Друга хвиля судової реформи
28.03.2017
Боротьба суспільства за судову реформу стала наслідком несправедливості української системи правосуддя, яка особливо проявилася під час Революції Гідності. Хоча й до того рівень довіри громадян до судів був мізерний.
НИЗЬКИЙ РІВЕНЬ ДОВІРИ
Довіра до судів, за даними різних соціологічних досліджень, становить критичних 8–10 відсотків – це переважно нижче, ніж до інших державних інституцій. Такий низький рівень довіри зумовлений наявністю принаймні трьох ключових проблем.
Перша – це корупція, що, на жаль, вразила суддівський корпус та є зручною не лише для суддів, а і для тих, хто за допомогою корупції має можливість “вирішувати” свої питання у судах, зокрема, олігархів. Прикро, кругова порука та усталеність корупційних зв’язків у системі правосуддя не дають можливості ефективно протидіяти цьому явищу.
Друга проблема – це політична залежність суддів. Вона базується як на законодавчих механізмах, так і на системі неформальних практик. Судді дуже чутливі до політичної складової справ. Багато суддів звикли до цієї системи і бачать свою роль в обслуговуванні інтересів представників політичної влади, а не в захисті прав людей та утвердженні верховенства права. Чимало суддів завдячують своєю кар’єрою представникам адміністрації попереднього президента Януковича, який після Революції Гідності втік до Росії, і залишаються їх агентами впливу.
Третя проблема – це неефективність діяльності судів, що потребує оптимізації людських та матеріальних ресурсів, спрощення судової системи і процедур.
Монополістом у напрацюванні документів реформи стала політична влада. Вона, з одного боку, намагається виправдовувати очікування суспільства і втілювати європейські стандарти, а з іншого – переслідує свої інтереси, які полягають у збереженні контролю за судами. Початкові спроби змінити судову систему шляхом формального зміцнення незалежності суддів не дали видимого результату. Навпаки – це лише посилило кругову поруку та безкарність в суддівському корпусі.
МОЖЛИВОСТІ ДЛЯ РЕФОРМИ
У 2016 році закладено непогані можливості для проведення повноцінної реформи, але реальний результат з’явиться лише після імплементації конституційних змін щодо правосуддя, що може зайняти від трьох до п’яти років.
По-перше, 2 червня 2016 року прийнято закон про внесення змін до Конституції щодо правосуддя, який заклав механізми для оновлення суддівського корпусу, зміцнив незалежність суддів і звузив обсяг суддівської недоторканності. Реформування системи правосуддя через конституційні зміни, з одного боку, стало спробою привести судову систему у відповідність з європейськими стандартами, а з іншого – створило основу для очищення суддівства через оцінювання, конкурси, можливість звільнити суддю у разі не доведення законності походження майна.
По-друге, новий закон про судоустрій і статус суддів передбачив перехід до триланкової системи судів на чолі з новим Верховним Судом, який має бути сформовано на конкурсних засадах у 2017 році. Конкурс оголошено у листопаді 2016, і вперше до участі у ньому залучені не лише судді, а й адвокати та науковці.
Новий Верховний Суд має бути утворений замість діючого Верховного Суду і трьох вищих спеціалізованих судів, які були касаційною інстанцією. Тобто законодавець сприйняв рекомендації Венеційської комісії і вимоги громадських організацій щодо трирівневої системи.
По-третє, цими самими законами передбачено кваліфікаційне оцінювання суддів. В оцінюванні суддів братиме участь Громадська рада доброчесності – орган, утворений громадськими об’єднаннями на підставі закону. Громадська рада доброчесності даватиме висновки та інформацію про доброчесність суддів і кандидатів на цю посаду. Вони не є вирішальними, але для їх подолання необхідні голоси двох третин складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів, яка, власне, й проводитиме кваліфікаційне оцінювання суддів.
По-четверте, створено правову основу для запровадження приватних виконавців. Загалом запровадження інституту приватних виконавців може стати дуже важливою реформою, оскільки, за різними оцінками, в Україні не виконується від 80 до 98 відсотків судових рішень.
Україна пішла шляхом тих країн, які обрали змішану (державно-приватну) модель організації виконання судових рішень. Очікується, що із розвитком інституту приватних виконавців частка держави в цій сфері буде зменшуватися і, можливо, з часом від державної виконавчої служби можна буде відмовитися. Конкуренція мала би зменшити корупцію у цій сфері і підвищити ефективність виконання судових рішень. Але важливо, щоб держава штучно не стримувала розвиток інституту приватних виконавців.
