Как сдвинуть с места реформу пенитенциарной системы
22.05.2020
Заместитель Генерального прокурора Гюндуз Мамедов провел рабочую встречу с заместителями Министра юстиции Еленой Висоцкою и Александром Банчуком, по результатам которой будет создана общая рабочая группа по подготовке базового законопроекта о пенитенциарной системе.
К рабочей группе также привлекут представителей Уполномоченного Верховной рады Украины по правам человека, специалистов общественных и правозащитных организаций.
По мнению Гюндуза Мамедова, реформа должна предусматривать четкую систему управления пенитенциарными учреждениями, а также структуру центральных органов власти, которые формируют и реализуют государственную политику в сфере выполнения криминальных наказаний.
Отделение один от другого органов в сфере исполнения наказаний предоставит им возможность самостоятельно принимать решения, связанные с порядком и условиями содержания осужденных, а также осуществление пробации.
“Кроме этого, должно быть оптимизированное количество действующих учреждений, внедрена система качественных и законных услуг в сфере бытового обеспечения мест несвободы, реально улучшен социально-правовой статус персонала”, – подчеркнул Гюндуз Мамедов.
Говоря о роли органов прокуратуры, заместитель Генерального прокурора отметил: “Сначала мы должны создать пилотную модель внешнего инспектирования мест несвободы, апробировать её, а уже потом отказаться от надзора прокуратуры, чтобы должным образом выполнить переходные положения Конституции Украины. Другими словами – нужно видеть, куда мы хотим передать функцию надзора”.
Последние изменения в Конституции предусматривают, что органы прокуратуры должны потерять функцию надзора в этой сфере после создания двойной системы регулярного внешнего (независимого) и внутреннего (ведомственного) контроля за пенитенциарными учреждениями.
Теперь подробнее о том, как сдвинуть с места реформу пенитенциарной системы.
*******
Во время очередной инспекции в СИЗО стал свидетелем изменения поведения несовершеннолетнего, который находится под следствием три года. Этого времени ему хватило, чтобы привыкнуть к неформальным правилам, действующим в местах лишения свободы. Своим поведением, манерой говорить он всячески подчеркивал “крутизну” принадлежности к этому миру, ему будет что рассказать, — ведь он видел “жизнь”. Я бы хотел ошибаться и надеюсь, что этот мальчик займет достойное место в обществе. Но, по статистике, по меньшей мере каждый четвертый возвращается. А это много.
Реалии таковы, что люди, не имевшие уголовного прошлого, попадав за решетку очень быстро становятся озлобленными и продолжают идти преступным путем. Однако обычно совершают уже более жестокие преступления.
Состояние нынешней пенитенциарной системы не дотягивает даже до удовлетворительного. Причем на каждом из этапов — от задержания до отбытия наказания. Но почему же тогда у нас так много рецидивов? Система не выполняет своих основных функций: не воспитывает, не меняет проуголовное мышление, да и не особенно интегрирует в жизнь в обществе. Прежде всего это касается мужчин, ведь женщина больше социально адаптируется к среде после выхода на волю. Система, наоборот, заставляет подстраиваться под особые, специфические, иногда и нечеловеческие условия “жизни”, хочешь-не-хочешь способствует стать частью субкультуры и нарушать правила.
Несмотря на все попытки изменений времен независимости, советская система и ГУЛаговское прошлое, когда каждый гражданин мог вполне реально оказаться за решеткой, все еще имеют свое влияние. Причем существенное. Действует принцип старой карательной тюремной парадигмы, когда обязательны унижение чести и достоинства, системные нарушения прав человека, насилие и жестокое обращение с заключенными. И в обществе отношение к бывшим заключенным далеко от толерантного. Много ли вы знаете работодателей, которые радо берут на работу таких людей, много ли граждан готовы дать второй шанс в жизни тому, кто хоть раз был наказан?
Органы прокуратуры во всех регионах фиксируют случаи грубых нарушений прав человека. Большинство помещений УИН и СИЗО требуют ремонта из-за несоответствия элементарным правилам санитарии и гигиены. А некоторые здания и коммуникации настолько изношены, что и ремонт не поможет, ведь построены они более 100 лет назад.
