Куди рухається реформа органів правопорядку України?
19.05.2023
11 травня Україна виконала ще одну рекомендацію Єврокомісії щодо вступу до ЄС — затвердила Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектора безпеки і оборони України на 2023–2027 роки. 
Цей документ Офіс генерального прокурора розробив ще торік, а його зміст залишався загадкою до сьогодні, адже європейці порекомендували тільки «ухвалити план», не говорячи про його зміст. На відміну від інших рекомендацій, які були чіткіші стосовно змісту, а не лише форми рішень, котрі повинна ухвалити Україна. Тож про що цей «план Зеленського», чи справді він президентський, і куди ж рухатиметься реформа органів правопорядку?
Хто і як складав план?
Почнемо з передісторії — нової публічної політики щодо реформування органів правопорядку після 2014 року фактично не було. Створили НАБУ, ДБР, БЕБ, звузили повноваження прокуратури тощо. У суспільства склалося враження, що «наплодили органів правопорядку, проте ефективності нуль».
Однак мова не в кількості, а в якості, — хтось має виконувати функцію розслідування тих чи інших кримінальних правопорушень, для цього й існує спеціалізація (різні органи), визначена в Концепції реформування кримінальної юстиції України (2008) — найуспішнішому документі в цій сфері. Річ у тому, що саме там було визначено чинну спеціалізацію органів правопорядку, і не тільки: ще КПК 2012 року, кримінальні проступки, безоплатна правова допомога тощо. Тож ми імплементували те, що задумувалося давно до Революції Гідності, навіть до «злочинного режиму Януковича».
Відтак, Офіс генерального прокурора ще з 2019 року хотів повторити історію цього успіху, адже за десять років багато що змінилось, а розрізнені реформи після 2014-го потребували систематизації.
З цією метою підготували новий проєкт Концепції, ухваленню якого перешкодило повномасштабне вторгнення російських військ. Питання відклали в довгу шухляду, аж поки 17 червня Єврокомісія у своїх рекомендаціях не вказала на необхідність «ухвалити загальний стратегічний план реформування всього сектора правопорядку як частини безпекового середовища України» (звідси й назва документа, яка, можливо, і скидається на нагромадження слів, проте це не так).
Саме тому чинний Комплексний стратегічний план розробляв не уряд (адже органи правопорядку належать до виконавчої влади), а Офіс генерального прокурора як координуючий орган у сфері кримінальної юстиції. Проте затверджував його президент, з огляду на термінологію та повноваження, визначені Законом про національну безпеку (2018), та за аналогією з попередньою Концепцією 2008 року, але це точно не «президентський план», адже його розробила робоча група із залученням профільних фахівців.
Про що цей план?
Одразу скажемо, що, зважаючи на обсяг та деталізацію, йдеться не так про план, як саме про концепцію. Тобто цим документом визначено напрями реформи, ключові ідеї, а вже надалі має бути розроблено чіткі плани щодо їх реалізації в конкретних органах та зміни на рівні законодавства.
Тому ви не знайдете там поділу на зміни в конкретних органах чи закони, які слід ухвалити. Із такими узагальненнями концептуального характеру завжди все залежить від того, як саме їх буде імплементовано. Інакше кажучи — є ризик формального впровадження або невпровадження взагалі. Тож ухвалення Плану — тільки перший крок, формування певної рамки, але точно не чітке бачення, куди надалі рухатиметься реформа чи то прокуратури, чи поліції, СБУ, ДБР, НАБУ та БЕБ.
Його зміст чітко поділений на блоки:
1) стосовно інституційної спроможності запобігати і розслідувати злочини. Наприклад, уніфікація статусу органів правопорядку, впровадження ризикорієнтованих підходів, інформаційно-аналітичної діяльності, стратегічного менеджменту та прогнозування; посилення координаційної функції прокуратури, реформа інституту ОРД, звісно гармонізація із законодавством ЄС тощо.
2) стосовно кримінальної політики — впровадження послідовної кримінальної політики. Особливо хочу звернути увагу на: розроблення, затвердження та введення в дію Нацплану із запобігання злочинності (п. 2.3), а також запровадження періодичного віктимологічного опитування населення (victimology survey, crime survey) (п. 2.9). Фактично, Україна отримає альтернативне до офіційної статистики джерело знань про злочинність, що стане підставою для ухвалення управлінських рішень як із кадрових питань в органах правопорядку, так і в процесі розслідування загалом. Такі інструменти давно існують у США та Великій Британії і довели свою ефективність.
