О профессиональной этике новой полиции
07.11.2017
Анализируя концепцию реформирования Министерства внутренних дел можно отметить, что ни одна из программных целей данной реформы на практике не может быть достигнута без соответствующего кадрового обеспечения. Именно персонал МВД, причем на всех ступеньках иерархической лестницы ведомства, должен был стать той точкой опоры, при помощи которой предполагалось перевернуть мир старой милиции. Базовый тезис реформы «Вернуть доверие общества к правоохранителям» сам по себе предполагает не только обновления правовой, но и создание принципиально иной психологической и, если хотите, идеологической модели взаимоотношений «полицейский – гражданин».
Отсюда и поставленную перед МВД реформаторскую задачу вполне можно обозначить, как формирование и культивирование в среде правоохранителей нового типа сотрудника полиции. Сотрудника, как принято говорить с «человеческим лицом». Сотрудника, видящего в гражданском человеке не потенциального нарушителя, а объект защиты и помощи. Сотрудника, не только высококвалифицированного, а и высоконравственного. Сотрудника, для которого «честь мундира» и «служение людям» являются не абстрактными формулировками, а неотъемлемыми составляющими личностных и профессиональных качеств. Только такие кадры способны «служить и защищать», обеспечивая позитивную динамику преобразований и способствуя разрешению всего комплекса неизбежно возникающих при реформировании проблем.
Но, в МВД традиционно проблемы решают не кадры, а кадровики. За три прошедших с начала реформы года ведомство так и не справилось с «кадровым вопросом», недооценивая, а в отдельных случаях умышленно саботируя архиважную задачу – усовершенствовать механизм селекции и воспитания персонала. В сотрясавших МВД преобразованиях можно проследить отдельные законодательные, организационные и технические ноу-хау, но в работе с личным составом реформаторы явно предпочитали традиционные методы инновационным.
Подождите, скажете вы, а как же люстрация одиозных руководителей, участие общественности в аттестации личного состава, конкурсные отборы, рекрутинговые центры, привлечение иностранных специалистов к подготовке сотрудников? Это ли не новации? Нет, это имитации. Все перечисленные инструменты, изначально нацеленные на фильтрацию и качественное улучшение персонала, использовались МВД формально, с присущей ведомству коррупционной, бюрократической и политической составляющей. Что, собственно, и обусловило обратный ожидаемому результат.
В конечном итоге, восторженно воспринятый гражданами образ нового европейского полицейского так и остался красивым лубком, к тому же явно не прижившимся внутри самого правоохранительного сообщества. А именно в этом и состояла первоочередная задача. Мало мобилизовать в полицию лучший человеческий ресурс, его нужно удержать, его нужно сохранить и, самое главное, его нужно совершенствовать. Нет «нового сотрудника», как фундамента реформы – нет и «новой полиции», а значит с таким трудом созданные островки общественного доверия к ней будут неизбежно размыты. Что, собственно, произошло и происходит сейчас с той или иной степенью интенсивности.
Судите сами. В октябре 2015 года уровень доверия к патрульной полиции, как сообщил Арсен Аваков, достигал заоблачных 85% – точка отсчёта, отталкиваясь от которой можно судить о степени падения «градуса доверия» в дальнейшем.
Уже к июню 2016 года, по словам на то время главы Национальной полиции Украины Хатии Деканоидзе, уровень доверия к полиции обрушился до 46%, (для патрульной полиции 48,5%).
К марту 2017 года народное доверие к полиции пошатнулось не так резко – до 44%, хотя Арсеном Аваковым и эта цифра была преподнесена, как значительное достижение. Для этого Министр внутренних дел лукаво сравнил процент доверия не с прошлым годом, а с данными полугодичной давности, когда уровень доверия был рекордно низким – 39%.
В июне 2017 года Арсен Аваков говорит о 42% граждан, доверяющих полиции, но в октябре этого года Центр Разумкова публикует свои данные, согласно которых уровень доверия к полиции составляет около 39%.
Впрочем, процентами столь тонкой материи, как мнение граждан можно жонглировать как угодно, но очевидным и бесспорным есть то, что «аванс народного доверия», так щедро выданный нашим правоохранителям в 2015 году, за достаточно короткое время стремительно трансформировался в «кризис доверия». Разительная, но вполне объяснимая перемена.
По мнению автора, причина этого явления кроется не только в росте преступности или отрицательной динамике раскрываемости правонарушений, на что привыкли ссылаться многие эксперты. Вне всяких сомнений, степень напряженности криминогенной обстановки в стране формирует у её жителей определённое представление о своей защищенности, а значит и о работе полиции.
Но, согласитесь, что не все наши граждане, заявившие о своем недоверии полиции, являлись жертвами правонарушений. На порядок большее их число столкнулись с элементарным хамством со стороны полицейских при общении на улице, бюрократиею и формализмом в райотделах, непропорциональным применением силы на акциях протеста, взяточничеством и необъективностью при проведении досудебного следствия.
Именно личный опыт общения с полицией, а не маловразумительная для большинства обывателей «статистика раскрываемости» быстро избавил граждан от иллюзий, тем более, что ожидания были уж слишком велики. А тем, кто не имел такого опыта, было вполне достаточно широко освещенных в прессе «знаковых» событий, вроде “расстрела бешеного БМВ“, “избиения вешалкой” в отделе полиции, драки в гаражном кооперативе, задержания “дедушки с картошкой” и “бабушки с петрушкой”, тыканья в лицо служебным удостоверением и усмирения методом “наступить на лицо“. Сиюминутный народный восторг от «моей новой полиции» сменился моментальным разочарованием в ней, что вполне естественно – если для непрофессионализма новоиспеченных копов ещё можно было найти оправдание, то для грубости, жестокости и жадности нет.