Проблемними моментами в процесі перебігу судової реформи у 2016 р. були: значна затримка із прийняттям необхідних законів на виконання конституційних змін, запровадження адвокатської монополії на представництво в судах, аж на конституційному рівні, відстрочення ратифікації Римського статуту Міжнародного кримінального суду, збереження суто політичного способу призначення і звільнення Генпрокурора, незабезпечення безперервності правосуддя в деяких районах, не заповнення вакансій, збереження відчуття безкарності в судовій системі пасивністю з боку Вищої ради юстиції і Вищої кваліфікаційної комісії суддів у дисциплінарній процедурі.
2017 є роком впровадження конституційних змін щодо правосуддя. Мають бути прийняті закони, необхідні для повної імплементації. Можна передбачити, що будуть намагання нівелювати низку прогресивних конституційних положень через закони або практику застосування.
Чи буде результат реформування позитивним – залежить не лише від доброї волі держави, якої поки бракує, а й від наполегливості громадянського суспільства і міжнародних партнерів. Бо найбільш активна частина суддівського корпусу і політики роблять все, аби попри будь-які законодавчі зміни замкнути систему впливів на собі. І це – чи не найбільший виклик на сьогодні.
Пріоритетами у 2017 році у сфері судової реформи можна назвати такі.
НОВИЙ ВЕРХОВНИЙ СУД
У конкурсі, який проводить Вища кваліфікаційна комісія суддів, беруть участь 653 претендентів. Кандидатів також скрінить Громадська рада доброчесності. Запорукою успішності конкурсу має стати його максимальна прозорість, – але це питання багато в чому лежить у сфері розсуду Вищої кваліфікаційної комісії суддів.
На новий Верховний Суд покладаються великі сподівання. Він має не лише замінити три вищі спеціалізовані суди і діючий Верховний Суд, а й через виконання касаційних повноважень задати високі стандарти правосуддя для усієї судової системи.
Важливо не змарнувати ідею нового Верховного Суду, “підкинувши” йому десятки тисяч справ, які зараз накопичилися у вищих судах. Саме такий механізм передбачає закон. Але під навалом справ новий Верховний Суд може не вижити. Тому потрібні зміни до закону – до нового Верховного Суду повинні надходити лише нові касаційні скарги. Справи з вищих спеціалізованих судів або мають бути ними ж розглянуті до ліквідації, або як вимушений, але не бажаний крок – можна передати їх апеляційним судам.
КВАЛІФІКАЦІЙНЕ ОЦІНЮВАННЯ
Важливо, щоб у 2017 році таке оцінювання пройшли судді, яких раніше призначили на п’ять років, і судді апеляційних судів. Також є можливість запустити процес реорганізації апеляційних судів і сформувати нові апеляційні суди за конкурсом, участь у якому зможуть взяти не лише судді. Потрібно розпочати формування резерву кандидатів на посаду суддів для місцевих судів.
Необхідно, щоб нова норма Конституції про обов’язок судді доводити законність походження свого майна, за порушення якого він має бути звільнений, проявила свою життєздатність на практиці.
Запровадження антикорупційних судів. Закон “Про судоустрій і статус суддів” передбачив створення Вищого антикорупційного суду, але відстрочив його запровадження до прийняття окремого закону. Без прийняття такого закону неможливий і запуск антикорупційних судів.
АНТИКОРУПЦІЙНИЙ СУД
Ефективність діяльності Національного антикорупційного бюро і Спеціалізованої антикорупційної прокуратури може бути зведена нанівець.
Крім Вищого антикорупційного суду як суду першої інстанції, має бути створений спеціальний підрозділ у Верховному Суді для апеляційного перегляду, а згодом, можливо, буде потреба створити декілька регіональних антикорупційних судів. Закон має встановити особливу процедуру добору суддів цих судів, де б вирішальний голос мали не політичні органи чи діючі судді, а міжнародні організації і представники громадськості.
У разі прийняття закону у першій половині 2017 року є шанс, що антикорупційні суди зможуть розпочати свою діяльність з 2018 року. Але політичної волі до прийняття якісного закону поки не видно. Ймовірно, будуть спроби з боку влади протягнути такий варіант закону, щоб мати можливість підібрати лояльних суддів. Але, вочевидь, громадськість буде відстоювати створення справді незалежних антикорупційних судів.
