомлення тими державними інституціями, від яких залежить перезавантаження суддівського корпусу, наслідків від зволікання з реформою, зокрема й того, яким фінансовим ударом це обернеться для України через позови проти неї до ЄСПЛ.

Нагадаю, що на 2019 рік заплановано оптимізацію місцевих загальних судів: ліквідацію старих, об’єднання кількох старих районних судів в один новий, окружний; переведення суддів зі старих судів у нові, передача справ, архіву тощо. На все це знадобиться чимало часу. Тобто ситуація з судовими розглядами кримінальних проваджень не тільки не зміниться, а, навпаки, навіть ускладниться, бо, відповідно до вимог Кримінального процесуального кодексу, після ліквідації судів кримінальні провадження передадуть до новоутворених судів, де їх перерозподілять між суддями нового суду, і судові розгляди в цих кримінальних провадженнях мають розпочатися з початку. Отже, можна тільки гадати, як довго ще триватимуть судові розгляди кримінальних проваджень у таких реаліях.

“Право на справедливий суд”: теорія

Як тут не згадати статтю 6 — “Право на справедливий суд” Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка передбачає, що “кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення”. Цю Конвенцію Україна ратифікувала ще 1997 року й відтоді зобов’язалася дотримуватися закріплених у ній прав і свобод людини.

Таке “право на справедливий суд” охоплює кілька складників, а саме: доступ до правосуддя, розгляд справи в розумний строк, справедливий розгляд справи незалежним і безстороннім судом, виконання судового рішення. Розпочну з перших двох, бо саме вони є тими “граблями”, на які наступила судова реформа.

Доступ до правосуддя — це безперешкодний доступ особи до суду для отримання судового захисту її прав, свобод, інтересів.

Розгляд справи в розумний строк — це строк, який об’єктивно потрібен для розгляду конкретної справи, залежить від її обставин, складності, поведінки заявника та компетентних державних органів (в т.ч. і суду), важливості справи для заявника. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, у випадку, якщо справа нескладна (і йдеться про судовий розгляд справи всіма судовими інстанціями), розумним може визнаватися строк судового провадження тривалістю п’ять–сім років. У цивільних і кримінальних справах початок і закінчення розумного строку Європейський суд визначає по-різному. Якщо справа визнається складною або наявні інші важливі обставини, тривалість розумного строку може перевищувати 7 років.

Згідно з національним процесуальним законодавством, суд повинен розглянути цивільну, адміністративну чи господарську справу протягом 30 днів від дня початку розгляду справи по суті (ст. 210 ЦПК, ст. 193 КАС, ст. 195 ГПК). Якщо говорити про кримінальні провадження, то суд повинен розпочати і розглянути справу протягом розумного строку, який залежить від складності справи, кількості обвинувачених, кількості вчинених злочинів, поведінки учасників провадження тощо. При цьому кримінальне провадження щодо особи, яку тримають під вартою, або неповнолітньої особи має бути здійснене невідкладно і розглянуте в суді першочергово (ст. 28, ст. 318 КПК). На практиці до початку судової реформи кримінальні провадження лише судами першої інстанції розглядалися від шести місяців до трьох років — залежно від складності.

Практика

Європейський суд з прав людини не раз вказував на те, що стаття 6 Конвенції покладає на держави обов’язок організувати їхні судові системи таким чином, щоб суди відповідали всім вимогам цієї статті. Але, як зазначалося вище, суди в Україні нині закриваються, а ті, які ще працюють, потерпають від нестачі суддів із повноваженнями. Таким чином в Україні порушується “право на справедливий суд” у частині безперешкодного доступу до правосуддя і розгляду судових справ у розумні строки. Такий стан із доступом до правосуддя і дотриманням розумних строків не тільки в кримінальних провадженнях, а й у цивільних, адміністративних і господарських справах. Але це тема для іншої статті, оскільки в останніх є й інші моменти, які також є перешкодою в доступі до правосуддя. Попри нинішню ситуацію в судовій системі, державні чиновники і далі заявляють, що судова реформа наближає суди і правосуддя до людей, що правосуддя стає доступнішим, а люди — більш захищеними. Можливо, колись так і буде, але поки що наведені вище офіційні дані говорять про протилежне — правосуддя віддаляється.

Ніхто не має сумнівів, що судова реформа потрібна. Але очевидно, що її мали би продумати й організувати так, щоб якомога швидше завершити і якнайменше зашкодити людям. На практиці ж ми спостерігаємо, як “буксує” перезавантаження суддівського корпусу. Таке враження, що пріоритетним завданням є звільнення суддів з їхніх посад, а не призначення нових. Очевидно, що Вища кваліфікаційна комісія суддів і Вища рада правосуддя повинні оптимізувати свої зусилля й організувати роботу в цьому напрямі таким чином, щоб заповнити вакантні посади суддівського корпусу якнайшвидше.

Однак через надто тривале перезавантаження суддівського корпусу ми матимемо чергові сотні заяв до Європейського суду з прав людини, чергові сотні рішень цього суду про порушення Україною статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод — права на справедливий суд, та чергові мільйонні збитки для нашого з вами державного бюджету.

Інформацію, використану в статті, отримано з Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Державної судової адміністрації України, Національної школи суддів України та інших відкритих джерел.

Олена Островська. Керівник напряму правосуддя у кримінальній юстиції Асоціації УМДПЛ

Джерело