Внутри самой правоохранительной системы философия взаимоотношений «начальник-подчиненный» тоже осталась неизменной. Пришедшие на службу новые полицейские увидели и испытали на себе ровно то, что и их предшественники-милиционеры – отсутствие предусмотренных законодательством прав, «палочная» система показателей, неоплачиваемые переработки, внутриведомственные поборы, протекционизм при назначениях, своеволие и своенравие начальников. Оказалось, что молодая руководительница патрульной полиции способна буквально “выдавливать” из своих подчиненных показатели служебной деятельности, матерясь, как прожженный ГАИшник, а начальники продолжают унижать своих подчиненных и собирать с них мзду.
Вслед за гражданами полицейские быстро убедились, что «новая полиция» – это понятие пропагандистское, политическое и к их реальной службе отношения не имеющее. Ну, а если так, то нет смысла менять и своё отношение к гражданским лицам.
Полицейские в любой стране постоянно подвергаются профессиональной деформации личности, поскольку в силу необходимости исполнения служебных обязанностей сталкиваются с самыми нелицеприятными сторонами жизни общества и не лучшими его представителями. В Украине к этому добавляется еще ряд факторов, в том числе и повышенная агрессивность социума в целом, вполне естественная в период военных действий, бесконечного экономического кризиса, аморальности политиков, коррупционности государственного аппарата и вопиющего социального неравенства.
Казалось бы, в таких реалиях здравомыслящий руководитель любого ведомства и ранга должен уделять первоочередное внимание воспитательному процессу персонала, созданию у каждого подчиненного мощных этических предохранителей, которые бы не выгорали при моральных перегрузках. И уж тем более это актуально для полиции, где проблемы сотрудников – отклонение от нравственных и правовых норм при коммуникации с населением и внутри коллектива, правовой нигилизм, психологическая неустойчивость и эмоциональная несдержанность в конфликтных ситуациях, явный дефицит культуры и этики – были очевидны даже со стороны.
Тем не менее, разработке стратегии воспитательной и профессионально-психологической работы, равно как и усовершенствованию порядка очищения рядов личного состава от потенциально непригодных к службе сотрудников, в реформе МВД места не нашлось – всё ограничилось принятием отдельных нормативно-правовых актов, формирующих нынешний свод норм поведения украинского полицейского или, как принято говорить, этический кодекс.
По мнению автора, из нормативных регуляторов полицейской этики наиболее интересными для рассмотрения, являются:
– Закон Украины “О Национальной полиции”;
– приказ МВД Украины №326 от 28.04.2016 «Об утверждении Правил этического поведения сотрудников аппарата Министерства внутренних дел, территориальных органов, заведений, учреждений и организаций, относящихся к сфере управления МВД»;
-приказ МВД Украины №1179 от 09.11.2016 «Об утверждении Правил этического поведения полицейских».
1.Закон Украины «О Национальной полиции»
Разработка этого нормативно-правового акта происходила на фоне активного противостояния, в котором противоборствующими сторонами выступали с одной стороны МВД, с другой – адвокаты и правозащитники. Понятно, что при этом каждый рассматривал закон с позиции своего профессионального восприятия полиции и видения целей её реформирования. В результате разрозненности мнений и уже традиционного отсутствия консолидации гражданского сектора, одеяло на себя успешно перетянуло МВД. Вследствие этого, Закон получился откровенно «прополицейским» и, по мнению части юристов и экспертов-правозащитников, в плане обеспечения прав человека даже более реакционным, чем прежний закон «О милиции».
С первых строк становится ясно: создатели Закона «О Национальной полиции» изначально не видели в нём акта, хоть в малой мере регламентирующего мораль и этические нормы поведения полицейского. Преамбула чётко указывает: «Закон определяет правовые основания организации и деятельности Национальной полиции Украины, статус полицейского, а также порядок службы в Национальной полиции». Заметьте – только «правовые основания», без лишней лирики и отступлений в виде включения в Закон раздела с основными шаблонами полицейской этики. Тем не менее, отдельные статьи Закона «О Национальной полиции» всё же содержат положения, в той или иной степени регулирующие нравственные аспекты поведения полицейского как с гражданами, так и внутри коллектива.
1.1. О гуманности и принципиальности
Прежде всего, следует отметить требования пункта 4 статьи 7 Закона, описывающие алгоритм действий полицейского в случае применение его коллегами пыток, жестокого и унижающего человека обращения. Если дословно, то полицейскому предписывается:
«Немедленно принять все возможные меры по их пресечению и обязательно доложить непосредственному руководству о фактах пыток и намерения их применения.
В случае сокрытия фактов пыток или других видов жестокого обращения полицейскими, руководитель органа в течение суток с момента получения сведений о таких фактах обязан инициировать проведение служебного расследования и привлечения виновных к ответственности.
В случае выявления таких действий полицейский обязан уведомить об этом орган досудебного расследования, уполномоченный на расследование соответствующих преступлений, совершенных полицейскими».
