Половинчатые изменения: как Рада реформирует СБУ
15.07.2021
Законопроект о реформе СБУ №3196-д готовился более года. Депутаты подали в него более двух тысяч поправок. 8 июля комитет парламента по вопросам национальной безопасности и обороны наскоро и без серьезного обсуждения одобрил проект ко второму чтению. Но даже после этого решения вчера, 14 июля, текст подвергся дополнительным правкам. И уже сегодня законопроект стоит в повестке дня для принятия. До сих пор непонятно, успеет ли Рада рассмотреть законопроект сегодня или будет собираться отдельная внеочередная сессия на будущей неделе.
Вероятно, монобольшинство спешит из-за желания президента получить хоть какое-то достижение в реформах в Украине перед поездкой в Вашингтон. Ведь реформа СБУ — действительно важный пункт, который должен приблизить Украину на пути к НАТО. Тем более что одну из последних версий проекта недавно одобрили послы G7.
Госсекретарь США Энтони Блинкен накануне назвал пять шагов, которые, как считают в Штатах, помогут Украине сохранить прогресс в реформах. В частности, речь идет о реформе СБУ, ее деполитизации, демилитаризации и передаче функций борьбы с коррупцией и организованной преступностью другому ведомству.
Еще вчера после заседания комитета окончательный текст проекта не был обнародован, а последние поправки к нему рассматривали без трансляции. Но по итогам заседания можно понять суть самых важных положений реформы. Анализ текста и дискуссий в комитете показывает, что Рада так и не решилась на полноценную реформу, хотя и сделала ряд шагов, на которые до сих пор не шел ни один парламент. Например, впервые четко задекларирована необходимость лишить СБУ следствия и определить для этого сроки.
Также положительным достижением является создание реальных парламентских механизмов контроля над СБУ, в первую очередь со стороны профильного комитета Рады, что должно усилить подотчетность службы. Наконец заложены основы для демилитаризации, что должно привести к изменению культуры.
Вместе с тем ряд других противоречивых положений законопроекта создают сверхвысокие риски в будущей деятельности службы.
Что со следствием?
Службу безопасности Украины нужно лишить следствия, чтобы сделать невозможными вмешательство в деятельность бизнеса и «торговлю» разведывательной информацией. Депутаты хотят постепенно забирать у СБУ эту возможность — по крайней мере к 1 января 2025 года.
Суть положений о следствии сводится к следующему:
-до 1 июля 2022 года подследственность СБУ должна сузиться до перечня из 16 статей вместо 38, которые есть в компетенции службы сегодня;
-с 1 июля 2022 года до 1 января 2025 года СБУ будет иметь в подследственности 16 статей (например, государственная измена, шпионаж, терроризм, финансирование терроризма и прочие);
-с 1 января 2025 года СБУ должна прекратить функцию следствия вообще.
Наиболее проблемным в таком постепенном лишении СБУ следствия является то, что Рада так и не приняла необходимые изменения в Уголовный процессуальный кодекс (УПК). Это означает, что независимо от изменений в основной закон о реформе, СБУ сможет и будет осуществлять следствие в порядке, установленном Уголовным процессуальным кодексом. Депутаты из правоохранительного комитета парламента, которые и должны были бы принять такие изменения в УПК, не скрывали, что являются приверженцами идеи оставить следствие за СБУ.
Важно, что ограничение подследственности СБУ 16 статьями никоим образом не спасает от возможных злоупотреблений. Просто потому, что на практике СБУ неоднократно под видом государственной измены или финансирования терроризма расследовала коррупцию. До сих пор на практике есть многочисленные случаи, когда прокуроры поручали СБУ следствие в неподследственных и несвойственных ей делах. Поэтому в случае принятия такой редакции важным на переходной период будет внимательный мониторинг деятельности СБУ для своевременного выявления попыток таких вероятных злоупотреблений.
Определенные проектом дедлайны по поводу следствия, с одной стороны, более чем четкие. С другой — накануне дедлайна окончательного лишения следствия, то есть начала 2025 года, действующий парламент уже сменится, как может смениться и президент. А следовательно, могут появиться попытки убедить новых политиков эти дедлайны сдвинуть.
К слову, процесс лишения следствия и несвойственных функций прокуратуры затянулся более чем на десятилетие.
Именно поэтому вопрос завершения реформы в этой части и немедленные изменения в УПК остаются сверхактуальными и должны стать приоритетом парламента осенью в случае принятия профильного закона сейчас. Иначе главное достижение реформы превратится в мыльный пузырь.
Что с усилением СБУ полномочиями?
СБУ получит серьезное усиление в сфере контрразведки на фоне хотя и временного, но продления следственных функций. Параллельное сосуществование в одном органе этих функций несет определенные риски, потому что и контрразведка, и следствие предусматривают серьезное вмешательство в права и свободы людей.
Для целей контрразведки стандарты такого вмешательства значительно меньше, поэтому в цивилизованных странах Запада такие материалы непозволительно использовать для уголовного преследования лиц.
Например, «прослушка». По уголовному процессу, чтобы взять разрешение на нее, надо обосновать целесообразность и необходимость вмешательства в частную жизнь доказательствами и согласовать у прокурора и в суде. Более того, такое вмешательство в личную жизнь допускается, лишь когда расследуется тяжкое или особо тяжкое преступление.
А для целей контрразведки такое же ходатайство, согласно проекту о реформе СБУ, надо будет просто согласовать в суде. Суд может отказать только из-за формального несоответствия закону. А основания для прослушивания очень широки и размыты, например, «получение информации в интересах государственной безопасности».
