Дотримання поліцією прав громадян при покаранні за порушення правил карантину
04.08.2020
1. Вступ
17.03.2020 Верховна Рада України прийняла Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)», яким доповнила Кодекс України про адміністративні правопорушення (КУпАП) новою статтею 44-3 «Порушення правил щодо карантину людей» у наступній редакції.
Стаття 44-3. Порушення правил щодо карантину людей
Порушення правил щодо карантину людей, санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм, передбачених Законом України “Про захист населення від інфекційних хвороб”, іншими актами законодавства, а також рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами, –
тягне за собою накладення штрафу на громадян від однієї до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб – від двох до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Право складати протоколи про правопорушення за вказаною статтею отримали, зокрема, і уповноважені на те особи Національної поліції України (стаття 255 КУпАП), розгляд цієї категорії справ віднесено виключно до компетенції суду (стаття 221 КпАП).
Введенням в дію статті 44-3 КУпАП з незвичними для громадян великими штрафами, влада намагалась дисциплінувати населення та продемонструвати українцям рішучість своїх намірів добитися неухильного виконання запроваджених урядом обмежувальних заходів. Проте, дієвість законодавчого примусу досягається не стільки суворістю встановлених каральних санкцій, скільки юридичною досконалістю відповідних правових норм та створенням умов для правоохоронних і судових органів безперешкодно ці норми застосовувати у порівняно простий спосіб.
Стаття 44-3 «Порушення правил щодо карантину людей» не відповідала жодному з цих критеріїв, а тому не стала ефективним інструментом досягнення цілей, на які була спрямована.
Схвально оцінюючи наміри законодавців запобігти поширенню хвороби в країні (на 15.03.2020 вже було зареєстровано 3 лабораторно підтверджених випадки COVID-19, один з яких закінчився летально), експерти одразу піддали статтю 44-3 КУпАП жорсткій і, як показала практика її подальшого використання, справедливій критиці.
Особливістю статті є те, що вона має бланкетний характер, тобто її диспозиція не визначає і не описує конкретні ознаки протиправних діянь, а відсилає до інших нормативно-правових актів.
Так, стаття 44-3 КУпАП встановлює відповідальність за порушення одразу кількох об’ємних нормативних документів, які регламентують порядок дотримання карантину, виконання санітарно-гігієнічних й санітарно-протиепідемічних правил і норм, а також невказаних «інших актів законодавства» та «рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами».
Отже, оформлення адміністративних матеріалів за вказаною статтею вимагає від поліцейського не тільки відмінного знання положень КУпАП, а й обізнаності щодо змісту правової бази, яку до цього у своїй діяльності він не використовував. Завдання ускладнювало й те, що співробітник повинен був скласти протокол безпосередньо на місці невиконання правил карантину, виокремивши окреме правопорушення з довгого переліку інших, бездоганно сформулювавши у документах суть скоєного з посиланням на нормативно-правовий акт та зібравши належні докази вчинення протиправного діяння – пояснення свідків, матеріали фото чи відеофіксації, документи про господарську діяльність тощо. Як показала практика, у багатьох випадках працівники поліції виявилися неготовими до неухильного і чіткого виконання подібних вимог.
Незручності застосування бланкетної диспозиції статті 44-3 КУпАП, посилювались і тим, що нормативно-правові акти, до яких відсилала стаття, самі по собі містили неоднозначні для правового тлумачення норми. Юристи через мас-медіа розкритикували правотворчі «карантинні» ініціативи парламенту та уряду, вказавши на неконституційність низки запроваджених обмежень, правову невизначеність використаних термінів і понять, некоректність вжитих формулювань, проблемність дотримання прав людини при здійсненні контролю за виконанням обмежувальних заходів тощо. А 29.05.2020 вже Пленум Верховного Суду зробив висновок, що окремі положення спрямованих на боротьбу з COVID-19 нормативних актів Кабінету Міністрів та Верховної Ради України не відповідають Конституції, в зв’язку з чим звернувся до Конституційного Суду України з поданням щодо визначення конституційності встановлених на час карантину обмежень.
