Не виплесніть з водою дитину
12.02.2018
11 листопада 2017 року президент України призначив 113 суддів Верховного Суду.
Його церемоніальне рішення завершило довгий та суперечливий процес відбору, проведений Вищою кваліфікаційною комісією суддів (ВККС) та закінчений Вищою радою правосуддя (ВРП).
Цей відбір був лакмусовим папірцем політичної волі та технічних можливостей сфери правосуддя реформувати саму себе. Він також встановив можливі орієнтири для інших широкомасштабних відборів суддів, які планують проводити для судів.
Більше того, рівень кваліфікації нових суддів найвищої судової інстанції країни, а також ступінь прозорості відбору створять основу для суспільної довіри та підтримки суддівського корпусу в майбутньому.
У результаті відбору призначено 94% суддів (113 суддів зі 120). Процес призначення тривав майже рік – набагато більше, ніж очікувалося.
Повна вартість процесу невідома, але значний вклад донорів свідчить про те, що повторення такої моделі відбору може бути непосильним для державного бюджету.
Затримки та більші витрати передбачають завелику складність процедури. Це проблема, яка має бути вивчена з точки зору ефективності, а також якості процесу.
Оцінити якість відбору набагато важче. Показники мають залежати від загальної мети та комбінації якостей, які необхідні судовій владі в Україні.
Теоретично, ми можемо виміряти якість відбору, використовуючи такі індикатори, як:
– кількість балів, отриманих призначеними суддями від максимально доступної кількості балів;
– співвідношення спільних, заснованих на консенсусі позитивних висновків щодо кандидатів з боку ВККС та Громадської ради доброчесності (ідеальний суддя);
– чесність, надійність та прозорість процесу.
Певні оцінки ефективності відбору до ВС вже було проведено, але багато з них базувалися на самооцінюванні, і жодна не оцінювала весь процес та його результат.
Відсутність надійної та повної оцінки може бути причиною, через яку ми бачимо класичну ситуацію про “склянка наполовину повна чи наполовину порожня”, коли думаємо про відбір.
З одного боку, оптимісти – головним чином ВККС та її прихильники – заявляють про перемогу навіть до того, як процес відбору закінчився, називаючи це найкращою з можливих міжнародних практик, особливо з точки зору обсягу оцінювання та його прозорості.
Реакція цієї групи на критику (яка переважно надходила від ГРД та громадських організацій у цій сфері) була своєчасною та всебічною. Але вона також була оборонна, безкомпромісна та певною мірою формальна.
З іншого боку, основна критика від песимістів – ГРД та ГО – стосувалася того, що не всі призначені судді мають той рівень професійної етики та доброчесності, який передбачено законом.
Ці заяви підтверджувалися тим фактом, що 25 з врешті-решт призначених до ВС суддів мали негативні висновки ГРД (22%), а ще 60 суддів (53%) – суттєві зауваження з боку ГРД.
Песимісти також нарікали, що, зрештою, відібрані судді не були найкращими з кандидатів.
Вони скаржилися на недоліки процесу, такі як зміни правил відбору “посеред гри”; потенційну упередженість декого з тих, хто ухвалював рішення; брак прозорості; а також чимало методологічних розбіжностей, таких як відповідність тестів меті оцінювання або розподіл і підрахунок балів.
Ключовим викликом для оцінки відповідності кандидатів вимогам етики та доброчесності була напруга між тим, що ГРД вимагала більшої підзвітності, та схильністю ВККС до захисту принципів незалежності.
Україна не має ясності щодо концепції та застосування суддівської підзвітності. Це, мабуть, було причиною того, що заклики ГРД до підзвітності часто неправильно інтерпретувалися як напад на суддівську незалежність.
Судова підзвітність спирається на зовнішню громадську перевірку роботи суддів. Громадськість має мати можливість оцінити, чи судді належним чином виконують свої функції та обов’язки, та чи функціонує ця система самостійно та неупереджено.
Якщо ми можемо з цим погодитися, то важко зрозуміти, чому ГРД не повинна мати можливості переглядати судові рішення кандидатів у ВС, не з метою змінити їх (дійсно, такий перегляд належить робити суду), а щоб встановити моделі поведінки, упередження та цінності майбутніх суддів.
Як стверджує Ґабріела Кнол у звіті Report of the Special Rapporteur on the Independence of Judges and Lawyers, Gabriela Knaul за 2014 рік “підхід (до суддівської незалежності) має бути менш абсолютним та більш гнучким та залишати місце для розвитку механізмів підзвітності у системі правосуддя”.
Врешті, фінальний результат відбору було легітимізовано президентом. Але проблема надійності та валідності процесу залишається під питанням.
Основні висновки
Для мене основні висновки щодо процесу відбору суддів Верховного Суду стосуються правил інституційних перетворень. Вони включають:
Перше.
Успіх інституційних перетворень залежить від чітких політик і правил, що стосуються функцій та спроможності (включно з фінансовою) інституцій та їхнє прагнення до взаємодії та співпраці.
У цьому випадку нечіткість політик і правил призвела до втрати інтерпретації ролі ГРД у процесі відбору. ГРД мала бути джерелом інформації щодо моральних якостей кандидатів в офіційних рішеннях.
ГРД також передбачалася роль “сторожового пса” всього процесу, оскільки вона складена з осіб, які мають сильні зв’язки з ГО та діють спільно з ВККС.
Припущення щодо повної автономії ГРД призвело до двох результатів.
По-перше, до переконання, що ГРД може виконувати свої функції без жодного фінансування та за мінімальної допомоги в збільшенні спроможності.
По-друге, це заохотило суперництво між ВККС та ГРД і їхнє інтенсивне змагання за першість думок замість співпраці для досягнення однієї мети.
Протягом роботи ГРД стало зрозуміло, що:
– зазначені дві функції ГРД несумісні (одна інституція не має брати участь у процесі ухвалення рішень і в той самий час здійснювати нагляд за ним;
– обсяг роботи, передбачений для ГРД, перевищує її спроможність;
– принаймні якесь фінансування та більші зусилля для збільшення спроможності необхідні ГРД для надійного функціонування в майбутньому;
– можуть знадобитися додаткові формальні та неформальні платформи та стимули, щоб зацікавлені сторони заохочували конструктивний діалог та співпрацю між ВККС та ГРД.
Друге.
Важливість представництва громадянського суспільства через ГО у відборі суддів. Суддівський корпус, як і інші публічні інституції, має бути підзвітним громадськості, якій він служать.
Нагляд та/або участь у процесі відбору суддів є одним з найважливіших шляхів для громадськості гарантувати чесне та прозоре функціонування системи правосуддя.
В Україні залученість громадського суспільства до відбору суддів виправдана:
– результатами, яких ГО досягли раніше в нагляді за сферою правосуддя;
– все ще слабкими результатами діяльності судів і традиційно низькою довірою суспільства до рішень судів;
– важливістю відбору суддів для змін судів;
– для природи процесу відбору суддів, яка все ще змінюється.
ГО можуть функціонувати як “сторожові пси”, але вони також можуть брати участь в ухваленні рішень, як, наприклад, це робить ГРД.
Функція “сторожового пса” гарантує, що судді належним чином виконують свої обов’язки і сама система функціонує ефективно, незалежно та неупереджено.
Попередня форма залучення дозволяє включити та урізноманітнити інформацію та точки зору в ухваленні найбільш важливих рішень в управлінні сферою правосуддя.
Люба Бердслі, експерт Стратегічної групи радників з підтримки реформ в Україні, спеціально для УП
