Кадровый кризис в судах. Статистика, причины, прогноз
03.08.2021
Поводом для этой статьи послужили два события.
Во-первых, положительное голосование в Верховной Раде за два закона, которыми должна быть восстановлена Высшая квалификационная комиссия судей Украины (ВККС).
Напомню, что масштабная работа ВККС (в 2015–2019 гг. по количеству принятых кадровых решений она стала одним из самых больших «кадровых агентств» судебной власти в мире) в результате уже признанной действующей властью политической ошибки, была прекращена 7 ноября 2019 года. Однако сегодня появился реальный шанс завершить важные кадровые процедуры, начатые прежним составом ВККС. А в общем — начать и завершить процедуры, необходимые для урегулирования кризисной ситуации с кадрами в судах Украины.
Во-вторых, заявление представителя президента Украины в Конституционном суде Федора Вениславского, что в Украине не хватает около 2500 (!) судей, а концу года количество вакансий может значительно вырасти. Которые, тем не менее, по словам Вениславского, «будут заполнены достаточно быстро профессиональными судьями».
В этой статье, предполагая, что ВККС после двухлетнего перерыва и даже, возможно, в полном составе, сможет возобновить работу к концу этого года, постараюсь дать профессиональный прогноз о возможности «быстрого заполнения» вакансий в судах Украины.
Высший совет правосудия (ВСП), являющийся конституционным органом, уверен в том, что приоритетный план работы новой ВККС будет включать:
-завершение квалификационного оценивания;
-безотлагательное проведение отбора судей в суды первой и апелляционной инстанций;
-возобновление полномочий 389 судей, не осуществляющих правосудия вследствие окончания пятилетнего срока полномочий, которые они получили до октября 2016 года.
Однако ситуация может развиваться по двум достаточно разным по срокам реализации сценариям. По первому сценарию новый состав ВККС может принять решение продолжить и закончить процедуры, начатые предыдущим составом ВККС. В этом случае речь идет об институциональной преемственности в рамках реформы. По другому сценарию — прекратить начатые предыдущим составом ВККС важные кадровые процедуры частично или полностью, начав с нуля.
В последнем случае любые прогнозы о «быстрых» или «медленных» сроках будут непрофессиональны, манипулятивны и популистичны.
Для справки: ВСП, по состоянию на 11 июня 2021, называет штатное количество судей — 7 304. Полномочия по осуществлению правосудия имеют 4 954 судьи. Вакантными остаются 1 977 судейских должностей. По данным ВККС, на 19.07.2021 года в списке судей Украины насчитывалось 5 389 судей (в том числе тех, кто в силу закона временно не имеет полномочий). Между тем, на 31 декабря 2013 года в Украине, согласно штатному расписанию, числился 9 071 судья, отправляющий правосудие в 767 действующих судах. Реально отправлял правосудие 8 371 судья.
Куда делось 35% судей?
Самые статистически заметные изменения в кадровом составе украинских судов происходили после 2014 года. Важнейшими толчками к этому стали три фактора:
1.Негативная динамика развития судебной власти в годы пребывания на посту президента Януковича, ставшая одной из причин Революции достоинства.
2.Аннексия Российской Федерацией Крыма (в нарушение международного права) и утрата контроля над частью территории Украины в Донецкой и Луганской областях.
3.Решительные (а иногда и с применением силы) требования сотен тысяч участников Революции достоинства по всей стране очистить судебную власть, подкрепленные законодательными решениями Верховной Рады в 2014-м, 2015-м и 2016 годах.
Эти факторы на фоне нереализованного за годы независимости Украины во многих слоях общества запроса на справедливый суд привели к радикальному сокращению судейского корпуса. В результате аннексии в Крыму остановилось 36 судов. На неподконтрольных территориях Луганской и Донецкой областей была остановлена работа 57 судов. Затем для восьми судов была изменено местонахождение, а в отношении 49 судов была изменена подсудность.
ВККС, действовавшая с 9 декабря 2014 года до 7 ноября 2019 года в ситуации кризисного менеджмента, в течение первых месяцев работы перевела из судов АРК 44 судьи в суды на подконтрольной территории. Некоторые судьи из оставшихся на аннексированной территории 448 человек подали в отставку; основная же масса стала судьями РФ и в дальнейшем была рекомендована новым составом ВККС к увольнению за нарушение присяги.