Зрозуміло, що такий стан справ не сприяв впевненості поліцейських у справедливості, а головне – у законності своїх дій при складанні протоколу за статтею 44-3 КУпАП, адже, відповідно до статті 8 Закону України «Про Національну поліцію» «накази, розпорядження та доручення вищих органів, керівників, посадових та службових осіб, службова, економічна або інша доцільність не можуть бути підставою для порушення поліцейським Конституції та законів України».
Таким чином, замість зрозумілого та порівняно простого правового інструменту забезпечення безпеки здоров’я людей, у вигляді статті 44-3 КУпАП поліція отримала незручний у практичному використанні важіль законодавчого примусу.
Необхідно зазначити, що усвідомлюючи всю складність ситуації, Департамент патрульної поліції розробив та надіслав до територіальних підрозділів НПУ (лист від 07.04.2020 №4386/04/41-2020) «Методичні рекомендації щодо оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративне правопорушення за порушення правил щодо карантину людей, санітарно-гігієнічних, санітарнопротиепідемічних правил і норм, передбачених Законом України «Про захист населення від інфекційних хвороб», іншими актами законодавства, а також рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними захворюваннями». Вказаний документ, крім загальних рекомендацій, містив приклади з фабулами заповнення протоколів за статтею 44-3 КУпАП у 20 найбільш типових варіантах порушення громадянами карантинних правил. Подібна спроба терміново підвищити кваліфікацію персоналу заслуговує позитивної оцінки, однак слід констатувати, що досягнення очікуваних результатів вона не забезпечила – аналіз практики застосування зазначеної статті показав, що порушення поліцією прав громадян при їх притягненні до адміністративної відповідальності за вказаною статтею мали системний характер, у тому числі через низький рівень професійної підготовки співробітників.
2. Статистичний аналіз застосування поліцією статті 44-3 КУпАП «Порушення правил щодо карантину людей».
Станом на 30.06.2020 року судовими органами було отримано 14598 протоколів, складених за статтею 44-3 КУпАП «Порушення правил щодо карантину людей».
Найбільшу активність щодо притягнення громадян до адміністративної відповідальності за порушення карантину, поліція проявила на початковому етапі наприкінці березня та у квітні 2020 року. У подальшому кількість складених протоколів щомісяця зменшувалась, при цьому темпи поширення захворюваності на COVID-19 в країні зростали.
Порівняний аналіз застосування поліцейськими статті 44-3 КУпАП в розрізі областей свідчить, що найбільше протоколів було оформлено поліцією Дніпропетровської (2555) і Харківської областей (1704) та у місті Києві (1590).
В свою чергу, найменше протоколів складено правоохоронцями Миколаївської (106), Закарпатської (147) та Хмельницької (174) областей.
Своєрідними індикаторами оцінювання рівня поширеності порушень прав та інтересів громадян при їх притягненні до адміністративної відповідальності за порушення правил карантину, можна вважати дані щодо кількості повернутих судами справ за статтею 44-3 КУпАП та кількості судових рішень про накладення адміністративних стягнень.
Станом на 30.06.2020 з 14598 направлених до суду адміністративних справ, 3784 (або 25,9% від загальної кількості направлених) були одразу повернуті поліції без розгляду, в тому числі для їх належного оформлення. Вказане свідчить: поліцейські доволі часто допускали порушення норм КУпАП і недотримувались прав громадян при складанні на них адміністративних протоколів.
Найгірше ставлення до оформлення адміністративних матеріалів за статтею 44-3 КУПАП продемонстрували правоохоронці Харківської (судом повернуто 84,4% протоколів від загальної кількості направлених), Черкаської (повернуто 37,9%) та Сумської (повернуто 35,7%) областей.
Найменше претензій з боку суддів до протоколів зафіксовано у Миколаївській (повернуто 10,4% протоколів від загальної кількості направлених), Одеській (повернуто 11,6%) та Волинській (повернуто 12,7%) областях.
