«Прокрустове ложе» прокуратури

24.01.2018

Це не стаття, навіть не блог у чистому сенсі розуміння цих слів. Це скоріше запрошення до відкритого діалогу з питання, що турбує мене майже рік, але не знаходить розуміння у судах. Між тим проблема, яку я хочу відкрито обговорити має, на мій погляд, велике значення для правильного застосування окремих повноважень, наданих законодавцем органам прокуратури.

Отже, багато-багато років тому, коли влада була злочинною, правоохоронні органи нереформованими, а органи прокуратури ще не було віднесено до судової гілки влади, функції і повноваження останніх дещо відрізнялися від тих, що було закріплено змінами до Конституції України та Законом України «Про прокуратуру» в редакції 2014 року. Того року прокуратуру фактично було позбавлено функції нагляду за додержанням і застосуванням законів, а згодом й повноважень щодо здійснення досудового розслідування. Однак поза увагою, як мені здається, залишилася докорінна трансформація функції представництва інтересів громадян і держави в суді, хоча обсяг цих повноважень суттєво різниться.

Редакція Закону України «Про прокуратуру» 1991 року (статті 361 та 37) фактично вказувала, що прокурор має право звертатися до суду в інтересах держави у випадку порушення чи загрози порушення її інтересів. З огляду на це було цілком слушно, що прокуратура самостійно пред’являла до суду позовні заяви в інтересах того чи іншого органу влади, органу державного контролю чи органу місцевого самоврядування. Попередніх умов для реалізації даного права не було.

Утім під час розробки проекту Закону України «Про прокуратуру» було враховано рекомендації щодо певного обмеження даних повноважень з метою збалансування можливостей прокуратури набувати самостійного процесуального статусу та вступати в справи, що слухаються судом без її участі. Чи було це правильним – річ інша. З точки зору державних інтересів та врахування специфіки нашого правового поля, думаю, що таке обмеження не зовсім доречне. Однак, закон є законом для всіх. Тим більш для органів прокуратури, які мають діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Перед тим, як розглянути в яких саме випадках прокуратура має право заявляти позови, я коротко наведу офіційну статистику Генеральної прокуратури України щодо результатів представницької діяльності. Візьму за основу лише 2016 – 2017 роки, оскільки у 2015 році новий порядок представництва діяв не з початку року.

Отже, у 2016 році органами прокуратури в інтересах держави пред’явлено до загальних, адміністративних та господарських судів 109 позовів, з яких 42 було задоволено. За рішеннями суду стягнуто 2,2 млрд. гривень та повернуто понад 70 тис. га землі.

У 2017 році звітність змінилася, а тому цифри будуть лише загальними без конкретизації, наприклад, площі земельних ділянок, що повернуто в державну чи комунальну власність.

Таким чином відповідно до статистичного звіту у судах перебувало 2,9 тис. справ за позовами прокурорів. Сума цих позовів становить 31,6 млрд. гривень, з яких задоволено на 10,7 млрд. гривень. При цьому в земельній сфері задоволено позовів прокурорів на суму 8,3 млрд. гривень. Із одного боку це начебто потрібно вітати, якби не одне «АЛЕ». І воно дуже суттєве. З метою надання точного визначення цих відмінностей викладення буде дуже сухе і з цитуванням Конституції і законів України, але, як я й казав на початку, це буде суто професійна дискусія. Отже, пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Ключові слова тут «у виключних випадках» та «в порядку, що визначені законом». Тобто лише тоді прокурор має право пред’явити позов, коли це прямо передбачено законом і це має бути виключним випадком.

Далі. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» на прокуратуру покладено функцію представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом. Пункти 1, 2 та 7 частини першої статті 3 Закону України «Про прокуратуру» вимагають при застосуванні функції представництва інтересів громадян або держави в суді діяти виключно на засадах верховенства права та визнання людини, її недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю, а також законності, справедливості, неупередженості, об’єктивності та недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади.

Згідно із пунктом 3 частини четвертої статті 19 Закону України «Про прокуратуру» прокурор діє лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до вимог частин першої, третьої та четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. При цьому прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Отже, заявляючи позов прокурор на мою думку повинен мати юридичне підтвердження того, що захист державних інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. При цьому, якщо тільки питання не стосується конкретної посадової особи, що обирається прямим голосуванням громадян, не буде достатньо навіть вироку суду, що набрав законної сили, або постанови суду ж про визнання особи такою, що вчинила корупційне правопорушення. Ніхто ж не буде заперечувати, що керівник чи більш того – один з керівників органу, що вчинив злочини чи корупційне діяння, це далеко не орган влади чи орган місцевого самоврядування.

Тобто перед тим, як пред’явити до суду позовну заяву в інтересах певного органу виконавчої влади, чи в інтересах якоїсь районної, міської чи обласної ради прокуратура має у адміністративному суді довести, що даний орган (саме орган!!!) не виконує чи неналежно виконує, покладені на нього Конституцією та законами України повноваження. У нас же насправді виходить так, що прокуратура «користуючись глибоким внутрішнім переконанням» визначає, чи виконує певний орган свої повноваження неефективно чи не виконує їх взагалі. Натомість правом такого самостійного визначення їй не Конституція України, ні будь-який інший законодавчий акт не наділяв.

Утім, якщо ми дійсно маємо вважати це правильним, то у кожному разі пред’явлення такого позову, а надто – його задоволення, мають бути вжиті заходи, як мінімум, дисциплінарного впливу. І не до однієї особи, а до низки посадових осіб органів влади і місцевого самоврядування. Вони ж цілою структурою порушували вимоги законодавчих актів!

При цьому в суді дані органи мають визнавати, що вони не виконують своїх повноважень, або виконують їх всупереч приписам закону. Ті, хто був учасником таких процесів могли бачити щось подібне? Я, наприклад, бачив лише те, що органи, від імені яких пред’явлено позовну заяву, наполягали, що вони працюють добре та ефективно! Попри це все суди розглядають позовні заяви прокурорів та ухвалюють рішення. Стягують кошти, витребують із власності громадян та юридичних осіб землю й об’єкти нерухомості, визнають договори нікчемними…

Я не проти того, щоб відбувалися такі процеси, якщо вони суворо відповідають вимогам закону, але для чого тоді Верховна Рада України у 2014 році приймала нову редакцію Закону України «Про прокуратуру»?

Тепер давайте подумаємо, що буде, якщо суди все ж дійдуть до думки, що такі повноваження прокуратура має реалізовувати виключно у спосіб, який я окреслив? Яка буде доля тих стягнутих коштів, повернутих земель та нерухомості? А якщо цю нерухомість хтось купить, а землі – забудує, то хто має повертати власнику ринкову ціну втраченого майна? А якщо він не хоче коштів, а хоче своє майно в натурі? Ви уявляєте наслідки?

Отже, я не претендую на те, що викладене мною – істина. Можливо я помиляюся. Але тому я і звертаюся до професійної спільноти з пропозицією обговорити дану проблему та знайти, по можливості, правильний підхід для визнання застосування прокурорами представницьких функцій такими, що відповідають вимогам законодавства.

Автор: Олексій Бебель
Джерело