Прокуратура і слідство. Чому воно все гірше?
06.07.2018
Привернуло увагу порівняння кількості проведених слідчими органами обшуків в Україні з результативністю слідства, зроблене журналістом Ярославом Берендаковим.
У 2017 році органами досудового розслідування проведено близько 100 тисяч обшуків, що в 1,8 разів більше, ніж у 2013 році. Найбільшій приріст обшуків прослідковується в економічно розвинутих регіонах, де зосереджено основні бізнес-структури.
М. Київ + 471 %
Київська область + 303 %
Одеська область + 92,6 %
Харківська область + 61,2 %
Завжди слідчі не дуже любили проводити обшуки та виїмки. Часу займає багато, потребує значних організаційних зусиль, та й морально буває непросто копирсатись у чужій брудній білизні. Часто і буквально. Тому обшуки під час досудового розслідування завжди вважались показником активності і наполегливості слідчого органу, що прямо пов’язано із його результативністю.
Поглянемо на нинішню результативність. Якщо прийняти під розкритими злочинами ті, по яких вручено повідомлення про підозру, то за результатами 2017 року по Україні розкритими можна вважати 42,1 % від числа зареєстрованих злочинів. Як це не дивно, найгіршим є показник розкриття злочинів саме в тих регіонах, де зросла кількість обшуків:
М. Київ 25,5 %
Одеська область 31,3 %
Київська область 41,7 %
Харківська область 41,3 %
Як же так?! Адже активна робота досудового розслідування, одним з показників чого завжди була кількість таких крайніх по суворості слідчих дій, як обшуки, повинна би сприяти розкриттю злочинів. Чому статистика свідчить, що чим більше кількість обшуків в регіоні, тим гірше результативність слідства?
Першим і самим важким бар’єром для слідчого при вирішенні питання проведення обшуку завжди був прокурор. Ох я непросто було подолати цей бар’єр. Усі документи прокурор передивиться, в усі дірки кримінального провадження загляне, щоб знайти підстави для відмови. І не сховаєш від нього нічого, прокурор цих кримінальних проваджень не одно сам колись закінчив, через його очі їх тисячі пройшли, він їх усі наскрізь бачить. Але так було раніше.
Чому зараз отримати погоджувальний підпис прокурора на документах щодо обшуку стало значно легше, а кількість обшуків ніяк не пов’язується з розкриваємістю злочинів? Чому зв’язок став зворотнім – чім більше обшуків, тим менше результативність?
Стрімке падіння якості досудового розслідування і безсилість прокуратури в боротьбі з цим не критикував тільки лінивий. Це питання не стояло так гостро, коли слідством займалась прокуратура. Слідчий апарат прокуратури був більш сильним в плані індивідуального професіоналізму слідчих. Цьому сприяла багаторічна традиційна школа слідчих прокуратури, які виховувались старшими колегами-професіоналами.
Слідчі прокуратури з часом переходили на вищі посади, переважно пов’язані із прокурорським наглядом за досудовим слідством. Усе це протягом десятирічь створило потужний прошарок фахівців в галузі досудового розслідування. Ці знання і досвід надавали переваги у просуванні по службовій сходині. І вони же забезпечував якісний та професійний прокурорський нагляд за слідством. Ці «вовки» не тільки фільтрували те, що робили або збирались робити слідчі, але і самі могли підказати, що і як краще зробити.
Проголосивши орієнтиром європейську модель державного будівництва, Україна погодилась з вимогами європейських структур позбавити прокуратуру права досудового розслідування. Усі розуміли, що дійсно важко прокурору бути об’єктивним, якщо він відповідає і за слідство, і за прокурорський нагляд за ним.
Під сильним тиском Європи це було зроблено із прийняттям у 2012 році нового кримінального процесуального кодексу, який встановив 5-річний перехідний період, протягом якого прокуратура зберігала право досудового розслідування. З прихованою надією, що немає нічого більш постійного, ніж тимчасове. Проте, Європа дотиснула і врешті решт 20.11.2017 року органи прокуратури України втратили право проводити досудове розслідування.