Именно поэтому в ходе слушаний на комитете депутаты убрали рискованную норму, прямо разрешавшую в рамках контрразведки использовать материалы «прослушки» (и других мероприятий, предполагающих вмешательство в частную жизнь) в качестве доказательств в уголовном процессе. Однако риски использования таких материалов в судебных процессах все равно остались, например, с целью блокирования информационных ресурсов. Более того, исключение из законопроекта разрешения на использование таких материалов в суде не означает прямого запрета их использования в качестве доказательств. Не очерчены также рамки такого использования. При таких обстоятельствах риски злоупотребления в работе СБУ остаются, и после принятия закона их надо будет устранять, ориентируясь на практику.
В рамках контрразведки СБУ предоставляются полномочия блокировать информационные ресурсы в судебном порядке, но подробная процедура для этого не предусмотрена. Для целей контрразведки СБУ разрешили присылать официальные предостережения и рекомендации не только госорганам, но и гражданам. Такое полномочие весьма сомнительно и очевидно сможет использоваться для давления и с коррупционной целью.
СБУ также разрешают проверять кандидатов перед назначением на ответственные и особо ответственные должности госслужбы (например, руководителя аппарата любого министерства, Верховной Рады) или административные должности в прокуратуре (руководителя Специализированной антикоррупционной прокуратуры) относительно их сотрудничества с иностранными спецслужбами. Именно по результатам таких проверок СБУ сможет давать свои официальные предостережения или рекомендации по поводу госорганов и конкурсных комиссий, например, не назначать определенных лиц на должности. При этом в службе своевольно смогут скрывать причины и основания таких рекомендаций, а следовательно, и возможность проконтролировать их обоснованность.
Все это далеко не полный перечень новых полномочий, которых раньше у службы не было. В итоге оставляя следствие и усиливая контрразведывательный компонент, парламент лишь повысил риски злоупотреблений в СБУ.
Как будут аттестовать сотрудников СБУ?
Существенные инструменты очистки службы не предусмотрены, как и конкурсные процедуры отбора кадров. Проект предусматривает аттестацию сотрудников, но она не будет иметь реальных результатов.
Во-первых, непрохождение аттестации не является основанием для увольнения. Во-вторых, по видению главы рабочей группы Марьяны Безуглой, оперативные сотрудники вообще не должны подлежать аттестации. А оперативники службы — это фактически весь состав печально известных подразделений «К» и экономической контрразведки. Будут аттестовать в итоге лишь руководящий состав этих подразделений.
То есть тысячи сотрудников, к которым больше всего вопросов, аттестации смогут избежать, но получат в разы более высокую заработную плату.
Саму же процедуру аттестации будет определять президент, хотя таких полномочий он не имеет по Конституции. Это еще один огромный риск процесса, который в любой момент может быть отменен в Конституционном суде.
Более того, по информации ЦПК, в службе уже имеют место торги о прохождении аттестации руководящим составом СБУ, особенно руководством печально известных подразделений. Одним из факторов прохождения аттестации будет наличие допуска к государственной тайне. Этот вопрос исключительно компетенции СБУ, а именно — созданных там для этих целей специальных комиссий и руководства. Так что ручной режим управления аттестацией со стороны СБУ может вылиться в искусственное лишение нежелательных кадров доступа к гостайне. Именно таким образом действующие руководящие кадры в департаменте «К» хотят получить должности в других подразделениях и удержаться на должностях в СБУ.
Целесообразность такой аттестации весьма сомнительна, особенно если учесть, что на нее надо будет потратить значительный ресурс, в частности и бюджетных средств.
Публичность и прозрачность?
По итогам реформы, СБУ станет еще более секретной службой. Проект фактически выводит службу из-под действия Закона Украины «О доступе к публичной информации». То есть служба сможет по собственному усмотрению решать, какую информацию можно открыть, а какую нет. Тогда как этот закон определяет основы и принципы ограничения доступа к информации.
Более того, если сейчас по закону открытые публичные декларации должны подавать все сотрудники СБУ, которые не являются секретными (непосредственно не осуществляют оперативно-розыскную и контрразведывательную деятельность), то «реформа» предлагает оставить открытыми лишь декларации руководителя СБУ, его заместителей и руководителей региональных подразделений. Таким образом круг публичных декларантов в СБУ также сузится.
Тотальная закрытость службы остается сверхактуальной проблемой, ведь фактически делает невозможным какой-либо контроль со стороны общественности, медиа и правозащитников.
В отличие от редакции первого чтения, где была закреплена предельная численность СБУ в 17 тысяч человек, уже ко второму чтению СБУ руками благосклонных депутатов выторговала 20 тысяч. Напомним, что сейчас предельная численность, по закону, составляет 27 тысяч и 31 тысячу в особый период. Глава СБУ будет назначаться на шесть лет. Этот срок будет распространяться и на действующего главу Ивана Баканова. То есть он, несмотря на политическое назначение, будет оставаться главой даже после завершения каденции президента Зеленского и должен внедрять реформу в жизнь.
***
В итоге проект не становится настоящей реформой, скорее, создает возможности работать над изменениями в дальнейшем. Следующим шагом должны стать изменения в уголовный процесс, и уже понятно, что это будет настоящий вызов для парламента.
Вместе с тем за время независимости это первая попытка системно изменить службу, которая дошла до этапа голосования в зале парламента. Главное сейчас — не останавливаться и именно в этой каденции парламента завершить все необходимые изменения, которые действительно модернизируют службу.
Потому что из-за половинчатых изменений окончательную версию проекта не готовы поддерживать ни приверженцы реформы, ни ее враги. Приверженцы считают, что такая реформа является фейком, а ее принятие может лишить возможности реальных изменений в будущем, враги же недовольны даже намеками на необходимость лишения следствия.
Центр противодействия коррупции
