Національна гвардія України: військовослужбовці чи правоохоронці?
23.05.2019
Після створення Національної гвардії України у суспільстві обговорюється проблема залучення військовослужбовців Національної гвардії України до охорони громадського порядку та, зокрема, мирних зібрань.
Здавалося б, у чому тут проблема? У тому, що у Конституції йдеться дещо про інші речі.
Функції та конституційні обмеження діяльності Збройних Сил України, військових формувань та правоохоронних органів визначені в ст. 17 Основного Закону. З положень ч. 3 ст. 17 Конституції України слідує, що військові формування та правоохоронні органи наділені однаковими функціями.
Водночас, ч.4 ст. 17 Конституції України містить положення, які стосуються виключно Збройних Сил України та військових формувань, але не правоохоронних органів. Виходить, Конституція України передбачає розмежування на понятійному рівні для військових формувань та правоохоронних органів і забороняють використання військових формувань для обмеження прав і свобод громадян, тоді як для правоохоронних органів такий заборонний припис відсутній.
Хоча Конституція України не містить визначення терміну «військове формування», термін «військове формування» в чинному законодавстві України визначений в абз. 13 ст. 1 Закону «Про оборону України». Крім того, законодавець у ч.1 ст. 1 Закону «Про Національну гвардію України» прямо передбачає, що Національна гвардія України є військовим формуванням з правоохоронними функціями, що входить до системи Міністерства внутрішніх справ України…». Це положення вказує на те, що Національна гвардія України на родовому рівні відноситься саме до військових формувань, а не до правоохоронних органів.
До того ж Кримінальний кодекс України містить розділ XIX «Злочини проти встановленого порядку несення військової служби (військові злочини)». Відповідно до ч.2 ст. 401 Розділу XIX Кримінального кодексу за відповідними злочинами, передбаченими статтями цього розділу несуть відповідальність військовослужбовці Збройних Сил України, Служби безпеки України, Державної прикордонної служби України, Національної гвардії України та інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, Державної спеціальної служби транспорту, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, а також інші особи, визначені законом. Згадана норма вказує не тільки на те, що Національна гвардія України є військовим формуванням, а й на те, що на військовослужбовців Національної гвардії України поширюється кримінальна відповідальність, встановлена для спеціального суб’єкта.
Важливо відзначити відмінність у відповідальності за відкриту відмову виконувати наказ начальника між військовослужбовцями Національної гвардії України та працівників інших правоохоронних органів, наприклад, поліцейськими. Так, за вищезазначене правопорушення для військовослужбовця Національної гвардії України передбачено відповідальність ч.1 ст. 402 Кримінального кодексу, а для поліцейського за відсутності наслідків такої відмови – тільки дисциплінарне стягнення. З цього слідує, що існує суттєва відмінність між законодавчим забезпеченням виконання наказів начальників у правоохоронних органах та законодавчим забезпеченням виконання наказів начальників у військових формуваннях. Демілітаризований, цивільний характер діяльності правоохоронних органів є важливим аспектом в частині дотримання прав і свобод громадян, а наділення військових формувань правоохоронними функціями становить для них загрозу.
Національна гвардія України відповідно до однойменного Закону наділена більш ніж 10 правоохоронними функціями. Крім того, у разі залучення до виконання завдань з охорони громадського порядку військовослужбовці Національної гвардії України мають право здійснювати превентивні та поліцейські заходи примусу відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону «Про Національну поліцію». Таким чином, документ наділяє військовослужбовців Національної гвардії України не тільки функціями Національної поліції, а й повноваженнями в частині здійснення превентивних та поліцейських заходів примусу. При здійсненні таких функцій військовослужбовці Національної гвардії України обмежують права і свободи громадян, зокрема право громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, яке гарантується ст.39 Конституції України.
Отже, військовослужбовці Національної гвардії України Законом «Про Національну гвардію України» наділені повноваженнями, які передбачають обмеження прав і свобод громадян і є характерними саме для виконання функцій правоохоронних органів, а не військових формувань. При цьому, визначення законодавцем Національної гвардії України як «військового формування з правоохоронними функціями» не має наслідком вилучення її з-під регулювання положень ч.4 ст. 17 Конституції України. Таке визначення є спробою створити гібридний державний орган, що суперечить Конституції України з огляду на розмежування військових формувань та правоохоронних органів у вказаній нормі.
Отже, із аналізу положень Конституції України, Збройні Сили України та військові формування, утворені відповідно до закону, можуть обмежувати права і свободи громадян виключно для досягнення цілей оборони України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності, з урахуванням положень ст. 8, 19, 64 Конституції України. Натомість положення Закону «Про Національну гвардію України» наділяють військове формування, яким є Національна гвардія України, повноваженнями для здійснення саме правоохоронних функцій, які передбачають обмеження прав і свобод громадян не з тією метою, з якою їм це дозволяє робити Конституція України. Таким чином, наділення Національної гвардії України правоохоронними функціями видається неконституційним.
Доповідь «Проблема конституційності наділення Національної гвардії України правоохоронними функціями» була заслухана вчора, 16 травня на міжнародній науково-практичній конференції «Захист прав людини: міжнародний та вітчизняний досвід».
Михайло Каменєв, юрист, експерт з адміністративного та конституційного права Асоціації УМДПЛ
