На роздоріжжі: куди піде судова реформа?
15.07.2020
Уже цього тижня Верховна Рада вирішуватиме в першому читанні, у якому напрямку піде новий етап судової реформи. Серед яких концепцій обиратимуть народні депутати та чому насправді їхній вибір матиме більш суттєві наслідки для держави, ніж просто чергова зміна закону?
Передісторія
Ще в часи передвиборної кампанії майбутній Президент Володимир Зеленський, а згодом його політична сила «Слуга народу» наголошували на необхідності судової реформи, зокрема перезавантаженні Вищої кваліфікаційної комісії суддів (далі – ВККС), що відповідає за добір нових та оцінювання чинних суддів, та Вищої ради правосуддя (далі – ВРП), що вирішує питання про звільнення чи призначення суддів та притягнення їх до дисциплінарної відповідальності.
Перша спроба нової політичної влади «відкоригувати» курс судової реформи відбулася восени 2019 року. Тоді Президент вніс до новосформованого Парламенту законопроєкт, який передбачав скорочення вдвічі складу нового Верховного Суду, перезавантаження складу ВККС та перевірку доброчесності членів ВРП. Зазіхання на новосформований Верховний Суд без чітко артикульованих причин такого кроку відразу породило побоювання з боку міжнародних партнерів щодо нової реформи.
Проєкт також передбачав зміну способу формування ВККС – її членів мала обирати спеціально створена конкурсна комісія за участю суддів та міжнародних експертів. Сама ВККС мала опинитися у сфері впливу ВРП. Проте тоді ВРП затвердила такі умови конкурсу, які допускали маніпуляції з результатами конкурсу та повністю нівелювали роль міжнародних експертів у конкурсній комісії. Можливо, саме внаслідок таких дій, а також через те, що майбутня ВККС мала провести доволі сумнівне скорочення суддів Верховного Суду, міжнародні організації так і не делегували своїх кандидатів до складу конкурсної комісії.
Планувалося, що реформа торкнеться і членів ВРП, до доброчесності яких немало запитань. Спеціально створена етична комісія, до якої мали ввійти три члени ВРП та три міжнародні експерти, мала перевірити доброчесність чинних членів ВРП, а також провести попередній відбір осіб, які претендують до складу цього органу. Проте в цій частині реформа зіткнулася із саботажем з боку самої ВРП, яка відхилила подані кандидатури міжнародних експертів і взагалі не делегувала своїх представників у склад комісії.
Урешті-решт ця реформа завершилася провалом, коли Конституційний Суд України в березні 2020 року визнав неконституційними більшість ухвалених змін. Єдиним її наслідком став розпуск у листопаді 2019 року ВККС, а тому й повне зупинення процедури оцінювання чинних суддів та конкурсів з добору нових.
Тривалий час не було жодних спроб виправити ситуацію. Аж до літа цього року.
Спроба №2?
22 червня Президент вніс до Парламенту як невідкладний законопроєкт, спрямований на формування нового складу ВККС. На початку липня народні депутати подали альтернативні законопроєкти.
Отже, тепер на розгляді Парламенту є три концепції майбутньої реформи.
«Тупцювання на місці» – це про законопроєкт № 3711 Президента Володимира Зеленського. Президент вирішив не відмовлятися від концепції підконтрольної ВРП кваліфікаційної комісії. Членів ВККС також обиратиме спеціальна конкурсна комісія за участю міжнародних експертів, але знову-таки проведення конкурсу перебуватиме під повним контролем ВРП. Вище ми розповіли, до чого це призвело раніше. Проте цього разу Президент запропонував, що якщо міжнародних експертів ніхто не делегує, то цю квоту заповнить Уповноважена Верховної Ради України з прав людини. Варто зазначити, що ще торік улітку Національне антикорупційне бюро України опублікувало матеріали, з яких видно, що, за версією слідства, судді Окружного адміністративного суду м. Києва використовували Уповноважену для зміни одного з членів у попередньому складі ВККС на більш керованого. Тож запропонований механізм ще більше поставить під сумнів об’єктивність та чесність проведеного конкурсу.
Крім того, Президент відмовився від запровадження механізмів перевірки доброчесності членів ВРП. У внесеному проєкті жодних таких механізмів не передбачено. Вочевидь, проєкт готувався в Офісі Президента в тісній співпраці з окремими членами ВРП, які найменш зацікавлені в існуванні таких механізмів.
Законопроєкт дасть можливість повністю підпорядкувати ВККС скомпрометованій ВРП, яка зазвичай чутлива до політичних впливів і толерантна до проявів недоброчесності в діяльності суддів.
«Рух уперед» – законопроєкт № 3711-1 народного депутата Ярослава Юрчишина з фракції партії «Голос», за яким новий склад ВККС сформує повністю незалежна конкурсна комісія з вирішальною роллю в ній міжнародних експертів.
Ця ж комісія перевірить доброчесність чинних членів ВРП та проводитиме попередню перевірку професійності та доброчесності кандидатів до складу ради. Важливо зауважити, що раніше Конституційний Суд України визнав неконституційними положення про етичну комісію з перевірки членів ВРП з тих мотивів, що така комісія мала бути створена при конституційному органі і при цьому контролювати цей орган.
Натомість запропонована в проєкті № 3711-1 концепція оцінювання доброчесності членів ВРП враховує висловлену Конституційним Судом України позицію, оскільки конкурсна комісія буде повністю незалежна від ВРП та не контролюватиме раду, оскільки рішення про звільнення члена ВРП, якого незалежна комісія визнає недоброчесним, буде ухвалювати суб’єкт, який його призначив на посаду.