Что же, одно из немногочисленных полезных нововведений Закона. Но, каким образом оно относится к этике? Самым непосредственным, поскольку среди прочего статья провозглашает для полицейского важный моральный принцип – приоритет гуманности над корпоративными и прочими интересами. А еще, и это очень важно, устанавливает определенный стандарт построения взаимоотношений внутри коллектива – формирование атмосферы нетерпимости к сослуживцу, склонному к насилию.
Профессиональное полицейское сообщество, как и любое другое, защищает свою монолитность множеством неписанных традиций и правил, среди которых одним из главных является «недоносительство» о проступках товарища по службе. Ты можешь не принимать и даже открыто порицать противоправные действия коллеги, но сообщать о них своему начальнику и тем более прокурору всегда считалось в среде правоохранителей делом неприемлемым, никогда и ни при каких обстоятельствах. Логика такой модели взаимоотношений ясна – полицейскому нужно быть уверенным, что твой напарник в экстремальной ситуации придет к тебе на помощь, а к тем, кто по мнению коллектива «настучал» (читай «предал») на помощь особо не спешат.
Здесь же впервые на уровне закона для полицейского чётко и недвусмысленно сформулирована прямая обязанность «докладывать непосредственному руководству» даже не о насилии, а о намерениях его применения сослуживцем. И в случае сокрытия факта его жестокости, тебя, вслед за ним, так же привлекут к ответственности.
Не менее важным является и второе выдвигаемое в статье 7 Закона «О Национальной полиции» требование – «уведомить об этом орган досудебного расследования», то есть стороннее и издавна нелюбимое ведомство – прокуратуру. Эту норму вполне можно расценивать, как стремление к развитию у полицейских бескомпромиссности и формированию правильного понимания понятия «честь мундира».
Несомненно, что данная норма откровенно половинчата. Для сотрудника полиции табуируется только насилие, о возведении иных нравственных барьеров речь не идёт. О жестоком обращении с задержанным сотрудник сообщить обязан, а, скажем, о факте вымогательства взятки своим коллегой или о прочих коррупционных действиях с его стороны, уже нет. В этом авторы Закона непоследовательны – если уж объявили на всю страну о приоритете искоренения коррупции в правоохранительных органах и о намерениях сотворить «европейского полицейского», то, будьте любезны, используйте в своем законотворчестве императивы Европейского кодекса полицейской этики. А Кодекс этот не считает борьбу полицейского с коррупцией в коллективе «стукачеством», а наоборот предписывает ему «уведомлять свое руководство и другие соответствующие органы о коррупции в полиции».
Впрочем, главная проблема заключается в том, что «доносительские» положения статьи 7 Закона пока остаются лишь декларациями о «добрых намерениях» и в реальной жизни не работают. Как и прежние милиционеры, новые полицейские помахать дубинкой по малейшему поводу тоже не дураки. В качестве иллюстрации такого мнения вполне подойдет нашумевшее видео, на котором видно, как патрульный наносит удары резиновой палкой лежащему на земле и не оказывающему сопротивление водителю, а шесть (!) других полицейских спокойно созерцают избиение, не делая попыток прекратить насилие. Через 16 дней после происшедшего этот сюжет обнародовал на своей странице Facebook начальник Департамента патрульной полиции Евгений Жуков (“Позывной Маршал”), который сообщил, что видео было обнаружено в порядке мониторинга бодикамер сотрудников. Таким образом, никто из шести наблюдавших за насилием полицейских не только не прекратил его, но за более чем две недели не доложил и, видимо, не собирался доложить о нем руководству. Лишь их начальник в полной мере выполнил требования Закона – отстранил всех патрульных от исполнения служебных обязанностей, инициировал проведение служебного расследования и направил материалы в прокуратуру. За что ему особенная честь и хвала.
Любому сообществу свойственно желание «не выносить сор из избы». Вот и в правоохранительных органах отношение руководства и коллег к правонарушителю в своих рядах можно охарактеризовать, как «Да, он сукин сын. Но, это наш сукин сын и мы сами с ним разберемся». Отсюда и укрытие жалоб на сотрудников полиции, предвзятые служебные расследования с подтасовкой и фальсификацией документов, увольнения провинившегося задним числом и прочие давно известные методы защиты репутации ведомства. К тому же, полицейские весьма скептически оценивают работу прокуратуры по контролю за соблюдением законности в их рядах, ставя под сомнения объективность и неподкупность прокурорских работников, пеняя им на придирчивость в мелочах и склонность к неадекватно жестким наказаниям. «Копы» относятся к «прокурорским» как мушкетеры к гвардейцам кардинала, а уж настоящий д’Артаньян строчить донос кардиналу Ришелье, по мнению полицейских, никак не должен, хотя его прямо обязывает Закон.
Подытоживая, можно сказать, что положения статьи 7 Закона Украины «О Национальной полиции» являются попыткой изменить нравственные ориентиры сотрудника полиции, дать ему новую систему идентификации «свой-чужой», в которой «своим» никак не может быть признан сотрудник, применяющий к гражданскому лицу насилие. К сожалению, пока эта попытка успехом не увенчалась, что вполне закономерно – любая идея без усилий по ее имплементации остается пустым теоретизированием.
1.2. О «разумных штыках»
Ещё одной нормой, корректирующей отношения «начальник-подчиненный», являются положения статьи 8 Закона Украины «О национальной полиции», гласящей:
«Полицейскому запрещено выполнять преступные или явно незаконные распоряжения и приказы.