На территории Луганской и Донецкой областей, по состоянию на 01.12.2014, работало 442 судьи. Из них 302 судьи было переведено в суды, действующие на подконтрольной территории.
Как сработал закон естественного отбора?
Под давлением требований общественности, но с тем, чтобы избежать одномоментного увольнения всех судей, Законом «Об обеспечении права на справедливый суд» (вступил в силу 28.03.2016), была предусмотрена процедура так называемого первичного оценивания судей. Речь идет об экзамене и публичном собеседовании с судьями, которые проводила ВККС. Впервые во время собеседования с судьями использовалась аналитическая информация, предоставленная Национальным антикоррупционным бюро Украины.
С февраля по начало июня 2016 года ВККС провела первичное квалификационное оценивание 381 судьи, В результате только для 69% судей процедура завершилась успешно.
Однако в следующие четыре месяца произошли малопрогнозируемые события. В отставку подали и были уволены 1449 судей!
Сравнивая события 2016 года с другими периодами, ВСП отмечает, что за 22 года деятельности Высшего совета правосудия (юстиции) больше всего заявлений судей об отставке рассматривалось в 2010 году (368 решений), 2013-м (243), 2015-м (362), 2016-м (1449) и 2017 году (405).
И если в 2015 году судьи уходили в связи с нестабильной ситуацией в стране, связанной, как мы уже отмечали, с аннексией в 2014 году Крыма, а также проведением АТО на территории Донецкой и Луганской областей, то в 2016-м — из-за процедуры первичного квалификационного оценивания. Для этой части судей финансовые гарантии при выходе в отставку оказались привлекательнее продолжения работы в рамках реформируемой системы.
Важно почеркнуть: процедура первичного квалификационного оценивания закончилась всего пятью (!) судебными исками в отношении результатов. Итог: только одно решение ВККС к настоящему времени отменено, что свидетельствует о процедурном и юридическом качестве проведения процедуры.
По следам квалификационного оценивания
На основе первого опыта и в целях развития борьбы с проблемами в судебной власти (политическая зависимость, коррупция и т.п.) 02.06.2016 Верховная Рада Украины приняла Закон Украины № 1401-VIII «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» и Закон Украины № 1402-VІІІ «О судоустройстве и статусе судей» (новая редакция), которые вступили в силу 30.09.2016. Этими законами среди прочих важных изменений была предусмотрена более сложная процедура квалификационного оценивания судей на соответствие занимаемой должности (КО), называемая в других ведомствах переаттестацией.
Процедура КО — это процедура определения Высшей квалификационной комиссией судей Украины способности судьи осуществлять правосудие в соответствующем суде или оценки соответствия судьи занимаемой должности по определенным законом критериям. КО, которое должно проводиться прозрачно и публично, включает сдачу экзамена, а также исследование досье и проведение собеседования.
В процедуре КО Комиссия анализирует результаты экзамена, десятки источников информации, полученных от самого судьи, уполномоченных государственных органов, средств массовой информации, социальных сетей, общественных организаций и Общественного совета добропорядочности (ОСД). Также члены ВККС анализируют результаты тестирования личных морально-психологических качеств и общих способностей судьи. На каждого судью, по подсчетам комиссии, в процедуре КО на всех этапах затрачивается около 30 часов.
20 октября 2017 года решениями Комиссии было назначено КО на соответствие занимаемой должности в отношении сначала 999 судей, а затем 4181 (а всего 5180) судьи местных и апелляционных судов.
Для качественного проведения столь масштабной и сложной процедуры были разработаны сотни страниц локальных нормативных актов; многие тысячи тестов и сотни практических заданий для судей разных инстанций; скомплектованы и впервые в мире размещены в открытом доступе на сайте ВККС досье на каждого судью; организовано с донорской помощью и на основе международно-признанных методик психологическое тестирование судей; проведены десятки тренингов для 16 членов ВККС, 48 инспекторов и десятков других работников секретариата; отработаны процедуры участия в КО членов Общественного совета добропорядочности.
И, наконец, была разработана и в декабре 2016 года запущена в эксплуатацию Комплексная система защиты информации, принципиально необходимая для обеспечения честности и прозрачности процедур, а также предотвращения вмешательства в компьютерную сеть с целью искажения результатов.
