Реформа кримінального блоку поліції: проблеми і перспективи
10.07.2017
Реформа поліції в Україні — значний крок до створення органів правопорядку європейського зразка.
Поліція повинна надавати спеціальні послуги населенню. І при цьому не орієнтуватися у своїй діяльності на збереження політичної влади або контроль над приватним життям громадян, як це було раніше, а неухильно дотримуватися прав і свобод людини.
Однією з найскладніших ланок у реформі поліції є кримінальний блок — органи досудового розслідування (слідчі) і кримінальна поліція (оперативна служба, карний розшук, кримінальна розвідка). По-перше, з огляду на важливість і складність покладених на них завдань, а саме — превенція та протидія злочинності. По-друге, з огляду на наявність інших гравців на цьому полі — прокуратури і суду, з якими вони взаємодіють у своїй повсякденній роботі. Без реформи прокуратури складно говорити про процесуальну незалежність слідчого, а без реформи судової системи — про судовий контроль за дотриманням прав і свобод людини в кримінальному провадженні.
Поліція є одним з небагатьох органів державної влади, яка в мирний час має право на легітимне насильство, а тому порушення прав і свобод людини з її боку часто мають характер фізичного насильства. З огляду на системність таких порушень саме в кримінальному блоці поліції, необхідно мати найдосконалішу систему запобіжників від них. Основний негатив, який підривав авторитет колишньої міліції, полягає якраз у специфіці діяльності підрозділів кримінального блоку.
Адже за катування, інші форми незаконного насильства, за фальсифікацію доказів, тиск на бізнес та інші форми незаконної діяльності, за побутову корупцію, закриття кримінальних проваджень відповідальними є саме слідчо-оперативні підрозділи. Всі перелічені проблеми притаманні поліцейській системі і нині. Річ у тому, що інституційних змін у роботі слідчо-оперативних підрозділів не відбулося, кадри там працюють старі, бо за результатами атестації було звільнено всього 7,7% поліцейських.
Досудове розслідування злочинів, яке здійснюється поліцією, — неефективне. Про це говорять не тільки експерти і науковці, а й пересічні громадяни. Рівень відчуття себе населенням у безпеці знижується. В Україні щороку реєструється приблизно 550–600 тис. кримінальних проваджень, при цьому до суду спрямовується приблизно 130–160 тис. Тобто лише третина злочинів розкривається (для насильницьких злочинів цей відсоток становить 40–45%). З них 95% розслідується поліцією. Насамперед це крадіжки, пограбування, умисні легкі тілесні ушкодження тощо. Такі результати породжують сумніви в реальній відповідальності за злочинні діяння в Україні. Нерозкриті справи просто закривають за строком давності, тобто “списують”.
Водночас особливий порядок кримінального провадження — новела Кримінального процесуального кодексу 2012 року — досі не набув значного поширення. Мова про угоду про визнання винуватості, яку може укласти підозрюваний з прокурором, та мирову угоду, яку може укласти підозрюваний з потерпілим. Саме ці інститути на Заході дозволяють ефективніше розслідувати злочини, бо людина робить раціонально обґрунтований вибір у бік співпраці зі слідством. Водночас там це відбувається офіційно й без тих неформальних практик, які гальмують роботу української поліції.
Про те, що превентивну функцію має не суворість покарання, а його невідворотність, писав іще у XVIII ст. італійський юрист Чезаре Беккарія. У нашому ж випадку, коли лише третина справ спрямовується до суду, говорити про превенцію злочинів вкрай складно. Тобто люди розуміють, що злочинні діяння можуть залишатися безкарними. Нині фактично, якщо не встановлено особу потенційного злочинця (тобто злочин не скоєно в умовах очевидності), реального руху в розслідуванні не відбувається. Вплинути на це може тільки суспільний резонанс або додаткове стимулювання слідчого потерпілим, зокрема й незаконне (“подяка” за пришвидшення розслідування справи).
Причина такого стану речей — у низці системних проблем у діяльності названих вище підрозділів. Це і відчутний в умовах не постановлення виправдувальних вироків обвинувальний ухил (accusatory bias) у кримінальному провадженні. (Фактично на сьогодні, якщо особі оголошено про підозру — у 95% випадках справу щодо неї буде спрямовано до суду, а останній у 99% випадків постановить обвинувальний вирок.) І неефективне розслідування майнових злочинів, якими не завдано значної шкоди (наприклад, крадіжка мобільного телефона або велосипеда). На практиці такі злочини в різний спосіб просто намагаються приховати від обліку.