Приказы, распоряжения и поручения вышестоящих органов, руководителей, должностных и служебных лиц, служебная, политическая, экономическая или иная целесообразность не могут быть основанием для нарушения полицейским Конституции и законов Украины».
Тоже, в определенной степени, норма этическая, поскольку устанавливает приоритет соблюдения прав конкретного человека над служебной дисциплиной, единоначалием и незыблемой для носящих погоны заповедью «Командир всегда прав. А если не прав, то смотри пункт первый». Таким образом, украинский полицейский должен руководствоваться концепцией «разумного штыка», когда подчинённый, прежде чем исполнить отданный начальником приказ, обязан оценить его законность.
Проблема статьи 8 заключается в том, что оценить обязан, а вот уведомить прокуратуру или хотя бы старшее руководство о получении от непосредственного начальника преступного приказа – уже нет. И это притом, что за исполнение преступного приказа, как и за жестокое обращение, полицейский подвергается преследованию в уголовном порядке (статья 41 УК Украины). А вот тот же Европейский кодекс полицейской этики рекомендует полицейскому не просто воздержаться от выполнения очевидно противоправного приказа, но и «доложить о таком приказе без страха наказания». Даже доживающий свои дни в бездействии Дисциплинарный устав органов внутренних дел Украины предусматривает, что бы в случае получения преступного приказа, сотрудник «письменно проинформировал об этом старшего прямого начальника».
Но, в новом и прогрессивном Законе «О Национальной полиции» этой простой и конкретной формулировке места уже не нашлось. Хотя, кто знает, будь иначе – и любой осмотрительный начальник с предпенсионной выслугой лет может и задумался бы перед тем, как отдать приказ применить водомёты в отношении граждан при температуре воздуха ниже 10 градусов. Кому приятно встретить недоумевающий взгляд подчиненного и услышать «Извините, товарищ майор, Ваш приказ противоречит требованиям закона и я должен написать об этом рапорт».
1.3. О справедливости и открытости
С бескомпромиссностью к нарушителям закона в своих рядах у полиции вообще беда, впрочем, как и с такими важными для государственного служащего нравственными категориями как «открытость», «партнерство с населением», «готовность к общественному контролю». «Реализация принципа «прозрачности» подкрепляется общественным контролем за деятельностью полиции путем участия в проведении служебных расследований фактов нарушений сотрудниками полиции». Это цитата из замечательного в своей оптимистичной наивности ролика 2014 года, презентующего реформу МВД. Вот только концептуальным идеям, не подкрепленным конкретными правовыми нормами, место в библиотеке на полке «Утопии и романтическое фентези». Что и случилось с концептом МВД
В ведомстве запамятовали или по какой иной причине упустили вопрос необходимости детализации озвученной выше программной цели на уровне нормативно-правовых актов. На первый взгляд, статья 90 Закона Украины «О национальной полиции» обнадеживает: «контроль за деятельностью полиции может осуществляться в форме привлечения представителей общественности к совместному рассмотрению жалоб на действия или бездействие полицейских и к проверке информации о надлежащем исполнении возложенных на них обязанностей». Участие общественности в рассмотрение жалоб на полицейских – согласитесь, что это честно, это справедливо, это равноправно. Вот только слово «может» в нормативно-правовом акте всегда автоматически допускает и даже легитимирует необязательность исполнения нормы закона. Если написано «может осуществляться», то читай «может осуществляться, когда выгодно полиции», а полиции это не выгодно никогда, нигде и не при каких обстоятельствах.
Да что там «привлечение представителей общественности к совместному рассмотрению жалоб» – в МВД ситуация обставлена так, что даже сам гражданин не имеет права принимать участие в рассмотрении своей жалобы на действия полицейского. Инструкция о порядке проведения служебных расследования в органах внутренних дел Украины этого не предусматривает. Пункт 6.3. Инструкции с похвальной скрупулезностью описывает права полицейского, на которого написали жалобу, и, в то же время – внимание: вообще не содержит пункта с правами лица, эту жалобу написавшего.
Скажем, участковый офицер ударил гражданина, последний возмутился и написал соответствующую жалобу, по которой назначено служебное расследование. Во время его проведения, участковый имеет возможность изучать собранные документы и доказательства, делать официальные заявления, предоставлять материалы, подтверждающие свою невиновность. выдвигать претензии, знакомиться с предварительными выводами расследования и обжаловать их, даже требовать заменить лицо, занимающееся расследованием. Какие права есть у гражданина, написавшего жалобу? А никаких. Лишь получить письменный ответ, звучащий обычно так: «в результате расследования, указанные Вами факты не подтвердились».
А могли ли они подтвердиться при таком-то подходе к делу? Естественно, что нет. И в качестве доказательства приведу статистику самой Национальной полиции за 9 месяцев 2017 года: из 56.824 жалоб, поступивших в Национальную полицию на действия её сотрудников, только 10.590 жалоб (18,6% от общего числа) признано подтвердившимися, при этом к ответственности привлечено 1332 полицейских.[1] Наглядно, не правда ли? Впрочем, такая же ситуация и в остальных государственных органах. А потому, жалоба на чиновника в Украине – это не более, чем эпитафия на могиле справедливости
Спросите, а какое отношение всё это имеет к этике поведения полицейского? Самое непосредственное, потому что именно этика оперирует такой категорией, как «справедливость». И именно «справедливость» должна быть внутренним стержнем, важнейшим принципом работы полиции во всех её ипостасях, а уж тем более в таком щекотливом деле, как расследования жалобы на злоупотребления сотрудника.
