Піар-проект «моя нова поліція»
11.07.2017
Про досягнення та недоліки правоохоронної реформи, рівень підготовки поліцейських та кадрові проблеми в Національній поліції України, в інтерв’ю Politeka розповів юрист, спеціаліст експертної групи «Поліція під контролем» Євген Крапивін
– Два роки тому Верховна Рада ухвалила закон «Про Національну поліцію України». Які підсумки можна підбити за цей час? Які досягнення та недоліки має реформа?
– Відбулася деполітизація поліції. Нацполіцію, як незалежний центральний орган виконавчої влади, відділили від Міністерства внутрішніх справ. Якщо раніше керівник МВС, який призначається за квотою політичних партій і у Кабміні, в якійсь мірі, представляє їх інтереси, був і міністром міліції, тепер він лише координує роботу відомства. Управлінську ж функцію виконує голова Нацполіції, який до політики жодного відношення не має. У нього навіть є певні гарантії професійної незалежності. З очільником Національної поліції укладають контракт на п’ять років. Навіть по закінченню повноважень Кабміну або його розпуску, голова Нацполіції залишається на посаді й відпрацьовує передбачений строк.
Курс деполітизації обраний правильно, але потрібно зробити ще ряд законодавчих змін. У першу чергу, щодо кадрів. Голова Нацполіції ключові кадрові питання досі погоджує із міністром МВС. Це стосується його заступників і керівників головних управлінь Національної поліції в областях. Історія про екс-голову Хатію Деканоїдзе та її заступника Вадима Трояна, якого вона не хотіла, якраз про це. Не склалися у неї відносини і з начальником Черкаського ГУ НП Валерієм Лютим. Його призначення широко обговорювалося минулого року.
Ухвалили новий закон «Про Національну поліцію». Він кращий. Наприклад, має чіткіший порядок застосування спецзасобів, ніж закон про міліцію або окремий розділ, присвячений громадському контролю поліції. Але законодавство, яким керується поліція, ним не обмежується. Існує величезна проблема з Кодексом про адміністративні правопорушення. Патрульна поліція, яка вийшла на вулиці українських міст два роки тому, у своїй діяльності керується насамперед ним, але документу понад 30 років. Зміни у Кодекс вносили, хоча не суттєві. Там так прописані процедури, що порушникам легко зловживати своїми правами. Вони відтягують процедуру розгляду, а через один-три місяці спливають строки притягнення до відповідальності й особа залишається безкарною. Патрульні часто жаліються на Кодекс, розуміючи, що це значно гальмує ефективність їх роботи.
– Чи ефективною була атестація?
– Вона не виправдала очікувань суспільства. Результат – лише 7,7% звільнених колишніх міліціонерів. Тобто з понад 68 тисяч осіб звільнено менше п’яти з половиною тисяч. Більше 90% нинішніх поліцейських – це старі кадри. Єдине виключення – патрульна поліція. Її набирали з нових людей за конкурсом.
Позитивний момент, що новий закон про Нацполіцію дає можливість використовувати механізм атестації постійно. Наприклад, раз у рік, якщо керівник має бажання оцінити рівень знань та відповідність займаній посаді підлеглого. Так само створюються атестаційні комісії, до яких залучається громадськість.
Також в усіх регіонах створили поліцейські комісії. Важливо, що два з п’яти членів – представники від громадськості, яких затвердила відповідна міська рада. Ці комісії займаються конкурсом для поліцейських, які вперше заступають на посаду. Зараз ми чули про конкурс на патрульних, слідчих, дільничних. Людина проходить всі етапи як і раніше. Заключний – співбесіда з поліцейською комісією. Це реальний вплив громадянського суспільства на певні кадрові питання у поліції. Раніше про таке можна було тільки мріяти.
Ще мають бути створені дисциплінарні комісії. Вони розглядатимуть дисциплінарні проступки за скаргами громадян. До них також може залучатися громадськість. У Європі вже давно існують такі комісії, як незалежний механізм розгляду скарг на дії поліції. Ці комісії не органи влади, а самоврядні організації. Наприклад, вони є у Великій Британії. Звісно, вони розглядають скарги, якщо це не кримінал, а дисциплінарні проступки, на кшталт лайки по відношенню до громадянина і тому подібне.