Кожен новий міністр внутрішніх справ, заступаючи на посаду, обіцяє викорінити ці проблеми й зробити кримінальне розслідування ефективним. Однак обіцянки так і залишаються обіцянками. Хоча справедливо буде зауважити, що над вирішенням цих проблем сушать голови в усіх країнах пострадянського простору, розуміючи, що це питання не стільки законодавства, скільки правозастосування. Тобто проблема здебільшого не в тому, ЩО написано в законах, а в тому, якими неформальними практиками послуговуються слідчі й оперативники ще з радянських часів.
Отже, для реальних змін у роботі кримінального блоку поліції має відбутися низка законодавчих та інституційних реформ — і не тільки в поліції, а й інших органах, які сприяють правосуддю, насамперед у прокуратурі. Зокрема, на законодавчому рівні має бути запроваджено інститут кримінальних проступків. Детальніше про це далі.
Про інститут детективів
Нині маємо проблему у взаємодії слідчих та оперативних працівників поліції. Вона полягає в системному конфлікті — різному розумінні обсягу роботи й ролі в розслідуванні конкретного кримінального провадження, а також різному підпорядкуванні, різних пріоритетах у роботі тощо.
Про необхідність об’єднати функції слідчого й оперативного працівника в експертному і науковому середовищі говорять уже багато років. З моменту ухвалення КПК 2012 року такі дискусії почастішали, оскільки в ньому слідчого визначено як основну процесуальну особу на стадії досудового розслідування.
Станом на сьогодні в нашій країні лише один орган правопорядку має у своїй структурі детективів — Національне антикорупційне бюро України. Його детективи здійснюють оперативну роботу, фіксацію доказів і підготовку всіх процесуальних документів. Водночас НАБУ є спеціалізованим органом, якому підслідна високопосадова корупція — корупційні злочини, якщо вони вчинені високопосадовцем або якщо розмір предмета злочину або завданої шкоди дорівнює чи перевищує 812 тис. грн. Ефективність роботи детективів цього органу і ефективність слідчих та оперативних підрозділів поліції, яким підслідна загальнокримінальна злочинність, порівнювати складно. Проте певний позитивний досвід держави в інституційному та законодавчому врегулюванні служби детективів уже є.
Інститут поліцейських детективів існує в скандинавських країнах, Німеччині, США та інших державах сталої демократії. Між ними є низка відмінностей в обсязі повноважень, моделі взаємодії з прокуратурою тощо. Разом із тим усіх їх об’єднує те, що збирає докази і фіксує їх у процесуальних документах одна особа, яка несе відповідальність за якість проробленої роботи — підготовку й спрямування обвинувального висновку до суду. Тому детектив зацікавлений у якісній роботі над кримінальною справою, в якій він розбирається від початку до кінця.
На рівні державної політики в Україні необхідність запровадити інститут детективів опосередковано виходить з духу Концепції реформування кримінальної юстиції 2008 року і КПК 2012 року. У Стратегії реформування органів внутрішніх справ, затвердженої Розпорядженням КМУ №1118-р від 22.10.2014 р., згадується служба детективів з розкриття загальнокримінальних злочинів, однак не вказується терміну її запровадження.
Після трьох років реформи поліції зроблено перші кроки до реальних змін у роботі кримінального блоку. У січні 2017-го Нацполіція спільно з міжнародними партнерами розпочала пілотний проект на базі Бориспільського відділу поліції Київської області, який об’єднав функції слідчих та оперативних працівників під єдине підпорядкування. На жаль, публічного звіту за цим експериментом не було, тому про його ефективність говорити передчасно.
У червні пілотний проект поширено на вісім областей: Харківську, Львівську, Одеську, Хмельницьку, Запорізьку, Сумську, Полтавську і Київську. В експерименті бере участь один відділ поліції від кожної області. За словами голови Нацполіції, близько 75–90% особового складу підрозділів кримінальної поліції перевели в статус слідчих. При цьому оперативні працівники, які залишилися на посадах, і надалі виконують прямі обов’язки кримінальної поліції: оперативну й агентурну роботу, ведення оперативно-розшукових справ, встановлення невпізнаних трупів і розшук безвісти зниклих осіб. Тобто в межах експерименту не відбулося повної відмови від оперативних працівників, що залишає детективам можливість звертатися до них із дорученнями. Це може негативно позначитися на якості експерименту.