Собственно пренебрежение моральной нормой «справедливость» и стало одной из причин провала нашумевшей инициативы Арсена Авакова по расширению полномочий полицейских. Его знаменитое «Сначала подчинись, потом обжалуй» вызвало категорическое неприятие в обществе по той простой причине, что все прекрасно понимали – при существующем отношении к «справедливости» в полиции, предложенный тезис на практике превратится в «Сначала подчинись, потом смирись».
Можно ли изменить ситуацию? Да и достаточно просто – обеспечить равенство сторон, для чего взять и наделить жалобщика аналогичными с полицейским правами, а так же допустить к контролю за объективностью расследования вневедомственную фигуру – адвоката, представителя правозащитной организации или масс-медиа. Ну, и чётко прописать это положение в нормативно-правовом акте (хотя бы в том же законе «О национальной полиции»), не размывая конкретику словечками «может», «при необходимости», «в случае» и другими невнятными формулировками, питающими возможность разночтения.
1.4. О стыде и извинении
Логично, что при отсутствии у авторов Закона «О Национальной полиции» понимания важности установления в нем нравственного императива «справедливости», они пренебрегают и такими важными этическими нормами, как «стыд и извинение». Если вспомнить статью 25 закона «О милиции», то она обязывала сотрудника принести «публичное извинение» по требованию гражданина, чьи права и интересы милиционер нарушил. В Законе «О Национальной полиции» эта простая и, согласитесь, достойная нравственная установка уже отсутствует, хотя именно признание своей неправоты и «ритуал извинения» является для обидчика не менее важным, чем для потерпевшего. И если для последнего это символ восстановленной справедливости (а значит и возможности реставрации добрых отношений с полицией), то для полицейского – это акт воспитания, прививающий ему стыд за содеянное, осознание своей вины и, как результат, стремление к бесконфликтной работе с гражданами в дальнейшем.
В отличие от наших законодателей, в той же Российской Федерации (уж простите за этот пример) прекрасно понимают целесообразность введения процедуры «извинения», как средства нейтрализации негатива и напряжения во взаимоотношениях «гражданин-полицейский». В их законе “О полиции” есть статья с красноречивым названием «Общественное доверие и поддержка граждан», которая для стимуляции этого самого общественного доверия и поддержки предусматривает: «полиция приносит извинения гражданину, права и свободы которого были нарушены сотрудником полиции, по месту нахождения (жительства), работы или обучения гражданина в соответствии с его пожеланиями».
1.5. О моральном облике
Обращает внимание, как разнится сама лексика законов «О Национальной полиции» и «О милиции» в определении философии работы этого по своей сути одного и того же правоохранительного органа.
«Деятельность милиции строится на принципах гуманизма, уважения к личности, социальной справедливости» – провозглашает статья 3 Закона «О милиции». «Милиция уважает достоинство каждого лица и проявляет к нему гуманность. Во взаимоотношениях с гражданами сотрудник милиции обязан проявлять высокую культуру и такт» – вторит ей статья 5 этого закона.
А вот в принципах работы полицейских (раздел ІІ Закона «О Национальной полиции») таких этических терминов, как «справедливость», «гуманизм», «такт», «уважение к личности», «уважение к достоинству» читатель уже не найдёт. Их, видимо, посчитали слюнтяйством и заменили юридическими – «верховенство права», «законность», «соблюдение прав», «политическая нейтральность», «беспрерывность».
Подобные изменения вовсе не единичны и прослеживаются во многих статьях Закона «О Национальной полиции». Скажем, статья 64 с текстом присяги сотрудника полиции скукожилась до одного абзаца и утратила клятву «быть гуманным, честным, повышать уровень своей культуры», присутствующую в присяге сотрудника органов внутренних дел.
Даже в порядке приема новобранцев на службу, Закон Украины «О Национальной полиции» отказывается устанавливать именно моральные барьеры. И если статья 17 Закона «О милиции» предусматривала необходимость наличия у будущего милиционера определенных «моральных качеств», то соответствующая статья 49 Закона «О Национальной полиции» требований к моральному облику кандидата на службу вообще не выдвигает: здоров, физически крепок, украинский язык знаешь – вполне достаточно, иди служи. При этом ушедшие в небытие требования к «моральным качествам» милиционера не были пустым звуком. В свое время, пусть зачастую и спустя рукава, но они действительно контролировались кадровым аппаратом – кандидат на службу предоставлял характеристику-рекомендацию с предыдущего места работы (учебы) с обязательным отражением, как тогда говорили, «морально-волевых качеств», а участковый инспектор негласно отбирал объяснения у соседей будущего милиционера о его поведении в быту.
И в завершение. Я не хочу упрекать авторов закона «О Национальной полиции» в полном игнорировании морально-этической сферы при разработке документа, но определенный элемент пренебрежения нею с их стороны явно прослеживается. Хотя любой взявшийся за столь важное дело, как законодательное обеспечение «новой полиции», должен понимать всю важность утверждения в среде стражей порядка базисных идеалов общечеловеческой морали, причём именно на уровне закона.