– Чи є зміни у реформуванні слідчих та оперативних підрозділів?
– З цього й слід було починати реформу МВС. Увесь негатив, який раніше асоціювався з міліцією – катування, незаконні затримання, фальсифікація доказів, корупція за закриття чи відкриття справ, незаконний тиск на бізнес – це все зосереджено в руках слідчих та оперативних підрозділів. Зрозуміло, що після атестації там лишилися працювати ті ж самі люди. Законодавство також не змінилося. Тому знову чуємо про катування, фальсифікацію доказів і так далі.
Цього року, нарешті дійшли до кримінального блоку. У червні запровадили експеримент із впровадження детективів, тобто об’єднання функції слідчого й оперативника. Зараз один збирає докази, а інший фіксує і оформлює процесуальні документи. Мета об’єднання – щоб одна особа відповідала за весь цикл розслідування.
Процес складний. Не всі оперативники мають вищу юридичну освіту. Також невідомо чи зможуть вони ефективно справлятися із навантаженням. Нині у середньостатистичного слідчого в проваджені близько 400 справ. Це абсолютно різні злочини – від крадіжок телефонів, до умисних вбивств. Усюди постійно піджимають строки розслідування і слідчий змушений самостійно розставляти пріоритети. Зрозуміло, він першочергово розслідуватиме вбивство або тілесне ушкодження, а на дрібні злочини у нього не вистачає часу. Не секрет, що крадіжки телефонів та велосипедів в Україні ніхто не розслідуватиме, якщо слідчого додатково не простимулювати.
Після експерименту детективів потрібно буде ввести у законодавче поле та внести ряд інституційних змін. Наприклад, змінити систему розподілу навантаження. Це можливо завдяки іншій складній реформі – впровадженню кримінальних проступків. Це частина злочинів невеликої тяжкості та адміністративних правопорушень, які в розумінні європейців, мають кримінальний характер. Такі правопорушення передбачають стягнення у вигляді адміністративного арешту до 15 діб чи виправні роботи. Кримінальні проступки не матимуть за собою наслідком судимість. Вони розслідуються за спрощеною процедурою і не слідчими, а новими органами дізнання. Скоріш за все, це будуть дільничні та патрульні дізнавачі. У будь-якому випадку – це зможе розвантажити слідство. У травні Верховна Рада провалила відповідний законопроект, який висів два роки. Коли буде наступний і яким він буде за якістю, не зрозуміло.
Ще одна інституційна проблема – оцінка ефективності роботи слідчо-оперативних підрозділів. Нині працівників оцінюють за кількістю розкритих справ. Це часто призводить до напрацювання показників штучним шляхом. Звідси ростуть ноги приховування злочинів від обліку, відмов заявника від подачі заяви про вчинення злочину. Така ж система оцінки у прокуратурі. Прокурора оцінюють за кількістю направлених в суд справ. Відповідно, як прокурор так і слідчий зацікавлені, щоб якомога швидше й більше направляти кримінальних проваджень в суд. Це перетворюється у певний процес фільтрації. Вибирають перспективні для суду злочини, вчинені в умовах очевидності. Тобто, коли зрозумілі обставини і вже є потенційний підозрюваний, щоб якнайшвидше оформити документи й відправити в суд. Таким чином, повне і всебічне розслідування перетворюється у конвеєр з постановлення обвинувальних вироків щодо всіх, кому поліція повідомила про підозру.
– Якою має бути система оцінювання?
– У законі «Про Національну поліцію» задекларований новий центральний показник – рівень довіри громадян. Але порядок його оцінки має бути ухвалений постановою Кабміну. От вже два роки як її немає. Тільки розробляють. По ідеї, це мають бути незалежні соціологічні служби, які раз в рік проводитимуть оцінку. За динамікою таких показників як відчуття безпеки, рівень задоволеності розглядом скарг, рівень якості надання послуг при особистому контакті з поліцією тощо, можна буде приймати конкретні управлінські рішення. Когось заохочувати, а когось ні.