Про масштаби порушення поліцією прав громадян при застосуванні статті 44-3 КУпАП, свідчить і статистика результатів розгляду адміністративних справ цієї категорії судами – у переважній більшості випадків судді не вважали належними чи достатніми надані поліцейськими докази вчинення правопорушення і приймали рішення на користь українців.
Станом на 30.06.2020 судами було розглянуто 6689 «карантинних» протоколів, з яких тільки 720 (або 10,8% від загальної кількості розглянутих) стали підставою для адміністративного стягнення.
Найменший відсоток реалізації складених протоколів (прийняття судом рішення про притягнення правопорушника до відповідальності) має поліція Запорізької (лише 5,2% протоколів призвели до покарання в адміністративному порядку), Луганської (6,1% протоколів) та Волинської (6,3% протоколів) областей.
Найбільший відсоток реалізації спостерігається у Закарпатській (35,8% протоколів призвели до накладення адміністративного покарання), Хмельницькій (20,9% протоколів) та Тернопільській (19,6%) областях.
3. Типові порушення прав громадян при оформленні матеріалів за статтею 44-3 КУпАП.
Аналіз судових рішень дозволяє визначити найбільш типові порушення, які поліцейські допускали при оформленні справ про порушення статті 44-3 КУпАП.
Зокрема:
3.1. Невиконання вимог КУпАП при складанні протоколу.
Суддя Автозаводського районного суду м. Кременчука повернув протокол, складений за вуличну торгівлю кавою, з формулюванням: «у протоколі про адміністративне правопорушення зазначені свідки, однак не вказані відомості про їх адреси, що позбавляє можливості суд викликати свідків та опитати їх» (справа №524/1818/20).
Суддя Комінтернівського районного суду міста Харкова повернення справи про адміністративне правопорушення, пов’язане зі здійсненням торгівельної діяльності без захисної маски, пояснив тим, що «протокол про адміністративне правопорушення не відповідає вимогам ст.256 КУпАП, в зв’язку з чим суд дійшов до висновку про неможливість розгляду даної справи» (справа №641/5327/20).
Наочним прикладом недбалого ставлення поліцейських до дотримання прав громадян при оформленні адміністративних протоколів за статтею 44-3 КУпАП стала резонансна справа «пловця з Гідропарку», який демонстративно порушив правила карантину у знак незгоди з ними. Незважаючи на те, шо цей випадок набув значного розголосу у суспільстві, поліцейські показали свою неспроможність якісно задокументувати факт скоєння правопорушення – суддя визнав, що протокол та інші матеріали складені не належним чином і повернув їх поліції. «Про свідків – прочерки стоять! Поняті – теж якісь прочерки, галочки стоять… Підписи понятих – знову прочерки. Вимоги до протоколу чітко визначені кодексом. З протоколу бачу, що нема свідків. В Гідропарку серед білого дня не було жодного свідка?! Не можу порушувати закони і розглядати те, чого немає!», – коментував протокол суддя.
3.2. Відсутність у матеріалах належних доказів вчинення правопорушення.
Суддя Самарського районного суду м. Дніпропетровськ закрила справу про адміністративне правопорушення за здійснення торгівлі продуктами харчування без маски через те, що «до матеріалів справи не додано жодного доказу його вчинення, зокрема пояснень свідків, які були відвідувачами магазину, пояснень продавця продуктового магазину, інших свідків, достатніх фото та відеоматеріалів тощо» (справа № 206/1226/20).
У подібній справі, які розглядалась Слов`янським міськрайонним судом Донецької області, суддя винесла постанову про відмову у притягненні підприємця до відповідальності через відсутність у справі достатніх доказів, зазначивши, що «суд не має права самостійно відшукувати докази винуватості особи у вчиненні правопорушення, адже діючи таким чином, суд неминуче перебиратиме на себе функції обвинувача» (справа 243/2662/20).
Суддя Сторожинецького районного суду Чернівецької області у постанові зазначила, що «обвинувачення не може ґрунтуватися на припущеннях» і закрила адміністративну справу стосовно посадової особи магазину будматеріалів «в зв’язку з недоказаністю в діях складу адміністративного правопорушення» (справа № 723/1366/20).
3.3. Невірне визначення суб’єктів вчинення правопорушення.