2. Правила этического поведения сотрудников аппарата Министерства внутренних дел, территориальных органов, заведений, учреждений и организаций, относящихся к сфере управления МВД (приказ МВД от 28.04.2016 №326)
Этот скромный по объему и еще меньший по смысловому наполнению нормативно-правовой акт МВД может вызвать интерес, лишь как образчик канцелярщины и формального подхода к делу. Не мудрствуя лукаво, его разработчики всё многообразие этики ужали до пары страниц печатного текста, что, в конечном счете, достаточно красноречиво говорит об уровне требований к моральности чиновников в нашей стране. Собственно, текст приказа – это переписанное почти дословно Постановление Кабинета Министров от 11.02.2016 года №65, утверждавшее «Правила этического поведения государственных служащих», и в былые времена даже подписывать подобную копипасту у номенклатурщиков считалось откровенным моветоном. В марте 2017 года, вероятно за абсолютной никчемностью, Постановление Кабмина отменили, а вот приказ МВД до сих пор значится в реестре Верховной Рады среди действующих нормативных документов.
Казалось бы, ну разродились чиновники внутренних дел очередным проходным документом, на которые и внимания уже никто не обращает. Но, тем не менее, обидно. Ведь именно МВД считается у нас флагманом реформаторства, именно от этого ведомства ожидалось чего-то свежего, креативного и главное полезного, приспособленного к практическому использованию. Вместо этого получилась банальная пустышка с путаницей в дефинициях и благоглупостями, типа «Служение государству – это честное служение государству». К тому же пустышка, до неприличия разящая духом чинопочитания и верноподданичества власти.
Если кратко, то в основу поведения сотрудника сферы МВД должны быть заложены следующие семь принципов этики – «служение государству и обществу», «достойное поведение», «добропорядочность», «лояльность», «политическая нейтральность», «прозрачность и подотчетность», «добросовестность». Скажем откровенно – далеко не основополагающие ценности человеческой морали, да и сам перечень можно было бы значительно расширить. К тому же, не знаю умышленно или нет, но в толковании большинства указанных выше принципов авторы ставят во главу угла власть и чиновника вместо народа и человека.
Вот, например, сотрудник МВД обязан «честно и преданно служить государству, обеспечивая его интересы», а по отношению к гражданам – всего лишь «содействовать в реализации прав и законных интересов». Согласитесь, есть разница между категорическим «служить и обеспечить» и ни к чему особо не обязывающим «содействовать».
Или та же «лояльность», которая на нас, как выяснилось, особо не распространяется. Для работника МВД лояльность – это, прежде всего, добросовестность в исполнение решений Президента, парламента, правительства. А ещё – «корректное отношение к руководителям и сотрудникам государственного органа». Но, ориентировать понятие «лояльность» лишь на благонадежное отношение к государственной власти и неукоснительное исполнение её приказов, будет ошибкой – в подобном контексте уместнее звучит «исполнительность», «усердие», «послушание». Да и другим социальным и прочим группам, скажем журналистам или представителям общественных организаций, тоже хотелось бы получить от МВД свою кроху лояльности и корректного отношения. Ведь не постеснялись в «Профессиональном кодексе полиции Нидерландов» сформулировать просто и ясно «полицейский обязан принимать близко к сердцу нужды и чаяния простых граждан, спешить им на помощь».
Кроме этого, служащие МВД должны отказаться в связи с неэтичностью от «любых проявлений публичной критики государственных органов и должностных лиц». Тезис не нов и его можно сформулировать проще: «Критика императора приравнивается к оскорблению величия римского народа». Подобное отношение к существующим в ведомстве порядкам, когда рядовой функционер не может их обсуждать, а вынужден либо восхвалять, либо просто молчать, явно не способствует реформированию МВД. Именно отношение к критике наглядно демонстрирует искренность реформаторских инициатив любого начальника – от Президента до руководителя отдельной госструктуры. Плохой начальник видит в критике навоз, хороший – удобрение для будущих всходов. В связи с этим, не откажу себе в удовольствии вновь процитировать кодекс нидерландской полиции, который расценивает критические высказывания полицейского, как проявление необходимой в работе честности по отношению к коллективу и работодателю: «Если от меня потребуется высказать свое мнение, я буду говорить об этом откровенно, но корректно, не затрагивая честь и достоинство своих коллег».
Понятно, что приказ о Правилах поведения сотрудников МВД задумывался как документ программный и лаконичный, формулирующий лишь основные и наиболее важные тезисы, необходимые для подготовки более конкретных нормативно-правовых актов. Но, в итоге получился документ не столько краткий, сколько пустой – такой себе незаполненный формуляр, вся полезность которого ограничивается лишь громким названием.
3. Приказ МВД Украины №1179 от 09.11.2016 «Об утверждении Правил этического поведения полицейских»
Этот основной нормативный акт, формирующий «кодекс бусидо» украинского полицейского, родился на свет спокойно, без присущей для руководства МВД презентационной помпезности. Хотя, по большому счету, появление таких правил для общества – событие более значимое, чем открытие нескольких периферийных центров по предоставлению услуг МВД. Видимо документ не вызывал гордости у самих авторов, да и идея написания приказа явно запоздала – он был утвержден только через год после официального основания Национальной полиции Украины. Впрочем, такая потеря времени оказалась не существенной, поскольку на нравах сотрудников приказ никак не отразился. Утвержденные приказом «Правила этического поведения полицейских» ни с личным составом, ни с обществом, как с заинтересованными сторонами, предварительно не обсуждались, а потому были восприняты равнодушно и даже с иронией: одни не собирались правила исполнять, другие прекрасно это понимали.