Решения об уничтожении материалов КО не принимались: все материалы содержатся в досье судьи и автоматизированной системе ВККС. К моменту отставки предыдущего состава ВККС было полностью завершено КО 60% судей.
Для справки: по результатам КО более 3000 судей местных и апелляционных судов на соответствие занимаемой должности, начатого после вступления в силу Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 02.06.2016, Кассационным административным судом в составе Верховного Суда по результатам рассмотрения судебных дел по исковым заявлениям судей принято всего 12 (!) решений, которыми исковые требования удовлетворены частично или полностью.
В результате глубокого анализа, процедуры КО с учетом ряда дискуссионных моментов были положительно оценены нашими партнерами в Европейском Союзе.
Что нужно сделать будущему составу ВККС для окончания квалифоценивания?
По состоянию на 01.07.2021, КО на соответствие занимаемой должности не завершено в отношении 2010 судей. При этом для подавляющего количества судей речь идет о самой последней процедуре — собеседовании с членами ВККС.
Уверен, что примерный срок, в течение которого ВККС нового состава сможет выполнить эту работу, можно рассчитать с высокой долей вероятности. 30 октября 2019 года, за неделю до отставки всего состава ВККС, выступая на XYII внеочередном съезде судей и приводя статистику собеседований с судьями, я назвал три месяца самых плодотворных по итогам собеседований.
Это апрель 2018-го (397 собеседований), июль (418) и сентябрь (328). Этот год и месяцы, правда, были рекордными. В остальные месяцы проводилось в среднем от 100 до 200 собеседований, принимая во внимание, что ВККС вынуждена была осуществлять и другие виды деятельности. А с 15 февраля 2019 года ВККС и вовсе вынуждена была работать в условиях рейдерской атаки, об отдельных участниках которой и методах их работы было сказано в упомянутом выше выступлении.
Таким образом, если неопытный (поначалу) состав Комиссии даже пятью коллегиями по три члена ВККС будет проводить одновременно хотя бы по 200 собеседований в месяц, то процедура в целом будет закончена через 10 месяцев.
И это оптимистичный сценарий, который может быть реализован в случае, если ВККС ничем больше не будет заниматься. Если к этому добавить необходимость работы в отдельных случаях в рамках пленарного состава (16 человек) в процедуре преодоления негативных выводов ОСД, это удлинит время работы на срок от одного до трех месяцев. Это произойдет в связи с тем, что технологически времени на заседания коллегиального органа в полном составе (в случае с ВККС это 16 человек) уходит больше, чем на заседания в коллегиях (по 3–4 человека). Пять коллегий, работающих одновременно, в состоянии провести в 3–4 раза больше собеседований, чем пленарное заседание.
Как преодолеть кризис в апелляционных судах?
Еще одна критически важная проблема — тяжелейшая ситуация с нехваткой судей в апелляционных судах Украины. В некоторых из них осталось не более 30% штатного состава. Для решения этой проблемы предыдущий состав ВККС еще 09.08.2019 объявил конкурс, целью которого было заполнение 346 вакантных должностей в апелляционных судах всех юрисдикций.
Более 2200 кандидатов со всей страны (судьи, адвокаты, юристы ученые) подали заявления для участия в конкурсе. Однако ВККС предыдущего состава, в результате все той же политической ошибки, в связи с отставкой не смогла даже начать содержательную часть конкурса. Мы можем спрогнозировать сроки проведения этого конкурса на основе опыта, полученного ВККС ранее в других конкурсах.
ВККС предыдущего состава провела три конкурса, процедуры которых очевидно будут использованы ВККС нового состава. Это первый и второй конкурсы в Верховный суд, а также конкурсы в Высший антикоррупционный суд (ВАКС) и Апелляционную палату ВАКС. Эти процедуры проводились на основе процедуры КО, но с учетом особенностей именно конкурса, когда кандидат, для того чтобы победить, должен показать, что он лучше других кандидатов.
Работа ВККС по проведению первого конкурса в новый Верховный суд длилась около восьми месяцев. К этому надо добавить предусмотренную Конституцией и законом процедуру окончательного принятия решения ВСП, а также издание Указа президентом, и в необходимых случаях принятие присяги кандидатами, которые до конкурса не были судьями — дополнительно около 3–4 месяцев.