Крім того, запропоновано посилити роль громадськості в контролі доброчесності суддів. Так, Громадській раді доброчесності (далі – ГРД), що складається з представників громадськості і бере участь в оцінюванні суддів, автори проєкту запропонували надати право подавати дисциплінарні скарги на суддів, ініціювати моніторинг способу їх життя (зараз це право виключно ВККС, яка ним жодного разу не скористалася), а також збільшити мінімальну кількість голосів членів ВККС для подолання негативного висновку ГРД щодо судді чи кандидата.
«Крок назад» – законопроєкт № 3711-2 народних депутатів Сергія Демченка, Вікторії Кінзбурської, Олега Дунди, Тараса Тарасенка з фракції партії «Слуга народу», за яким ВККС взагалі буде ліквідована, а всі її функції передадуть ВРП. Жодних механізмів контролю за доброчесністю і незалежністю самих членів ВРП не передбачено. Тобто ВРП сконцентрує в собі всі повноваження щодо суддівської кар’єри, починаючи від призначення судді на посаду і закінчуючи його звільненням. Можливо, це було б і непогано, якби цей орган був справді незалежним і послідовним у відстоюванні доброчесності у суддівському корпусі. Але нинішній склад ВРП точно таким не є.
У разі концентрації всіх повноважень щодо суддів у ВРП призначення до ради відбуватимуться під ще більшим впливом політичних сил й окремих суддівських кланів, оскільки той, хто матиме вплив на ВРП, – контролюватиме всю судову систему.
Крім того, ВККС і ВРП й раніше не справлялися з усіма покладеними на них обов’язками. Так, концентруючись на доборі суддів Верховного Суду та Вищого антикорупційного суду, а також оцінюванні чинних суддів, ВККС повністю провалила добір нових суддів, що спричинило кадровий голод у судах. ВРП також перевантажена дисциплінарними скаргами, заявами суддів про втручання у здійснення правосуддя, адміністративними функціями і не демонструє високої ефективності. Годі очікувати, що ефективність ВРП підвищиться із перебиранням ще функцій ВККС.
Законопроєкт повністю усуває громадськість від участі у кваліфікаційному оцінюванні через ліквідацію ГРД. Також Громадську раду міжнародних експертів, суб’єкта, який брав участь у доборі суддів Вищого антикорупційного суду, планують перетворити взагалі на “консультанта” ВРП, який даватиме лише поради щодо кількості суддів у судах та судового навантаження, але жодного реального впливу ні на саму ВРП, ні на добір суддів не матиме.
Які можуть бути наслідки неправильно обраного шляху?
Справжня судова реформа з перевантаженням ВРП та ВККС, посиленням можливості громадського контролю за судовою системою, а також запровадженням доброчесності і професіоналізму як головних критеріїв відбору суддів були публічною обіцянкою Президента і його політичної сили. Натомість суть внесених ними законопроєктів полягає у зміцненні неформальних політичних і кланових впливів на судову владу, що суперечать їхнім передвиборним обіцянкам.
Помилково обраний шлях нової судової реформи може мати катастрофічні наслідки не лише для формування справедливої судової влади, але й для економічного розвитку України та добробуту громадян.
Тривалий час недовіра до судової системи є однією з найбільших перешкод для іноземних інвестицій в Україну.
У лютому 2020 року постійний представник Міжнародного валютного фонду в Україні Йоста Люнгман наголошував на тому, що відсутність якісних змін, зокрема в судовій системі, у довгостроковій перспективі призведе до збідніння населення на 20 %. Також посол Німеччини в Україні Анка Фельдгузен, коментуючи ідею Президента Володимира Зеленського про «інвестиційних нянь» для іноземних інвесторів, зазначила: «Нашим інвесторам не потрібні ні няні, ні бодігарди … . Їм потрібні незалежні суди».
Нещодавно Україна зобов’язалася перед Міжнародним валютним фондом забезпечити доброчесність членів ВРП шляхом створення спеціальної комісії, яка перевірить доброчесність як чинних, так і потенційних членів ради. Проте створення такої комісії ні президентський законопроєкт, ні проєкт його політичної сили не передбачають, що може свідчити про ігнорування взятих міжнародних зобов’язань. Понад те, 10 червня цього року посли G7 заявили, що вони готові: «висунути міжнародних експертів для участі у прозорому процесі створення незалежної Вищої кваліфікаційної комісії», якщо нова судова реформа відповідатиме міжнародним зобов’язанням України. Це чітке нагадування щодо необхідності виконувати взяті на себе зобов’язання.
З чого почати справжні зміни в судовій владі?
Побудову незалежного суду в Україні слід починати насамперед з реформи органів, які відповідають за утвердження стандартів доброчесності і незалежності в судочинстві, – ВККС та ВРП. Забезпечення незалежності і доброчесності членів цих органів є наріжним каменем проведення судової реформи, оскільки без цього будь-яка судова реформа заздалегідь приречена на провал.
У травні 2020 року громадські організації презентували карту судової реформи, яка покроково описує, як побудувати в Україні справді незалежний суд. Першим кроком до цього є оновлення ВРП та ВККС за допомогою незалежної комісії з участю суддів, міжнародних експертів та представників громадськості, яка перевірить доброчесність чинних членів ВРП з можливістю припинення їх повноважень. Крім того, комісія проводитиме попередній відбір кандидатів до складу ВРП і ВККС на конкурсній основі.
Законопроєкт № 3711-1 найбільш повно враховує міжнародні зобов’язання України, передвиборні обіцянки політичних сил, які включали судову реформу у свій порядок денний, та рекомендації громадськості. Натомість інші законопроєкти в разі ухвалення без їх суттєвого доопрацювання законсервують непорушну досі систему політичних і кланових впливів на судову владу.
Роман Смалюк, експерт Центру політико-правових реформ