Замечу, что этот приказ – далеко не первая и, как оказалось, не самая удачная попытка обозначить нормы полицейского политеса. Золотого принципа нормотворчества «новый документ всегда должен быть совершеннее предыдущего» в этом случае не придерживались. Привычка экономить силы на этике прослеживается и здесь: новые правила не только оказались раза в три меньше по объёму прежних милицейских Правил поведения и профессиональной этики лиц рядового и начальствующего состава ОВД Украины, но, и это самое главное, не добавили в них ничего существенного. Скорее наоборот, исключили из этики сотрудника отдельные нормы, имевшие определённую ценность именно из-за возможности их практического применения.
Как пример, приведу некоторые изъятые из этических правил милиционера нормы, которые, по мнению МВД, могут быть обременительными для нынешнего полицейского:
-работать с полной отдачей на протяжении всего служебного времени;
– разъяснять правонарушителю незаконность его действий, ссылаясь на соответствующие требования нормативно-правовых актов;
– удерживаться от безосновательных проверок паспортов и других документов;
– быть готовым к оказанию гражданам медицинской помощи и доставления их в больницу;
– начинать общение с гражданами с приветствия и прикладывания руки к головному убору, первым здороваться со старшими по возрасту и женщинами;
– без раздражения повторить и разъяснить смысл своих замечаний и требований;
– игнорировать неуместные шутки и замечания в свой адрес;
– избегать конфликтной ситуации, а в случае её возникновения принять все меры для мирного разрешения конфликта;
– удерживаться от прямых и косвенных провокаций граждан к совершению правонарушений;
– уметь предвидеть последствия своих действий и поступков;
– критически относиться к своим профессиональным качествам и поведению, самосовершенствоваться и повышать свой профессиональный и общекультурный уровень;
– сообщать своему руководителю о наличии конфликта интересов у коллег по службе;
– брать в долг деньги у подчиненных и принимать от них подарки.
«Правила этического поведения полицейских» вообще унизительно скупы и немногословны. Унизительно для граждан, полицейских и самой этики, которая явно заслуживает большего внимания. Почему, скажем, не конкретизировать в документе коммуникацию полицейских с журналистами, реагирование сотрудника на проведение фото и видеосъемки его действий, поведение во время управления автомобилем, требования к содержанию рабочего места, гендерные отношения в коллективе, особенности общения с посетителями, ведение страницы в социальной сети и многое другое. Даже вопросы элементарного такта упустили, вот и приходиться в результате общаться с жующим резинку копом, прячущим глаза за солнцезащитными очками.
Как и Закон Украины «О Национальной полиции», «Правила этического поведения полицейских» не балуют читателя перечислением и трактовкой концептуальных моральных ценностей. Из Правил напрочь исключёны милицейские разделы «Моральные принципы службы» и «Моральные обязательства сотрудника» с откровенно не полюбившимися руководству МВД понятиями «гуманизм», «справедливость», «коллективизм и товарищество», «мужество и бесстрашие», «служебные традиции», «твёрдость и непримиримость», «верность слову», «гражданский долг», «моральные обязательства». Вообще, слово «мораль» и его производные в «Правилах этического поведения полицейских» не упоминается ни разу, хотя этика – это учение именно о морали.
Интересно и то, что в документе отсутствует прежняя, милицейская норма о том, что правила этики выполняют функцию, цитирую «средства общественного контроля за моральным и профессиональным поведением сотрудника». Таким образом, новые правила рассматриваются в МВД, как циркуляр для сугубо внутреннего пользования, а не как инструмент, при помощи которого гражданское лицо получает возможность приструнить хамоватого сотрудника. Проявляя последовательность в этом вопросе, авторы приказа о полицейской этике продемонстрировали явное нежелание популяризировать свой продукт среди населения. И это не преувеличение.
Прежний милицейский приказ требовал от областных начальников УВД организовать на местах «работу по разъяснению требований Правил поведения и профессиональной этики сотрудников ОВД в средствах массовой информации», а так же «изготовить и разместить в помещениях органов внутренних дел стенды с содержанием Правил». Новый приказ об утверждении «Правил этического поведения полицейских» таких требований не содержит – начальники подразделений полиции должны просто изучить их с полицейскими, что говорится в своём кругу, по-семейному.
Впрочем, это всё частности. Главная беда «Правил этического поведения полицейских» в том, что они не предусматривают механизма привлечения к ответственности за их неисполнение. И потому к откровенно беспомощному и несерьёзному документу отношение у сотрудников такое же не серьёзное. А ведь любые правила – это не столько декларация заповедей, сколько свод запретов и ограничений, за нарушение которых должно следовать неотвратимое и адекватное нарушению наказание. Вообще сотрудников полиции наказывают под разными предлогами достаточно много и хаотично, но я не знаю ни одного приказа с чёткой и понятной для всех формулировкой «за нарушение Правил этического поведения полицейских, которое выразилось в…». Именно это и приводит к откровенному манкированию правилами, ведь наглядный пример наказанного товарища для сотрудника во стократ убедительнее, чем все написанные на бумаге запрещающие инструкции.