Практически, в каждом СИЗО есть проблема переполнения камер, поэтому заключенные вынуждены спать поочередно или на полу. Только представьте: по 30–40 мужчин в одной камере месяцами, годами, на казенных матрасах, иногда даже без постельного белья, без воздуха, с плесенью на стенах, с тараканами, то есть в абсолютно антисанитарных условиях. Согласно европейским стандартам, большей частью такие условия приравниваются к нечеловеческому обращению либо истязанию. А это реальность. Лишь один пример — Лукьяновский следственный изолятор. Напомню, что в СИЗО закрыты люди, которые находятся под следствием, то есть их вина не доказана судом, и не исключено, что кого-то из них признают невиновным. Однако в условиях, в которых их содержат, трудно сохранить хоть какое-то достоинство и самоуважение. Еще раз подчеркну: Европейский суд по правам человека содержание в таких условиях толкует как истязание и жестокое обращение.
Вот еще один пример. Из-за нехватки врачей продолжительное время осужденному не предоставляется медпомощь в полном объеме. Почти 20% человек, официально зарегистрированных в Украине с ВИЧ-инфекцией и СПИДом, находятся именно в местах лишения свободы. Туберкулез — такие же показатели. И это уже вопрос национальной безопасности, ведь с ними ежедневно контактирует много персонала и родственники, имеющие большой риск заражения.
Именно поэтому так остро стоит вопрос: как сдвинуть с места реформу пенитенциарной системы? Минюст неоднократно пробовал изменить ситуацию к лучшему, но, как свидетельствуют регулярные прокурорские проверки УИН и СИЗО, существенных перемен не произошло.
Причин этого достаточно, и они всем известны. Ключевое оправдание — ненадлежащее финансирование, на уровне лишь немногим более 40%. Так что уместно размышлять, как эти проблемы максимально эффективно решить. Мы считаем, что пенитенциарную систему следует коренным образом изменить с учетом того, что целью наказания является не только наказание, но и исправление осужденного, и предотвращение совершения новых преступлений — как самим осужденным, так и другими лицами. Эта система должна помочь человеку, которого разные обстоятельства привели за решетку, вернуться из места отбытия наказания полноценным членом общества, возобновить утраченные социальные связи.
Переформатирование пенитенциарных учреждений по региональному принципу: аргументы “за”
Как свидетельствует положительная международная практика, тюремный менеджмент эффективен в том случае, если численность находящихся в учреждении исполнения наказаний не превышает 1000 человек, а в следственном изоляторе — 500 человек. Это количество, конечно, должно соотноситься с нормами жилой площади, — не менее четырех квадратных метров на одного человека. Сейчас в СИЗО — это 2,5 квадратного метра, то есть меньше европейской нормы.
Таким образом, наблюдается неэффективное и нерациональное использование и государственных средств, и имущества. Что происходит с остальными 27 местами несвободы? Они законсервированы, но госфинансирование продолжается, потому что их приходится содержать вместо того, чтобы отыскать пути их эффективного хозяйственного использования и презентации для будущих собственников. И это можно объяснить отсутствием алгоритма продажи режимных объектов учреждений исполнения наказаний. К тому же, как правило, такие учреждения и их объекты расположены в отдаленных местах, на значительном расстоянии от экономически привлекательных регионов страны. Даже расположенные в областных центрах СИЗО непривлекательны для покупки и инвестирования в новое строительство, поскольку продажа земли с расположенными на них зданиями не покрывает затрат на новое строительство или реконструкцию. Именно поэтому провалились попытки Минюста продать Киевский и Львовский следственные изоляторы. Поэтому необходимо провести аудит для определения оптимального количества пенитенциарных учреждений.
По нашим подсчетам, ориентировочная потребность уголовно-исполнительной системы для равномерного содержания осужденных и заключенных составляет 55–60 учреждений.
При этом нужно обязательно учесть возможность содержания людей вблизи от их местожительства. Расположение учреждений должно быть логистически удобным и доступным в рамках всего региона. Приближение места отбытия наказания также уменьшит затраты, связанные с этапированием заключенных на большие расстояния.