Прийняття кримінального процесуального кодексу 2012 року разом з численними позитивними новелами мало і негативні наслідки для якості досудового розслідування, а головне – і прокурорського нагляду за ним. Цьому сприяло намагання прокуратури отримати якомога більший вплив на досудове розслідування навіть після позбавлення права самій розслідувати правопорушення.
Керівникам прокуратури вдалось через новий КПК натягти на прокуратуру так багато повноважень щодо впливу на досудове розслідування, що це зіграло злий жарт, від якого постраждали усі. Відкусили більше, ніж могли проковтнути. Саме тоді було введено термін «процесуальне керівництво досудовим розслідуванням», а головне, через КПК наповнено його таким змістом, який вкрай негативно вплинув на якість самого досудового розслідування.
Усе вирішують кадри. Після ознайомлення із змістом КПК 2012 року у всіх без виключення органах досудового розслідування відбулась хвиля відтоку досвідчених слідчих на інші посади. Причина – за новим КПК слідчі втратили можливість по більшості питань приймати рішення самостійно, без узгодження його з процесуальним керівником або слідчим суддею. Слідчій фактично перетворювався на хлопчика або дівчинку на побігеньках між процесуальним керівником і слідчим суддею. Керівники слідчих підрозділів також нічого з процесуальних питань без прокурора не вирішують.
Одночасно було нанесено кадровий удар і по прокуратурі. До КПК 2012 року нагляд за досудовим розслідуванням завжди існував окремо від підтримання державного обвинувачення в судах. На посади прокурорів, що здійснювали нагляд за слідством, призначались переважно працівники, які певний час працювали слідчими в прокуратурі, знали, що таке досудове розслідування. Це були самі досвідчені у слідстві кадри.
А на посади прокурорів з підтримання державного обвинувачення призначались особи по принципу найменшої можливості спричинити шкоду під час роботи. Будемо чесними, правила кримінального процесу в судах до 2012 року дозволяли направляти до суду державними обвинувачами «пусті місця», так як роль прокурора в кримінальному суді була мізерна, усе вирішував суд. А тому державними обвинувачами в прокуратурах призначали тих працівників, які не могли за своїми здібностями займатись іншою прокурорською діяльністю.
Після прийняття КПК 2012 року нагляд за слідством і підтримання обвинувачення об’єднали в нову функцію – процесуальне керівництво досудовим розслідуванням. Для виконання значно збільшеного обсягу повноважень, які «нахватала» собі прокуратура, у підрозділи процесуального керівництва досудовим розслідуванням об’єднали тих, хто раніше наглядав за слідством, тобто, досвідчених у цьому кадрів, і вчорашні «пусті місця» з числа державних обвинувачів, які у нюансах досудового слідства мало що розуміли. Це відразу різко послабило рівень контролю за слідством.
Була і друга важлива новела, яка, ніби то, надавала рядовим прокурорам більше повноважень і мала би покращити оперативність вирішення питань прокурорського нагляду. Якщо за старим КПК процесуальне значення мав підпис керівника районної прокуратури або його заступника, за новим КПК стало достатньо підпису на процесуальному документі звичайного прокурора.
Раніше наглядом займався більш досвідчений в слідстві прокурор, але для прийняття якогось важливого рішення у справі він був зобов’язаний подати документи на підпис ще більш досвідченому керівнику прокуратури або його заступнику, що передбачало другу ступінь контролю за рішенням. Трохи складніша процедура, але вона забезпечувала дворівневий контроль за важливими процесуальними рішеннями у досудовому розслідуванні, в тому числі і при вирішенні питань щодо проведення обшуків.
За новим КПК стало достатнім підпису лише звичайного прокурора прокуратури. Спростили процедуру для прискорення роботи, що, ніби то, виглядало позитивно. Але якщо згадати, що процесуальними керівниками стали вчорашні «пусті місця», можна собі уявити рівень контролю за слідством з їх боку. Ну як можна контролювати виконання питань, яких сам не знаєш?