Станом на сьогодні в поліції працює до восьми тисяч слідчих і близько 15 тисяч оперативних працівників. Головна кваліфікаційна вимога до слідчого — наявність вищої юридичної освіти, що, швидше за все, буде перенесена на детектива. Отже, неможливо просто перевести всіх оперативників у статус детектива. Яким чином далі відбуватиметься перехід на нову модель у разі успішності експерименту — питання відкрите. А тим часом надзвичайно важливою є професійна підготовка, бо зрозуміло, що тільки вищої освіти недостатньо: адже для того, щоб стати повноцінним слідчим або оперативником, потрібно мати як мінімум 2-3 роки постійного наставництва з боку колег по професії.
Щодо законодавчих змін
Експеримент не передбачає внесення змін до законодавства, оскільки відбулося переведення оперативних працівників на штатні посади слідчих. Все відбувається в рамках закону, бо відповідно до КПК слідчим надано право здійснювати як гласні, так і негласні слідчі/розшукові дії (НСРД). Однак є невеличка проблема: по-перше, слідчі Нацполіції не можуть здійснювати оперативно-розшукову діяльність без внесення відповідних змін до профільного закону, а по-друге, не всі НСРД можуть здійснюватися слідчими Національної поліції.
Мова про два негласні заходи.
1. Зняття інформації з транспортних телекомунікаційних мереж (передача даних у мережі Інтернет, SMS-повідомлень тощо). Відповідно до ст. 263 КПК така можливість є лише в уповноважених підрозділів Нацполіції та СБУ.
2. Виконання спеціального завдання з розкриття злочинної діяльності організованої групи або злочинної організації. Ст. 8 Закону “Про оперативно-розшукову діяльність”, а також ст. 14 Закону “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” надає право проникати в злочинну групу лише негласному працівникові оперативного підрозділу або особі, яка співробітничає з ним, зі збереженням у таємниці достовірних даних щодо їх особистості.
Це говорить не тільки про необхідність у подальшому внести відповідні зміни до законодавства, а й про те, що в умовах експерименту детективи обов’язково у згаданих випадках звертатимуться до своїх колег оперативних працівників поліції, що вплине на якість експерименту.
Необхідність інституційних змін
Причиною неефективності розслідувань у поліції є системні проблеми в організації роботи слідчо-оперативних підрозділів. Розв’язати ці проблеми можливо лише низкою ключових інституційних змін.
1. Слід оптимізувати систему розподілу кримінальних проваджень і зменшити навантаження на детективів. Адже на сьогодні в середньостатистичного слідчого перебуває у провадженні близько чотирьохсот справ. А отже, пріоритети щодо здійснення слідчих дій та інших заходів він розставляє виходячи з наявної системи стимулів, показників і власного уявлення про пріоритетність справ. Така перевантаженість спричиняє ігнорування розслідування дрібних майнових злочинів (як крадіжка велосипеда чи телефона) і надання переваги насильницьким злочинам, щодо яких складно відбутися простою відпискою або приховати злочин від реєстрації.
2. Відмовитися від оцінювання роботи слідчо-оперативних підрозділів за кількісно-статистичними показниками, ключовим з яких залишається динаміка розкриття. Це має бути комплексна система оцінювання за кількісними і якісними критеріями, що вже давно існує в країнах сталої демократії. Ідеться не тільки про поліцейську систему оцінювання, а й прокурорську.
Досі ще радянська система оцінювання призводить до низки порушень прав людини: від приховування злочинів від обліку — до фальсифікації доказової бази та незаконних затримань з метою напрацювання показників.
Попри декларування у ч. 3 ст. 11 Закону “Про Національну поліцію” нового основного показника ефективності роботи поліції — довіри населення, вище керівництво держави продовжує вимагати підвищення показників розкриття. 25 квітня відбулася Колегія МВС, на якій прем’єр-міністр сказав, що потрібно визначити рейтинг областей і звільнити трьох керівників, чий рейтинг виявиться найнижчим. До ключових показників, які враховуються під час складання рейтингу, В.Гройсман запропонував включити розкриття злочинів проти жінок. На жаль, тепер можна очікувати викривлення статистики, бо керівництво поліції даватиме своїм підлеглим відповідні неформальні вказівки, аби зберегти свої посади.
3. Впровадити електронну систему управління провадженнями (електронний документообіг між слідчим підрозділом, прокуратурою і судом). Така система має стати інструментом управління електронними версіями файлів кримінальних справ. Ідеться про плани кримінальних розслідувань, докази, допити, накази прокурорів, погодження, рапорти тощо. Після відкриття матеріалів справи вони стають доступними всім сторонам, залученим у досудове розслідування, — в режимі онлайн з визначеним обсягом прав на перегляд і редагування. Електронний документообіг значно заощадить фінансові й організаційні ресурси поліції, прокуратури і суду, а також поліпшить організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням з боку прокуратури.