При виявленні порушень правил карантину, пов’язаних з наданням послуг, роботою магазинів, пунктів продажу, кафе тощо, поліція часто складала протоколи не на суб’єктів господарювання, а на найманих працівників.
Суддя Самарського районного суду м. Дніпропетровськ закрила провадження у справі, оскільки особа, на яку було складено адміністративний протокол, була лише продавщицею, а не суб`єктом, що здійснював згадану в протоколі господарську діяльність, а тому, в розумінні ст. 44-3 КУпАП, не могла бути суб`єктом вказаного правопорушення (справа №206/1225/20).
З аналогічних підстав було закрите провадження і суддею Зарічного районного суду м. Суми – він визнав, що особа, яка здійснювала продаж тютюнових виробів, є лише найнятим працівником, а не безпосереднім суб`єктом господарської діяльності (справа №591/1690/20).
Був звільнений від відповідальності за порушення правил карантину і вуличний торговець шашликами з м. Покровська Донецької області. У постанові про закриття адміністративної справи суддя вказав, що «згідно відомостей у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань він не зареєстрований як підприємець», а отже «не є суб`єктом господарювання, роботу якого заборонено, і у його діях відсутній склад адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 44-3 КУпАП» (справа №235/2017/20).
3.4. Відсутність у протоколі посилання на конкретні правові норми.
Суддя Красилівського районного суду Хмельницької області повернув матеріали справи за статтею 44-3 КУпАП, оскільки в протоколі не були вказані відомості про те, які саме правила порушені та яким нормативно-правовим актом ці правила встановлені (справа №677/499/20).
Суддя Криворізького районного суду Дніпропетровської області, який також повернув поліції матеріали справи, зазначив у постанові «в протоколі про адміністративне правопорушення відсутні відомості про те, які саме правила були порушені фізичною особою-підприємцем та яким нормативно-правовим актом ці правила встановлені» (справа №177/327/20).
Суддя Кіцманського районного суду Чернівецької області закрив провадження у справі щодо власника ресторану (обслуговування клієнтів без засобів індивідуального захисту) через те, що «протокол про адміністративне правопорушення не містив опису конкретних обставин вчинення адміністративного правопорушення з посиланням на відповідні діючі правові норми, зважаючи на бланкетність диспозиції ст. 44-3 КУпАП, а тому не може вважатись допустимим доказом винуватості» (справа№718/1205/20).
3.5. Відсутність у протоколі чіткого формулювання сутності правопорушення.
Суддя Печерського районного суду м. Києва повернув протокол, складений стосовно підприємця, який здійснював друк фотографій, в зв’язку з тим, що у протоколі не була розкрита фабула скоєного адміністративного правопорушення (справа №757/13663/20-п).
Суддя Шацького районного суду Волинської області повернув поліції матеріали адміністративної справи з тих же причин, зазначивши у постанові суду, що «неконкретність формулювання суті адміністративного правопорушення позбавляє правопорушника права здійснювати предметний захист та порушує його процесуальні права» (справа № 170/222/20).
Суддя Жовтневого районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області закрив провадження у справі щодо продавця алкоголю, вказавши у постанові, що суд «не вправі самостійно змінювати на шкоду особі фабулу, викладену у протоколі про адміністративне правопорушення, яка, по суті, становить виклад обвинувачення» (справа № 212/4858/20).
3.6. Кваліфікування правомірних дій особи, як вчинення нею правопорушення.
Запроваджені урядом карантинні заходи не встановлювали повної заборони на функціонування установ, закладів та організацій, а лише передбачали обмеження у здійсненні ними роботи з відвідувачами. Проте, мали місце непоодинокі випадки, коли поліцейські складали протоколи не в зв’язку з прийманням чи обслуговуванням громадян у закладах торгівлі чи харчування, а за фактом перебування в них персоналу чи проведенням робіт, передбачених внутрішнім розпорядком.
Суддя Болградського районного суду Одеської області закрила провадження у справі, з’ясувавши, що в магазині здійснювалась ревізія товарів, а не їх продаж, як було зазначено у складеному поліцією протоколі (справа № 497/428/2020).