Удар по кадрах прокуратури на цьому ще не скінчився. Те, що прокуратура закріпила при обговоренні проекту нового КПК за собою багато повноважень по процесуальному керівництву досудовим розслідуванням, суттєво збільшило обсяг роботи процесуальних керівників. Причому, левова частка цієї роботи – це участь в судових засіданнях під час розгляду слідчими суддями процесуальних питань досудового розслідування. Процесуальне керівництво досудовим розслідуванням перетворилось на саму велику за обсягом роботи і невдячну ділянку роботи прокуратури, якою мало хто бажає займатись.
Внаслідок цього за 5 років, що минули з часу прийняття нового КПК, досвідчені прокурори, що розумілись на досудовому слідстві, або звільнились, або перейшли на інші посади з меншим обсягом роботи, ніж процесуальне керівництво слідством. На заміну їм призначались і призначаються особи, що тільки прийшли в прокуратуру, тобто, вчорашні студенти, які про досудове розслідування мають виключно теоретичні знання.
Та й проведений у 2014 році конкурс на посади в місцевих прокуратурах сприяв відтоку з місцевих прокуратур досвідчених прокурорів. Ті, що мали необхідний стаж роботи в прокуратурах вищого рівня, певний досвід та небажання проходити цей конкурс на рівних підставах з новачками, перейшли працювати в регіональні прокуратури або Генеральну прокуратуру.
Тому в місцевих прокуратурах зараз процесуальними керівниками працюють переважно вчорашні студенти, які не знають і не розуміють нюансів досудового розслідування. Частими є ситуації, коли такий процесуальний керівник керує діями слідчого, який має слідчий досвід у 3-4 рази більший. Рівень подібного процесуального керівництва може собі уявити кожний. Ефективний прокурорський нагляд за досудовим розслідуванням практично зник.
Природа не терпить пустоти. При практичній відсутності перешкод з боку прокуратури органи слідства в умовах подальшої «комерціалізації» своєї діяльності розгорнули свою діяльність у першу чергу в напряму вилучення під час досудового розслідування матеріальних цінностей або іншого унеможливлення господарської діяльності фізичних осіб або інших суб’єктів господарської діяльності.
Реальна робота по розкриттю злочинів підміняється імітацією бурхливої діяльності, яка завмирає, як тільки після обшуку контроль за товаро-матеріальними цінностями або документацією чи електронними носіями фірми переходить до органу досудового розслідування. Далі настає фаза узгодження умов сторони слідства і обшуканої сторони. Встановлення винних і відшкодування спричиненої шкоди при цьому не входить в число пріоритетів. І це є більш розповсюдженим там, де більше зареєстровано бізнес-структур.
А більшість малодосвідчених процесуальних керівників по таких справах вважають, що слідчі ретельно працюють над розкриттям злочину, навіть ….цять обшуків по справі провели. І не можуть зрозуміти, що слідчі, підсовуючи їм для узгодження клопотання про проведення обшуків, мають їх за звичайних статистів, що бездумно ставлять підписи на клопотаннях. Слідчі при цьому діють по принципу: нам – можливість обшукати і мати з цього якійсь інтерес, а прокурору – паличку в статистику, що слідство ведеться активно, навіть обшук зробили.
Ось так прокуратура поступово перетворилась з важливого бар’єру у призначенні і проведенні часто безпідставних і непотрібних обшуків у звичайного статиста.
Звичайно, прокуратура могла і ще може зараз спробувати покращити якість процесуального керівництва досудовим розслідуванням навіть при нинішньому не дуже досконалому КПК України за рахунок продуманих і послідовних змін в організації цієї роботи всередині прокуратури.
Перш за все, вирішенням проблеми раціонального розподілення і використання кадрового потенціалу. З приблизно 13 тисяч прокурорських працівників близько половини перебувають в штатах регіональних прокуратур або Генеральної прокуратури. Навмисно використаний термін «перебувають в штатах», а не «працюють», так як ці дві структури є управлінськими і досить далекі від реальної роботи, тим більше, в процесуальному керівництві досудовим розслідуванням. Прокурори, які здійснюють реальне процесуальне керівництво досудовим розслідуванням регіональних і республіканського рівнів, не так вже багато. А чім зайняті інші?