ЕЛЕКТРОННИЙ СУД
Судочинство буде набагато доступнішим, якщо комунікацію з судом можна буде повністю перевести в електронну форму – для тих користувачів, кому ця форма є зручнішою, ніж листування поштою і особистий похід до суду.
Електронний суд економитиме не лише значні фінансові і людські ресурси, а й дозволить пришвидшити вирішення справи для сторін і зменшити навантаження на суди. Деякі технічні можливості для електронного суду уже створені, але для їх повноцінного запуску потрібні зміни до процесуального законодавства.
МІЖНАРОДНІ ЗЛОЧИНИ
Необхідно провести ревізію законодавства та інфраструктури з метою гарантування правосуддя у справах про воєнні злочини.
Останні три роки Україна перебуває у стані гібридної війни з Росією. На жаль, система правосуддя виявилася погано підготовленою до роботи в умовах війни. Положення Кримінального кодексу щодо воєнних злочинів не узгоджені з міжнародним гуманітарним правом.
Обмін полоненими відбувається за межами юридичних процедур. Чимало суддів, які розглядають справи в умовах війни, не лише мають родичів чи майно на окупованій території, а й самі часто її відвідують, що викликає сумніви у їхній безсторонності. В українському суспільстві обговорюється ідея запровадження окремої юрисдикції за участю іноземного елемента для розгляду справи про воєнні злочини.
СУДОВІ ПОМИЛКИ
За повідомленнями правозахисників, десятки людей, засуджених до довічного позбавлення волі, відбувають покарання за чужі злочини. В Україні відсутній механізм перегляду вироків щодо таких осіб, якщо вони ухвалені давно. Багато з них померли або загинули, не дочекавшись права на перегляд своєї справи. Парламент ухвалив у першому читанні законопроект, який дає шанс на перегляд справи. На жаль, у минулому році парламент не спромігся його розглянути у другому читанні. Десь працювало прокурорське і суддівське лобі, десь – сумніви в ефективності перегляду в умовах діючої судової системи, яка не готова визнавати свої помилки. Але у 2017 році ці сумніви можна розвіяти, якщо процес відбуватиметься під контролем нового Верховного Суду.
СУД ПРИСЯЖНИХ
В умовах загальної недовіри до влади загалом, і судів зокрема, ефективним інструментом для відновлення цієї довіри може стати більше залучення громадськості. У судовому процесі є інститут присяжних. Сьогодні він працює в кримінальних справах, але в урізаному вигляді – за природою це той самий суд за участю народних засідателів, що й раніше – два судді і три народні засідателі, які вирішують як питання факту, так і питання права. Класична ж модель суду присяжних передбачає журі присяжних, яке на підставі доказів сторін захисту і обвинувачення вирішує питання винуватості особи, і суддю, який на основі вердикту присяжних виправдовує особу або засуджує і призначає покарання.
Вочевидь, назріла необхідність запровадження саме такої моделі суду присяжних. Також потрібно розширити сферу його застосування. У 2017 році можна створити законодавчу основу для поступового запровадження суду присяжних.
ПРИВАТНІ ВИКОНАВЦІ
На жаль, авторитету судової влади шкодить і поганий рівень виконання судових рішень. Держава є монополістом у цій сфері. Для цього діє держава виконавча служба. Але при 4,5 тис. державних виконавців, на яких в рік припадають мільйони виконавчих проваджень, є великі можливості для корупції.
Поряд з державними виконавцями запроваджено інститут приватних виконавців. Виконання судових рішень приватні виконавці здійснюватимуть за тими самими процедурними правилами, що й державні виконавці. Тепер стягувач матиме право вибору – звертатися до державної виконавчої служби чи до приватного виконавця. В умовах конкуренції якість виконання має зрости, а умови для корупції – зменшитися.
Очікується, що перші приватні виконавці після проходження конкурсних процедур відбору приступлять до роботи уже в першому кварталі 2017 року. Звісно, не варто сподіватися, що в цьому році кількість приватних виконавців буде достатньою, щоб створити належну конкуренцію державній виконавчій службі. Але з часом частка державної виконавчої служби у цій сфері має стати значно меншою або й взагалі зникнути.
Роман Куйбіда, Центр політико-правових реформ