Зараз система оцінки впирається в те, що у слідчих, і навіть у патрульних, є неформальні показники по кількості протоколів по конкретних статтях. Наприклад, за статтею 130 «керування у стані сп’яніння». Якщо показник недотягує до неформально встановленої норми, починають різати премію. Відповідно, поліцейський може місяцями отримувати у два рази меншу зарплату. Вона поліцейським нараховується специфічним чином. Називається «грошове забезпечення». Там трьохступенева система з окладу, надбавки і премій. Виходить, премію можна недодати.
Уся реформа кримінального блоку має бути комплексною. Не тільки поліцію треба реформувати, а й прокуратуру. Як мінімум, в частині системи оцінювання. Якщо поліція почне робити певний поступ, а прокуратура – ні, вся реформа сильно загальмує. Також потрібно розібратися із судами. Вони погоджують 95% клопотань про надання дозволу на проведення слідчих дій чи то обшуків, чи то затримань. При цьому не оцінюють ризиків, попередніх доказів. Це проблема. Для чого такий судовий контроль, якщо він лише номінальний.
– Рівень довіри до поліції у 2015 році був 60%, нині – 40%.
– До патрульної поліції рівень довіри впав, бо були завищені очікування. Коли створювали патрульну поліцію, політичне керівництво держави оголосило гучну реформу. Її підтримував президент. Запросили представників з Грузії. По суті, це був піар-проект «моя нова поліція».
Через рік, а тим паче через два, стало зрозуміло, що нічого не змінилося. Люди почали поліцію більше бачити на вулицях, але крадіжку велосипеда все одно ніхто не розслідує. Антисоціальних елементів та злочинів не зменшилося. Але у цьому винні не тільки патрульні. Звісно, у них є проблеми. Законодавство застаріле та й алгоритмів дій у типових ситуаціях вони не мають. Але люди не розуміють де повноваження й обов’язок патрульних, а де дільничного, слідчого. Для них вся поліція почала ототожнюватися з патрульною. Не бачачи змін у всіх рядах, люди почали менше довіряти і патрульній поліції.
Рівень довіри – не найкращий показник для оцінки. Люди по-різному його визначають. Опитувальники зараз будують таким чином, що ставлять просте питання: довіряєте чи ні. Це неправильно. У дослідженнях потрібно чітко прописати конкретні складові довіри громадян. Наприклад, відчуття безпеки на вулиці або рівень задоволеності розглядом скарг. Далі вже можна дивитися на їх динаміку.
Але важливим аспектом є те, що респондент повинен мати особистий досвід взаємодії із поліцією. У соціологічних дослідженнях, які показують 46-48% довіри, вибірка не передбачає цього. Відповідно, люди починають судити з того, що бачили по телевізору, чули від родичів, знайомих. Ця оцінка за соціологічними законами завжди коливається у районі 50%. Ні погано, ні добре. Такий собі абстрактний рівень довіри.Якщо ж брати соцдослідження, де респонденти мали особистий досвід взаємодії із поліцією, то рівень довіри близько 3-4%, як це й було до Майдану.
– Нині у Нацполіції існують кадрові проблеми. Чому поліцейські звільняються і що відлякує людей йти працювати у поліцію?
– Два роки тому, були великі очікування. Люди йшли працювати у Нацполіцію не лише за гроші. У них була додаткова мотивація. Так укомплектували патрульних. Далі відбулася сильна ротація. Робота фізично і психологічно складна. Залишалися найсильніші. Через рік, навіть вони, бачачи, що в інших блоках Нацполіції реформи не відбуваються і керівництво не зовсім по-людськи ставиться до підлеглих, зрозуміли, що реальних, нових методів управління немає. Вони дарма витрачають свій ресурс.