4. Утворити незалежний орган-розпорядник кримінальної статистики і передати йому відповідні функції. З набранням чинності КПК та створенням Єдиного державного реєстру досудових розслідувань (ЄРДР) у 2012 році розпорядником кримінальної статистики є Генеральна прокуратура України. В результаті систематичного штучного напрацювання показників у рамках “паличної системи” маємо викривлену статистику. Причина — системний конфлікт між бюрократичними цілями (облік кримінальних проваджень, процесуальних документів тощо) і кримінологічними (знання про злочинність як соціальне явище). Викривлення знання про злочинність призводить до зниження ефективності боротьби з нею, оскільки, не маючи правдивих відомостей про об’єкт боротьби, неможливо ухвалювати адекватні управлінські рішення, визначати пріоритети роботи тощо.
Запровадження інституту кримінальних проступків
Ще одним важливим напрямом підвищення ефективності кримінальних розслідувань в Україні є запровадження інституту кримінальних проступків. Нині глава 25 Кримінального процесуального кодексу передбачає спрощену процедуру розслідування кримінальних проступків. Її положення, відповідно до Прикінцевих положень, наберуть чинності одночасно з набранням чинності законом України про кримінальні проступки. Тобто законодавець чітко проголосив необхідність запровадження такого інституту.
При цьому зміст інституту кримінальних проступків залишається невизначеним. Орієнтиром є вже згадана Концепція реформування кримінальної юстиції України 2008 року. Вона передбачає перетворення у кримінальні проступки: 1) злочинів невеликої тяжкості, що не мають значного ступеня суспільної небезпеки; 2) адміністративних правопорушень, які в розумінні Європейського суду з прав людини мають характер кримінальних. Тобто на них мають поширюватися всі елементи права на справедливий суд. Ці справи розглядають місцеві суди загальної юрисдикції, які можуть накласти стягнення кримінального характеру — адміністративний арешт (до 15 діб), виправні роботи. Це, наприклад, дрібне хуліганство або дрібна крадіжка чужого майна, відповідальність за які сьогодні передбачена Кодексом про адміністративні правопорушення.
Заперечимо побоювання багатьох правоохоронців і політиків: кримінальні проступки не матимуть основної ознаки кримінальної відповідальності за злочини — поміж іншими видами юридичної відповідальності — судимості. Мова переважно про стягнення у вигляді штрафу.
Отже, йдеться про суттєві зміни як у кримінальному, так і адміністративно-деліктному законодавстві. Водночас єдиний проект закону про кримінальні проступки (№2897), який кілька років припадав порохом у Верховній Раді, був відхилений у травні цього року. Станом на сьогодні МВС готує свій варіант законопроекту про кримінальні проступки, який однозначно потребує обговорення в експертних і наукових колах, а також громадського обговорення.
Після запровадження інституту кримінальних проступків навантаження на органи досудового розслідування має зменшитися. Це дасть змогу ефективніше використовувати ресурси на розслідування загальнокримінальних злочинів середньої тяжкості, тяжких та особливо тяжких. Разом із тим утворені в патрульній поліції, службі дільничних офіцерів поліції та інших підрозділах поліції органи дізнання мають вплинути на ефективність розслідування кримінальних проступків у сфері безпеки дорожнього руху, дрібних майнових злочинів, що не становлять значної суспільної небезпеки. Почавши розкривати крадіжки мобільних телефонів або портативних магнітофонів з автомобілів, поліція значно підвищить свій авторитет у суспільстві як дієвого органу правопорядку.
Підсумовуючи, наголосимо на комплексному характері реформи кримінального блоку поліції. Необхідні як законодавчі, так і інституційні зміни в роботі поліції, прокуратури і суду. Та без персональної зацікавленості керівництва держави в реформах, без наявності політичної волі все залишиться тільки пустими деклараціями.
Як зазначалося вище, всі ці елементи взаємопов’язані. Поступ тільки в одному напрямку не забезпечить бажаного результату, кінцевим бенефіціаром якого є суспільство. Співзалежність багатьох елементів реформи кримінального блоку поліції робить її крихкою перед тими політичними процесами, які, на жаль, мають великий вплив на діяльність органів правопорядку. Запровадивши інститут кримінальних проступків, утворивши інститут детективів, ми просунемося на шляху до євроінтеграції, однак це в будь-якому разі потребуватиме не одного року імплементації окреслених змін і контролю їх належної реалізації.
Євген Крапивін, експерт групи “Поліція під контролем”
