Чи готова Україна унормувати право на мирні зібрання?
27.04.2017
Право громадянина на висловлювання своїх політичних поглядів шляхом організації та проведення мирних зібрань є однією з ознак демократичної держави, мірилом готовності такої держави обґрунтовано відповідати на певні запитання та вимоги такої особи. Це право закріплене Конституцією України, за якою громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи місцевого самоврядування. Обмеження щодо реалізації цього права можуть встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей. Тобто встановлено певний порядок та умови, за якими можливо реалізувати право на мирні зібрання.
Разом з тим, основним питанням є саме готовність України, її суспільства, зокрема наділених власними повноваженнями органів, до повноважень яких віднесено надання згоди на проведення зазначених заходів, та самих громадян як їх безпосередніх учасників та реалізаторів, слідувати встановленим вимогам та порядку.
Важливий вплив на вирішення спорів з питань, що виникають під час реалізації права на проведення мирних зібрань, мають такі фактори, як урегульованість процесів на законодавчому рівні, політична воля щодо унормування основних принципів та вимог до проведення мирних зібрань, загальна позиція судів при вирішенні зазначених питань.
На жаль, питання щодо встановлення на законодавчому рівні певних правил досі не вирішені та є предметом обговорення вже досить тривалий час, а всі намагання розв’язати їх шляхом прийняття законів стикаються з досить агресивною реакцією громадськості.
Тимчасом ситуація, що склалась у державі, вказує на зростання кількості зібрань, метою проведення яких є висловлення певних поглядів на політичний чи економічний стан в державі, в т.ч. щодо питань, пов’язаних з виконання певних дій органами владних повноважень (прийняття судових рішень, вирішення питань ліцензування, позбавлення ліцензій тощо). З урахуванням цього об’єктивною є необхідність прийняття єдиного нормативно-правого акту, що врегулював би порядок проведення мирних зібрань в Україні.
Досить тривалий час нормотворці намагалися реалізувати цілу низку законопроектів з вказаного питання, але дотепер жоден з них не набув статусу закону (законопроекти «Про порядок організації та проведення мирних заходів та акцій в Україні» №0991 від 14.05.2002, «Про порядок організації і проведення мирних заходів та акцій в Україні» №5242-1 від 11.03.2004, «Про збори, мітинги, походи і демонстрації» №5242-2 від 23.03.2004, «Про порядок організації і проведення мирних заходів та акцій в Україні» №5242 від 08.04.2004, «Про свободу мирних зібрань» №7819 від 15.07.2005, «Про порядок організації і проведення мирних заходів та акцій в Україні» №2646 від 30.11.2006, «Про свободу мирних зібрань» №2646-1 від 17.01.2007, «Про порядок організації і проведення мирних заходів» №2450 від 06.05.2008, «Про порядок організації і проведення мирних заходів» №0918 від 12.12.2012, «Про свободу мирних зібрань» №2508а від 04.07.2013, «Про свободу мирних зібрань» №2508а-1 від 17.07.2013 тощо).
Чергова акція протесту на законопроект №3587 «Про гарантії свободи мирних зібрань» від 07.12.2015 проведена 13.04.2017 біля будівлі парламентських комітетів на вул. Банковій та обґрунтована запереченнями на встановлення певних обмежень у реалізації права, наданого ст. 39 Конституції України.
Разом з тим, зміни потрібні, і є надія, що вони прямо вплинуть на формування певної культури організації та проведення таких заходів, а також усталеної судової практики у спорах, що виникають з питань реалізації права на мирні зібрання.
На необхідність унормування зазначених процесів вказувалося Конституційним Судом України ще у рішенні №4-рп/2001 від 19.04.2001 у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення ч. 1 ст. 36 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій (щодо законодавчого регулювання строків завчасного сповіщення з урахуванням форм мирних зібрань, їх масовості та часу проведення).
Зазначену позицію підтримано і Європейським судом з прав людини (далі – ЄСПЛ), який у своєму рішенні від 03.04.2008 у справі «Корецький та інші проти України» вказав що «тлумачення вислову «передбачений законом» у п. 2 ст. 11 Конвенції (Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод) не тільки вимагає, щоб дія, яка оскаржується, була передбачена національним законодавством, але також містить вимогу щодо якості закону. Закон має бути доступний для конкретної особи і сформульований з достатньою чіткістю для того, щоб вона могла, якщо це необхідно, за допомогою кваліфікованих радників передбачити у розумних межах, виходячи з обставин справи, ті наслідки, які може спричинити означена дія. Щоб положення національного закону відповідали цим вимогам, він має гарантувати засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади у права, гарантовані Конвенцією.
У питаннях, які стосуються основоположних прав, надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права – одним з основних принципів демократичного суспільства, гарантованих Конвенцією. Відповідно, закон має достатньо чітко визначати межі такої дискреції та порядок її реалізації. Ступінь необхідної чіткості національного законодавства (яке, безумовно, не може передбачити усі можливі випадки) значною мірою залежить від того, яке саме питання розглядається, від сфери, яку це законодавство регулює, та від числа та статусу осіб, яких воно стосується.
Тобто відповідно до ст. 11 Конвенції, можливість держави в особі державних органів шляхом звернення з позовом до суду заборонити мирне зібрання має бути передбачена законом, однак при цьому повинні мати місце законні обмеження на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави».