Для оптимизации числа учреждений потребуется и штатное сокращение.
Во многих странах количество персонала определяется из расчета “один работник на четырех заключенных”. В Украине эта пропорция 1 к 3. Поэтому уменьшение количества учреждений может коснуться 30–40% персонала.
Обращу внимание на связанную с этим проблему. Наиболее сложная и многочисленная категория персонала — младшие инспекторы. Их работа наименее оплачиваемая, поэтому такие сотрудники больше других склонны к коррупции, вступают в сговор с заключенными по доставке запрещенных предметов. То есть искусственно созданы такие “благоприятные” условия, чтобы ничего иного, как “сотрудничать” с ними, персоналу не оставалось. Только фактов изготовления оружия в прошлом году зарегистрировано 13. Или стоит еще вспомнить обнародованные в СМИ расценки на улучшение пребывания в Лукьяновском СИЗО: на лучшую камеру, развлечения, алкоголь, наркотики. Как следствие, имеем в местах несвободы рост преступности на 42%.
После повышения зарплат — модернизация системы охраны и наконец завершение начатой автоматизации. Кроме того, сэкономить бюджетные средства можно за счет отмены отдельных видов наказания, например в виде ареста. Кроме наказания, он не обеспечивает никакой иной цели и полноценной ресоциализации, а ежегодно под этот жесткий вид наказания подпадают до 400 человек.
Соблюдение прав человека: как создать надлежащие условия
Хроническое недофинансирование системы на протяжении многих лет и нерациональное использование средств и имущества — причина постоянных жалоб в прокуратуру на ненадлежащие условия содержания, неоказание медицинской помощи. Их сотни.
Если снова оперировать общими цифрами, то финансирование уголовно-исполнительной службы в этом году составит 6,5 миллиарда гривен, содержание одного заключенного в сутки обходится государству в 158 гривен. В случае проведения оптимизации и высвобождения средств на содержание одного заключенного будет выделяться 330 гривен. Эта сумма включает зарплату работников, питание заключенных, расходы на коммунально-бытовое обслуживание, обеспечение систем надзора и охраны. Вы спросите: зачем же увеличивать лимиты на их содержание, почему налогоплательщики должны финансировать условия пребывания заключенных, да еще и улучшать их? Нужно всегда помнить о социальной ответственности государства за соблюдение прав человека в местах лишения свободы. То есть, если человека по приговору суда изолируют от общества, государство несет за него полную ответственность, в том числе за пребывание в безопасной среде. Соответственно, мы как налогоплательщики должны быть заинтересованы в том, что преступник больше не будет совершать преступлений и вернется в общество законопослушным гражданином.
С начала года Офис генерального прокурора инициировал по всем регионам масштабные проверки о законности и эффективности использования средств и госимущества, находящегося в ведении учреждений. И результаты таковы, что все эффективно, но не для государства. И тем более не в пользу заключенных.
Хищения, уничтожение имущества, нарушения законодательства выявлены на 850 объектах недвижимости и на каждом шестом земельном участке, или почти на 8 тысячах гектаров из находящихся в ведении службы 44 тысяч гектаров. Для вашего понимания, большинство этих земель — сельскохозяйственные. Убытки составляют более 170 миллионов гривен. Только поэтому направлению с начала года по результатам проверки начато свыше 60 уголовных производств. В целом за прошлый год внесено почти 8 тысяч актов реагирования в связи с нарушениями в местах несвободы — с несоблюдением прав человека, нарушением условий содержания и обращения.
Большинство всех нарушений выявляют именно прокуроры, а не органы Минюста, осуществляющего ведомственный контроль. В основном он малоэффективен и эпизодичен.
Но сегодня в обществе снова широко обсуждается, а Министерством юстиции задекларирована тема улучшения условий содержания путем создания системы пенитенциарных учреждений разных форм собственности. То есть передача тюрем в частное управление и “лизинг” труда. Как это выглядит, объясню на примере Великобритании.