3) стосовно оптимізації кримінального процесу, тобто правил кримінального переслідування, які після 2012 року нагромадили критичну масу проблем, що негативно позначається на його ефективності. Наприклад, розвиток альтернативних заходів вирішення кримінально-правових конфліктів (diversionary measures, transactions), які застосовуватимуться під час розслідування окремих видів злочинів (п. 3.1), та розширення меж дискреції прокурора в процесі, зокрема на початковому і завершальному етапах розслідування, з урахуванням пріоритетів (п. 3.4) дозволять зменшити навантаження на органи правопорядку, а розбудова інституту захисту учасників кримінального провадження (п. 3.6), відшкодування шкоди (п. 3.7) та інституту угод (п. 3.8) дозволить покращити становище потерпілої особи, бажання брати участь у процесі, без чого неможливе доказування справи в суді тощо.
4) стосовно управлінських питань в органах правопорядку — від встановлення ключових показників ефективності (KPI), на підставі яких проводитиметься оцінка ефективності та якості роботи органів правопорядку й прокуратури (п. 4.3), впровадження інституту детективів (п. 4.8) для поєднання функцій слідчого та оперативного працівника (нині це працює в НАБУ) до комплексної цифрової трансформації (п. 5), що не просто повторює ідеї про e-case, а робить акцент на інтеграцію в електронні системи управління інформацією про злочинність ЄС.
5) стосовно підзвітності органів правопорядку — посилення механізмів демократичного цивільного контролю. Більшість їх давно прописані у профільних законах, наприклад різного роду ради громадськості, які виконують або впливають на кадрові питання — через конкурси чи дисциплінарні провадження. Проте такі поіменовані у законі форми громадського контролю, безперечно, потребують розвитку.
Ризики воєнного часу
Тимчасом найбільшою проблемою Плану є підготовка його під умови мирного часу, що було прямою вимогою європейських партнерів, озвученою під час консультацій щодо виконання цієї рекомендації Єврокомісії. Що жодним чином не узгоджується з часовим проміжком його виконання — 2023–2027 роки, адже весь цей час основними викликами для системи кримінальної юстиції залишаються проблеми воєнної юстиції.
Ідеться як про розслідування міжнародних злочинів (насамперед воєнних), так і про протидію загрозам національній безпеці (насамперед колабораційній діяльності) та погіршенню криміногенної ситуації у зв’язку з війною загалом.
Навіть за умови, що перемога України відбудеться найближчим часом, не слід забувати: переслідування за міжнародні злочини зазвичай триває десятиліттями (подивіться на приклад країн колишньої Югославії), а відновлення порядку на деокупованих територіях чи боротьба зі злочинністю в умовах війни потребує значних ресурсів. Про це треба думати вже зараз, прогнозувати наслідки війни та передбачати ресурси на спеціалізовані підрозділи, можливо навіть органи, які будуть опікуватися цим питанням.
До того ж в умовах затяжного воєнного стану лише наростають ризики впливу олігархів на політичне життя країни, послаблення парламентського та громадського контролю, авторитарного управління органами влади тощо. Здається, що це не питання кримінальної юстиції, проте якщо говорити про управлінські питання, наприклад конкурсних засад призначення вищого керівництва, — це саме про це. Наведу лише один приклад: недавно Уряд схвалив Державну антикорупційну програму на 2023–2025 роки, проєкт якої до самого ухвалення передбачав конкурсні засади призначення генерального прокурора (в остаточній редакції зазначене положення зникло). Тож традиція політичних призначень лишається.
Ще більш небезпечним є порядок звільнення через вотум недовіри, яким можна звільнити без підстав очільника прокуратури простою більшістю. Європейський досвід показує, що для такого звільнення мають бути професійні підстави. Якщо ж суто політична недовіра — принаймні кваліфікованою більшістю, аж ніяк не простою. Призначення/звільнення генерального прокурора — це «граблі», на які Україна наступає регулярно.
…Тож, підсумуємо: сам факт ухвалення Плану, безперечно, є успіхом України (ми нарешті визначили політику реформування органів правопорядку в далекій перспективі), до того ж є реальним кроком на шляху до реалізації євроінтеграційних прагнень держави. Тимчасом його свідома розробка під умови мирного часу не відповідає на реальні виклики, які сьогодні стоять перед органами правопорядку, а саме питання воєнної юстиції.
До того ж План є більше рамковим документом, який визначає напрями реформ та ключові ідеї, а його реалізація повністю залежатиме від галузевих планів конкретних органів. Тож, як завжди, — є за що похвалити, є за що покритикувати. Але послідовна публічна політика, розроблювана і впроваджувана державою, — характерна риса європейської бюрократичної машини, яка забезпечує ефективність держав, що входять до ЄС. Намагаючись унормувати нашу політику, ми стаємо на крок ближче до європейської сім’ї, в якій, сподіваюсь, уже давно готове місце для України.