Суддя Слов`янського міськрайонного суду Донецької області відмовила у притягненні до відповідальності підприємця за здійснення торгівлі господарчими товарами, оскільки останній довів, що не здійснював продажу товарів, як стверджувала у протоколі поліція, а робив генеральне прибирання та дезінфекцію приміщення (справа №243/2662/20).
02.04.2020 поліцейські Мурованокуриловецького ВП Могилів-Подільського ВП ГУНП у Вінницькій області склали адміністративний протокол за статтею 44-3 КУпАП стосовно водія автобусу за перевезення одночасно 11 пасажирів, що порушувало вимоги п. 1.4 Протоколу позачергової районної комісії з питань ТЕБ та НС. Проте, суддя Мурованокуриловецького районного суду Вінницької області закрила провадження по справі, оскільки «оглянутим в судовому засіданні відеозаписом події адміністративного правопорушення доведено, що водій перевозив одночасно 10 пасажирів, що не заборонено» (справа № 139/275/20).
4. Вибірковість застосування статті 44-3 КУпАП.
Прийняті Кабінетом Міністрів України нормативно-правові акти встановлювали доволі великий перелік можливих порушень карантинних правил та суб’єктів їх вчинення, а отже і діапазон застосування статті 44-3 КУпАП для правоохоронців був незвично широким. Одразу було зрозуміло – у поліції не має достатнього людського ресурсу, аби забезпечити повне й неухильне виконання карантинних правил всіма верствами населення.
І без того складну ситуацію, погіршувало відверто негативне ставлення значної частини українців до запропонованих урядом карантинних обмежень. Вважаючи, що влада перебільшує масштаби розповсюдження COVID-19 в країні, а запроваджені запобіжники від коронавірусної хвороби не відповідають реальному рівню загрози, численні противники карантину демонстративно скоювали порушення визначених ним правил, подекуди відверто провокуючи поліцейських.
К травню 2020 року встановлені урядом заборони на відвідування парків, спортивних майданчиків, зон відпочинку, а також вимоги до самоізоляції людей похилого віку, носіння масок у громадських місцях та переміщення «не більше, ніж дві особи» масово не виконуються – в країні почалась «пандемія порушень» правил карантину. Поліція була не в силах відповісти на цей виклик повноцінним застосуванням адміністративних заходів впливу і стаття 44-3 КУпАП починає застосовуватися співробітниками вибірково.
Аналіз даних Єдиного державного реєстру судових рішень свідчить, що поступово поліція зосереджує свої зусилля на припиненні лише певного сегменту правопорушень, перед усім пов’язаних з торгівельною діяльністю, перевезенням громадян та наданням послуг, при цьому пасивно реагуючи на порушення карантинних правил, які стосуються самоізоляції, «маскового» та «паспортного» режиму, дотримання обмежень у місці перебування.
Мас-медіа інформують:
«Не штрафували, а дарували медичні маски. Сьогодні патрульна поліція Черкас роздала пів сотні засобів індивідуального захисту містянам».
«У Луцьку замість того, щоб штрафувати людей без масок, поліцейські пояснювали чому важливо дотримуватися карантину та пропонували безкоштовні засоби індивідуального захисту. «Люди розуміють, що не ми приймаємо ці рішення про обмеження. Наше завдання – робити профілактику і роз’яснювати», – пояснила речниця місцевої патрульної поліції».
«Замість виписаного штрафу – захисна маска. З нагоди Благовіщення тернопільські поліцейські чергували біля храмів. Проте, не для того, щоб оштрафувати порушників без масок – копи взялися роздавати їх тернополянам».
«9 травня в Херсоні поліція зафіксувала масове порушення карантину. Проте, поліцейські лише проводили з порушниками роз’яснювальну роботу і роздавали всім бажаючим захисні маски».
«Карантин у Харкові програє весні. Півтори тисячі поліцейських вийшли на вулиці міста для боротьби з порушниками карантину. Але поки що вони тільки умовляють прихильників пікніків, гуляння і фізкультури у парках зберігати дистанцію».