Як вбачається з практики ЄСПЛ, проблеми, що виникають під час вирішення питань свободи зібрань та об’єднань, залишаються неврегульованим також через існування певних колізій між сучасними нормами та тими, що були прийняті ще за радянських часів і досі застосовуються судами як такі, що мають юридичну силу (наприклад, положення Указу Президії Верховної Ради СРСР від 28.07.1988 «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів та демонстрацій в СРСР»).
Невизначеність позиції дає судам можливість на свій розсуд надавати оцінку таким питанням, як наявність загрози громадському порядку та національній безпеці, необхідність вчинення заходів з запобігання заворушень та злочинів тощо. Під час розгляду спорів зазначеної категорії суди у дуже короткі строки (3 дні після відкриття провадження, а якщо провадження відкрито менш ніж за 3 дні до проведення відповідних заходів – негайно) мають дослідити обґрунтованість чи необхідність заборони проведення мирного заходу з урахуванням великої сукупності факторів, зокрема щодо потенційної конфліктності ситуації у разі збігу у місці та часі проведення декількох мирних зібрань, перешкоджання такого заходу вільному доступу громадян до державних установ, поруч з якими планується його проведення, формальних недоліків повідомлення про проведення запланованого мирного заходу, неможливості впровадження дієвих заходів охорони правопорядку під час проведення мирного зібрання, виникнення завад для проведення іншого масового заходу у той же час на тому ж місці, завад для нормального руху транспорту в місці проведення мирного заходу.
З огляду на наведені сторонами спору докази, суд має прийняти на себе відповідальність та фактично надати право на проведення демонстрації чи пікету або обмежити його, наводячи при цьому перелік підстав такого обмеження, чи взагалі змінити істотні умови проведення такого заходу (дату, спосіб проведення, кількість учасників, використання спецприладдя тощо).
При цьому як перед органом владних повноважень, так і перед судом стоїть дуже складне та суперечливе завдання, що полягає у проведенні аналізу та наданні обґрунтованої оцінки таким потенційним факторам, пов’язаним з проведенням мирного зібрання, як загроза національній безпеці, що повинна мати явний характер, велика вірогідність вчинення учасниками заходу дій, що несуть у собі ознаки правопорушень чи злочинів, певна ймовірність нанесення шкоди суспільству при проведенні мирного зібрання. Наведені факти мають бути підтверджені у офіційному порядку і повинні відповідати встановленим критеріям, а не бути власним баченням чи лише приводом для прийняття рішення про заборону заходу, адже вказане рішення має прийматися з ясним поняттям принципу права громадян на свободу мирних зібрань, закладеного в Конституції України, яке може бути обмежене виключно через доведеність загрози вчинення заворушень чи злочинів.
У той же час, приймаючи рішення, яке дозволяє проведення заходу, суд має усвідомлювати всю відповідальність за наслідки, якщо такий захід з мирного раптово переросте в агресивний. Хоча саме усвідомлення зазначеного фактору, з урахуванням нестабільності політичної та економічної ситуації в країні, а також подекуди неспроможністю правоохоронних органів «осягнути» масштаби заходу чи вжити своєчасних та адекватних заходів для попередження настання негативних наслідків, дуже часто є для суду вирішальним та прогнозовано призводить до заборони проведення мирного зібрання.
На сьогодні судова практика, яка склалася за результатами розгляду вказаних спорів, розбіжна та непослідовна, адже є продуктом неоднакового застосування норм матеріального права (зокрема, з питань визначення строків звернення організаторів мирних заходів з повідомленням про їх проведення, завчасності такого повідомлення, застосування нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, що регулюють питання організації та проведення зазначених заходів). Однак певна недосконалість українського законодавства та відсутність єдиного нормативно-правового акту, яким було б врегульовано та визначено усі критерії відносно порядку, строків, способів організації та проведення мирних заходів, фактично надає особам, що є учасниками зазначених правовідносин, повну свободу в маніпулюванні поняттями на свій розсуд, зокрема щодо можливості/неможливості проведення такого заходу.
Прийняття закону, в якому буде об’єднано та унормовано всі питання стосовно порядку і строків підготовки та проведення мирних зібрань (в т.ч. з урахуванням місця, характеру, масовості та тематики заходу), буде стимулювати судові органи до узгодження єдиної позиції та спростує посилання на неможливість її дотримання через законодавчу неврегульованість питань дотримання процедурного порядку організації, проведення таких заходів, надання дозволів чи заборон, характеру цих зібрань тощо. Унормування вказаних процесів поставить судові органи у певні рамки та змусить виробити єдиний підхід у здійсненні судочинства у справах з реалізації права на мирні зібрання.
У процесі створення такого законодавчого акту важливим є орієнтування на підхід та принципи, що застосовуються ЄСПЛ у спорах з питань реалізації права на мирні зібрання, адже з урахуванням неврегульованості питань, що виникають у процесі організації та проведення таких заходів, європейська практика буде відігравати роль певного зразка та сприятиме дотриманню принципів забезпечення прав людини, покладених в основу Конституції України. Принциповими рішеннями у практиці ЄСПЛ із зазначених питань є: G v Germany (1989 р.), Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v Bulgaria (2001 р.), Gorzelik and Oth v Poland (2004 р.), United Communist Party and Oth v Turkey (1998 р.). Справи за позовами проти України – це «Веренцов проти України» (2013 р.) та «Шмушкович проти України» (2014 р.).