Кроме этого, за свой неэтический проступок полицейский, в лучшем случае, будет отвечать перед начальником, но никак не перед своими товарищами по службе. Хотя, казалось бы, всё просто – отвечай непосредственно перед теми, чьей репутации ты нанёс урон и принимай от них оценку своего поведения. Зачастую моральные санкции коллектива, делающие человека изгоем в профессиональном сообществе, бывают гораздо действеннее дисциплинарных, денежных и прочих наказаний. Поневоле вспомнишь о ранее существовавшей в органах внутренних дел практике проведения «товарищеских судов чести», к тому же наделенных правом как ходатайствовать об увольнении проштрафившегося сотрудника, так и ветировать непропорционально наложенное руководством взыскание.
Выводы
В настоящее время мы не имеем нормативно-правовых актов, способных достаточно действенно регулировать сферу профессиональной этики полицейских в соответствии с общепринятыми канонами морали. Существующие в этой области документы откровенно фрагментарны, непоследовательны и бессистемны. К тому же, слабо ориентированы на формирование у сотрудников мировоззрения, в котором общечеловеческие этические нормы превалируют над узкопрофессиональными, а права отдельной личности стоят выше, чем права государства. Как оказалось, руководство МВД способно здраво рассуждать об абстрактной гуманности и справедливости полиции на пресс-конференциях, но не в состоянии воплотить эту непривычную для силового органа позицию в жизнь даже на бумаге. Впрочем, вряд ли при составлении вышеуказанных нормативных актов их авторы злонамеренно бойкотировали важные аспекты морально-этической подготовки полицейских – в таких случаях это делается более тонко и завуалировано. Просто разработчики понимали, что эти акты не будут востребованы, а корпеть над совершенством документа, соблюдения норм которого никто добиваться не собирается, действительно глупо.
Действенность любой реформы заключается вовсе не в шероховатостях и дефектах её установок, а в желании их осуществить. МВД такого желания не проявило и проведение с персоналом этико-воспитательной работы пустило на самотёк. Понятно, что корректировка поведения и, в определенной степени, моральная «перековка» взрослых, сформировавшихся людей – задача сама по себе непростая, а для реалий Украины – вообще трудновыполнимая. Война и криминогенная ситуация в стране не способствуют прививкам справедливости и гуманности, тем более в полиции, являющейся по определению субъектом применения силы.
Но, тем не менее, очевидное неверие МВД в возможность улучшить «моральный облик сотрудника» является ошибкой и не может служить оправданием бездействия ведомства в воспитательной работе с персоналом. Тем же примером возможности позитивного воздействия на сознание является блестяще проведенная в 2015 году агитационная кампания по набору на службу в патрульную полицию, когда целенаправленная и креативная пропаганда моральных ценностей «моей новой полиции» привела на пункты отбора кандидатов тысячи желающих «служить и защищать».
Скептики скажут: «О какой морали Вы сейчас говорите! И к чему все эти рассуждения о необходимости пересмотра норм полицейской этики, если и прежние не выполняются? Ваша этика моментально испарится из мозгов сотрудника в случае необходимости выполнения приказа начальника». Суждение правильное и ошибочное одновременно. Действительно, с моралью у нашего общества сейчас довольно натянутые отношения, а словосочетание «моральный чиновник» вообще считается забавным оксюмороном. В условиях тотальной моральной деградации правящей верхушки, живущей по ленинскому принципу «Наша нравственность выводится из интересов нашей борьбы», надеяться на неукоснительное соблюдение профессиональных этических норм рядовыми полицейскими было бы действительно наивно. Сотрудники видят и сознают, что социальный лифт в украинском варианте не оснащён моральными тормозами. И такой дурной пример заразителен вдвойне, поскольку успешен и исходит от руководства.
Всё это так, но…
Во-первых, украинцы уже не раз демонстрировали поразительную способность мобилизовать в себе лучшие моральные качества.
Во-вторых, этика не бывает однополярной, она является производной от коммуникации нескольких сторон. И уровень этичности полицейских напрямую зависит и приблизительно равен уровню этичности контактирующих с ними граждан. Принцип сообщающихся социальных сосудов, когда любое снижение планки наших моральных барьеров по отношению к полицейским автоматически уменьшает взыскательность их морали к нам. «Им можно, а нам что – нельзя?!» В конце концов, обе стороны игнорируют все нравственные ограничения, не забывая упрекать в этом друг друга.
И в-третьих, любой думающий босс всегда лично заинтересован в снятии напряженности во взаимоотношениях его подчиненных с гражданами, поскольку именно из череды необязательных и по своей сути бытовых конфликтов на низовом уровне, складывается скандальная репутация ведомства и его начальника. Конфликты «на земле» проще предупреждать, чем потом улаживать или неуклюже скрывать, пререкаясь в Интернете с журналистами. Будем надеяться, что эту простую истину когда-то поймут руководители МВД и НПУ. И чем раньше ими будет замечен и осознан наносимый министерству ущерб от неэтичного поведения полицейских, тем продолжительней и комфортнее будет период их пребывания в своих должностях.
Что нужно делать? Для начала ускорить процесс формирования у сотрудников правильных этических стандартов, что невозможно без предварительной подготовки крепкой правовой базы взамен тех нормативных костылей, на которые опирается полицейская этика в настоящее время. А потом, постоянно и требовательно контролировать исполнение полицейскими этих написанных этических норм, которые, глядишь, со временем превратятся в традиции и устои.
Владимир Батчаев
[1] Официальные данные НПУ, полученные в ответ на информационный запрос