Подібна практика вибіркового застосування статті 44-3 КУпАП може розглядатися як у негативному, так і у позитивному контексті. Законодавці, запровадивши невиважені правила карантину у поєднанні з суворими санкціями за їх невиконання, поставили поліцейських перед вибором пріоритетів у головних принципах застосування адміністративного примусу – «справедливість» або «законність».
З одного боку, «не помічаючи» та не реагуючи на окремі порушення правил карантину, правоохоронці продемонстрували порозуміння проблем українців, більшість з яких через карантинні обмеження опинились у скрутному матеріальному становищі. Кричуща невідповідність розміру визначених статтею 44-3 КУпАП штрафів (від 17 до 34 тисяч гривень) рівню доходів більшості населення була очевидною і поліцейські не бажали брати на себе відповідальність за дії, що суттєво би зменшували й без того незначні статки громадян.
В той же час, у таких діях правоохоронців вбачаються ознаки ігнорування вимог законодавства, оскільки встановивши факт порушення правил карантину, поліцейські не мають права звільняти правопорушника від відповідальності і обмежуватися усним зауваженням, адже, відповідно до статті 22 КУпАП, такими повноваженнями наділений виключно суд, як орган, що розглядає та приймає рішення у адміністративній справі за статтею 44-3 КУпАП.
5. Висновки.
Аналіз практики застосування поліцією заходів адміністративного впливу вказує на поширеність випадків порушень прав громадян при їх притягненні до адміністративної відповідальності за статтею 44-3 КУпАП «Порушення правил щодо карантину людей».
Подібний стан справ зумовлений низкою як об’єктивних, так і суб’єктивних факторів, перед усім жорсткими і, в той же час, недосконалими правовими нормами регуляції умов дотримання карантину, недоліками правової конструкції статті 44-3 КУпАП та недостатньою професійною підготовленістю співробітників поліції до її практичного використання.
Разом з тим, в цілому, поліція продемонструвала адекватність в оцінюванні ситуації і настроїв населення в країні і, за окремими винятками, не використовувала надані їй широкі повноваження для розгортання масштабних адміністративних каральних практик стосовно громадян.
6. Рекомендації.
6.1.Верховній Раді та Кабінету Міністрів України
6.1.1. Оголосити «адміністративну амністію», у рамках якої звільнити громадян від сплати штрафів, накладених судами у справах про адміністративне правопорушення за статтею 44-3 КУпАП і несплачених на день оголошення такої амністії.
6.1.2. Терміново переглянути існуючу редакцію статті 44-3 КУпАП «Порушення правил щодо карантину людей», передбачивши пом’якшення санкцій за її порушення, зокрема можливість застосування адміністративного стягнення у вигляді попередження та суттєве зменшення розмірів як мінімального, так і максимального штрафів.
6.1.3. З метою уникнення правових колізій при розгляді справ про адміністративне правопорушення за статтею 44-3 КУпАП, узгодити та привести у відповідність з положеннями чинного законодавства всі нормативно-правові акти, що регламентують протидію COVID-19 в країні.
6.2. Національній поліції України.
6.2.1. З метою визначення найбільш типових порушень прав громадян, узагальнити та проаналізувати практику застосування поліцією статті 44-3 КУпАП. З урахуванням проведеного аналізу, оновити «Методичні рекомендації щодо оформлення справ про адміністративні правопорушення за статтею 44-3 КУпАП».
6.2.2. Орієнтувати особовий склад поліції на зменшення адміністративного тиску на населення за незначні порушення карантину у випадку, коли є очевидним, що ці порушення не несуть суттєвої загрози здоров’ю громадян і не можуть призвести до масового поширення захворювання.
Володимир Батчаєв, експерт Асоціації УМДПЛ
Опубліковано за підтримки Європейського фонду за демократію (EED). Зміст не обов’язково відображає офіційну позицію EED. Інформація чи погляди, висловлені у цьому матеріалі, є виключною відповідальністю його автора. Матеріал розповсюджується відповідно до ліцензії Creative Commons Attribution 4.0 International.