Тільки в штаті Генеральної прокуратури перебуває близько 2200 осіб і їх кількість постійно зростає, незважаючи на неодноразові заяви про скорочення штатів. Ці скорочення чомусь зачіпають переважно місцеві прокуратури і частково регіональні. Лише за останні 10-12 років штатна чисельність Генеральної прокуратури збільшилась в 4-5 разів. І це при тому, що функції прокуратури за цей час суттєво скоротились, вона позбавлена права досудового розслідування, так званого «загального нагляду», значно скоротились повноваження з представництва інтересів держави і громадянина в судах.
Назви посад деяких прокурорів займають майже піваркушу, але часто за ними стоїть пустота. Надумані посади, надумані повноваження, часто для «потрібних людей» або молодих представників прокурорських або політичний династій.
Щоб хоч якось виправдати своє існування ці прокурори з малозрозумілими посадами породжують хвилю завдань, доручень, запитів та інших нікому не потрібних папірців, яка накриває працівників місцевих прокуратур, що займаються реальною роботою.
Як зазначив заступником голови КДКП Віктор Шемчук в ефірі програми «Питання національної безпеки», “лише за статистикою, у нас фактично на одного працюючого прокурора місцевої прокуратури, на якого фактично покладений тягар роботи, вже приблизно 1,1 та 1,2, а подекуди 1,3 контролера, тобто працівників регіональної і Генеральної прокуратури”.
Уявляється, що якби з нинішньої чисельності Генеральної прокуратури залишити 1/3, а з регіональних – ½, це навряд би хтось зі сторони помітив, на реальних результатах роботи цих структур це би ніяк не відбилось. Але місцеві прокуратури дихнули би вільніше, так як скоротився би вал нікому не потрібних завдань, аналізів і довідок, скоротився би документообіг і вони могли би більше часу приділити потрібній роботі, тому же процесуальному керівництву досудовим розслідуванням. Вивільнені штатні одиниці слід було розподілити між місцевими прокуратурами, повернувши туди працівників з досвідом слідчої роботи або процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Це могло би підвищити якість процесуального керівництва досудовим розслідуванням і більш рівномірно розподілити обсяги роботи.
По друге. Слід змінити порядок здійснення процесуальних повноважень прокуратури з процесуального керівництва досудовим розслідуванням, запровадити більш ретельний контроль за використанням процесуальних прав прокурорами з боку керівників місцевих прокуратур та їх заступників. Випадки підписання процесуальних документів слідчому на ходу, на коліні в перервах між судовими засіданнями, без ретельного вивчення матеріалів кримінальних проваджень, що часто можна спостерігати нині, має бути викорінено.
Зараз керівники місцевих прокуратур та їх заступники настільки віддалені від реальної роботи, що про них можна сказати, що вони царюють, але не працюють. Саме вони в першу чергу, а не рядові прокурори, мають перші відповідати за результати процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Тоді би вони більш ретельно контролювали роботу та процесуальні рішення підлеглих вчорашніх студентів. Другий рівень контролю в місцевих прокуратурах за процесуальними рішеннями слід відновити і це виключно справа організації внутрішньої роботи прокуратури.
Це тільки першочергові загальні кроки, щоб досудове розслідування в Україні знову стало засобом захисту суспільства і громадян, а не збагачення тих, хто зараз робить вигляд, що розслідує злочини, а насправді вирішує виключно корупційні питання.
Потрібні зміни організації діяльності органів прокуратури. Але кому їх робити? Лише двоє з семи нинішніх керівників Генеральної прокуратури мають досвід роботи в регіональних прокуратурах, до того ж, на посадах, далеких від тих, що дозволяють освоїти організацію роботи хоча би регіональної прокуратури в комплексі. Роботою прокуратури керують ті, хто не знає, як працює прокуратура на кожному рівні.
Напевно, тому в нас процесуальне керівництво досудовим розслідуванням є ніяким і з результативністю та законністю досудового розслідування в Україні такий безлад.
Анатолій Маркевич