Зараз люди не охоче йдуть у патрульні. Мотивованих, готових працювати на складній роботі меншає. Вони бачать, що реформа гальмується. Навіть її плану немає. Є певні концепції, стратегії, які Кабмін ухвалив ще у 2014 році. Там були прописані заходи до кінця 2015 року. Потім прийшла Хатія Деканоїдзе з планом під назвою «100 днів якості Національної поліції». Концепцію, навіть на третину не виконали. Після Деканоїдзе прийшов Сергій Князєв, який вже має своє бачення, що реформуємо цього року, а що наступного.
Про дільничних інспекторів взагалі забули. Колись міністр МВС Арсен Аваков обіцяв їх реформувати, але все закінчилося їх перейменуванням у дільничних офіцерів. Вони продовжують сидіти у підвалах без комп’ютерів. Обслуговують гігантські дільниці. У великих містах на одного дільничного може бути дві з половиною тисячі людей. По ідеї, він всіх має особисто знати. Раз у місяць обходити. Це нереально.
У селищах ситуація ще гірша. У одного дільничного може бути кілька сіл, які знаходяться на відстані 60 км одне від одного. Звісно, службового автомобіля у нього немає. Тобто він фізично за роки своєї служби у всіх селах не може побувати.
– Як оцінюєте рівень підготовки поліцейських? Чи достатньо шести місяців, щоб з бухгалтера зробити патрульного?
– Для патрульних поліцейських шести місяців підготовки достатньо. Навіть трьох вистачило б за умови, що коли вони вийдуть на практику, працюватимуть з методичками, де будуть прописані алгоритми роботи у штатних та позаштатних ситуаціях. Наприклад, що робити, якщо зупиняють машину, а водій заблокувався, чи різко вискочив. Їх немає. Поліцейські читають закон про Нацполіцію, Кодекс про адміністративні правопорушення, а там усе прописано загально. Складно застосовувати під конкретний життєвий випадок. Тому вони почали дивитися, як раніше діяла патрульна служба. Це призвело до застосування незаконних практик.
У випадку з патрульними поліцейськими, навчання у кабінетах не ефективне. Хоч рік тримайте їх у навчальному центрі, все одно певні речі вони мають вивчати на практиці. Вони повинні мати наставників, які ледь не щодня розбиратимуть події, які трапилися протягом дня перед колективом і шукатимуть спільне найправильніше рішення. Цього не вистачає.
Міжнародні партнери вклали багато ресурсів у тренінги із стресостійкості, лідерства. Речі потрібні, але без базових знань, як застосовувати законодавство на практиці, цього не треба. Патрульні скаржаться, що їм не вистачає професійної підготовки. Їх вчать загальним речам, а коли приходять із конкретним питанням, що робити в ситуації з домашнім насильством, коли людину три години тримають, а потім відпускають і він повертається додому й усе повторюється, відповідей керівництво не дає.
Щодо інших поліцейських, у плані системи підготовки нічого не змінилося.
– Новий голова Нацполіції Сергій Князєв обіймає посаду вже близько п’яти місяців. Чи помітний вже результат його роботи?
– Минуло мало часу, щоб оцінити його роботу. Немає ні цифр, ні резонансних випадків, ні результатів реформи кримінального блоку. Видно, що людина вміє керувати, але конкретно про щось говорити зарано.
– Скільки ще потрібно коштів та часу, щоб завершити реформу?
– У коштах не порахувати. По часу – усе що необхідно для запуску процесу кардинальних змін, можна закінчити і за рік. Але якщо буде політична воля і підтримка з боку керівництва поліції та держави. Одночасно мають відбутися й реформи у прокуратурі та судах.
Прокуратуру реформувати почали у 2015 році. Створили окремий відділ реформ. Провели псевдоатестацію, за результатами якої жоден новий прокурор у систему не прийшов. На цьому усе й загальмувалося. Якісних змін не відбулося. Два місяці тому почали працювати органи прокурорського самоврядування. Це перше досягнення за ці роки.
У порівнянні, в поліції щось таки відбувається. Рухаємося у правильному напрямку, але хотілося б швидше досягнути результату, коли б могли сказати, що маємо нову поліцію європейського зразка, а не радянську міліцію. Найближчі роки навряд чи це буде. Найреальніша цифра – до п’яти років.
Ольга Головка