Тюрьмы с частным управлением были введены в 1990-е годы. С одной стороны, государственная главная инспекция тюрем проверяет частные тюрьмы так же, как и государственные. У всех частных тюрем есть контролер из Национальной службы управления правонарушителями, действующей в составе Минюста. На сегодняшний день существуют 14 частных тюрем, которыми на контракте руководят частные компании, такие как Sodexo Justice Services, Serco и G4S Justice Services.
Стимулом для вкладывания капитала частными инвесторами в “тюремную” систему являются определенное государственное финансирование на содержание заключенных и возможность их использования как дешевой рабочей силы. Прибыль, полученная от реализации программ привлечения заключенных к труду, используется для уплаты налогов, оплаты предоставленных услуг по проживанию и питанию, для реабилитации жертв преступлений.
С другой стороны, система частных тюрем в мире подвергается жесткой критике из-за наличия серьезных нарушений прав человека и принципов исполнения наказаний. И, например, в прошлом году британское правительство навсегда лишило компанию G4S договора на управление тюрьмой HMP Birmingham после того, как было признано жестокое обращение заключенных друг с другом и с персоналом, а также факты распространения и употребления наркотиков.
Однако, с рациональной точки зрения, привлечение бизнеса может быть полезным. По нашему мнению, путем внедрения в учреждениях исполнения наказаний оптимальной системы аутсорсинга. Имеется в виду предоставление готовых качественных услуг по питанию, обучению, лечению, клинингу, охране и т.п. То есть исчезает необходимость в обслуживающем и хозяйственном подразделениях, а руководитель колонии будет иметь возможность самостоятельно контролировать качество и количество услуг, предоставленных на основании заключенных соглашений.
Прокурорский надзор: ликвидировать невозможно оставить
Изменения в Конституцию предусматривают ликвидацию функции надзора прокуратуры над пенитенциарными учреждениями после создания двухуровневой системы пенитенциарных инспекций — внутренней и внешней. Есть многие мнения относительно этого, и они существенно отличны.
Объясню свое. Если с внутренним контролем более или менее понятно, это — Минюст, то модель с внешним — просто отсутствует. Итак, что в результате получим? Во-первых, отсутствие полного контроля и возможности реагировать на нарушения не только в учреждениях исполнения наказаний и СИЗО, но и в изоляторах временного содержания, комнатах для задержанных, психиатрических заведениях и т.п. Во-вторых, Министерство юстиции получит полную монополию, что нелогично, ведь орган, который формирует политику, не может одновременно следить и за ее соблюдением. Это поставит под сомнение объективность и независимость такого надзора.
Чтобы иметь перспективу в этом направлении, предлагаем постепенную передачу функции надзора прокуратуры. Параллельно принять изменения в системе исполнения наказаний и пробации. При этом провести и реформирование надзорных полномочий.
Речь идет об организации системного межведомственного контроля и мониторинга специалистами соответствующих государственных и правоохранительных органов, то есть пилотную модель первого или внешнего уровня инспектирования.
Инспектирование пенитенциарных учреждений, реагирование на факты нарушений будут осуществляться на основе меморандумов о сотрудничестве и взаимодействии с омбудсменом, институтами гражданского общества, правозащитниками. А роль прокуратуры будет состоять в координации этих процессов. Таким образом, эффективность контроля останется, а инспектирование даст возможность беспрепятственного и регулярного доступа к местам лишения свободы, привлечения специалистов разных направлений, встреч с узниками, доступа к служебным документам, общения с персоналом учреждений, внесения актов реагирования, обязательных для исполнения.
Изменения назрели уже давно и решения не будут простыми, потому что реформы — это иногда и мучительные шаги. И их нужно уже делать, тем более что есть и желание, и возможность, и политическая воля. И мы поддерживаем саму идею передачи функции надзора над учреждениями исполнения наказаний другому органу, но это должно быть как в случае передачи Британией Гонконга КНР. То есть мы должны сделать все, чтобы за счет исполнения этой функции пока что нами, передать ее тогда, когда система будет готова и в ее наилучшем состоянии.
заместитель генерального прокурора, кандидат юридических наук