Учитывая особенности определенной ВККС в законе и локальных нормативных актах процедуры проведения конкурсов, можно смело утверждать, что ВККС во время такого конкурса практически не сможет заниматься другими процедурами, кроме совсем простых (например, командированием судей в проблемные суды). Таким образом очевидно, что на заполнение вакансий в апелляционных судах понадобится не менее 12–14 месяцев. И это при условии оперативного создания ВККС, на что тоже дополнительно уйдет — оптимистично три, а реалистично, учитывая, например, то, как проходит конкурс на прокурора Специализированной антикоррупционной прокуратуры, до шести месяцев.
Поэтому окончательно разблокировать апелляционные суды удастся, вероятно, в первой половине 2023 года. Такова цена политических ошибок.
Для справки: всего 49 исковых заявлений было подано во время и после проведения первого конкурса в новый Верховный суд. Ни один из споров не привел к остановке конкурса или его отмене.
Какие риски нового добора судей?
Еще одной важнейшей процедурой, которую безотлагательно должна начать и закончить ВККС, является новый добор судей, который должен заполнить примерно 2000 вакансий в местных судах (первая инстанция). Вот как это было раньше.
Решением Комиссии от 03.04.2017 был объявлен добор кандидатов на должность судьи местного суда. Для участия в доборе в 2017 году в ВККС обратилось 5339 человек. Цифра ошеломляющая. При этом к отборочному экзамену было допущено 4935 человек. Таков был интерес юристов страны и таким было доверие к честности процедур ВККС. 700 кандидатов, набравших высшие баллы, были направлены на учебу в Национальную школу судей.
Для кандидатов, успешно сдавших итоговый квалификационный экзамен, решением Комиссии от 02.07.2019 был объявлен конкурс на занятие 505 вакантных должностей судей в местных общих судах.
07.08.2019 решением Комиссии утвержден рейтинг участников упомянутого конкурса, а соответствующие рекомендации о назначении 467 кандидатов судьями 09.08.2019 направлены в Высший совет правосудия.
В 2020 году на рассмотрение ВСП было вынесено 583 материалов о назначении кандидатов на должности судей: завершено рассмотрение 544 материалов (аналогично в 2019 году — 544). Это были материалы, направленные ВККС по итогам отбора и конкурса 2019 года, а также более ранних процедур.
Показательно, что в первой половине 2021 года, рассмотренные ВРП материалы о назначении судей, из полноводной реки превратились в ручеек, который к середине лета пересох практически полностью. В течение первого полугодия 2021-го Высший совет правосудия принял решение о внесении президенту Украины представления о назначении на должности всего (!) 35 судей местных судов.
И это не потому, что ВСП не хочет работать, а потому, что почти закончились материалы, переданные ВККС остановленного в ноябре 2019 года состава. За два прошедших с тех пор года не подготовлен ни один кандидат на должность судьи.
Ключевым риском следующего добора (кроме неопределенности со сроками начала работы нового состава ВККС) является описанная прогнозируемая занятость ВККС другими процедурами.
Также следует напомнить, что отличием процедуры добора от, например КО, является, с одной стороны, отсутствие собеседований кандидатов с ВККС, а с другой — необходимость учебы в Национальной школе судей, которая длится от трех месяцев (для помощников судей) до одного года — для все остальных. По моему мнению, учебу для кандидатов-помощников судей и юристов, работающих в органах судоустройства, можно вполне сократить до 2–4 недель. Эти юристы с профессиональным стажем 3–5 лет и так уже готовы к работе в зале судебных заседаний.
Небольшие изменения в законодательстве позволят оптимизировать сроки проведения этой процедуры вместо 3–7 лет (как это было ранее) до 6–9 месяцев. Конечно, если снова путем подачи судебных исков не будет заблокирована вся процедура, как это было в 2019–2020 годах.
Таким образом, срочные процедуры нового состава ВККС займут от восьми до 18 месяцев (оптимистичный сценарий) от момента выхода на работу необходимого большинства членов ВККС. Если ей никто не будет мешать.
Времени на раскачку нет. Время для раздумий закончилось год назад.
Сергей Козьяков, председатель Высшей квалификационной комиссии судей Украины (2014–2019)
