Чому зникають та засекречуються судові рішення?

У 2005 році парламент прийняв Закон України «Про доступ до судових рішень» (Закон). Він передбачав запровадження з 2006 року Єдиного державного реєстру судових рішень (Реєстр) — автоматизованої системи збирання, зберігання та пошуку електронних копій всіх судових рішень, ухвалених судами України. До цього подібної бази даних не існувало, а текстами рішень володіли лише ті суди, які їх ухвалювали. Наразі ж у Реєстрі знаходиться близько 96,5 млн судових рішень, які є одним із найцінніших джерел даних для різноманітних юридичних сервісів.

Проте останнім часом в ЗМІ нерідко траплялися згадки про те, що судові рішення в резонансних справах (наприклад, у справі про спецконфіскацію 1,5 млрд доларів Януковича чи у справі про вбивство Павла Шеремета) зникають з Реєстру/засекречуються, або ж взагалі не потрапляють туди. А ті, що в ньому є, мають недоступні для ознайомлення тексти. Чому та як це відбувається, а також чи порушує хтось при цьому законодавство — розповідаємо у цьому матеріалі.

Законодавчі обмеження

Створення Реєстру мало на меті забезпечити прозорість діяльності судової влади та уможливити дослідження судової практики як самими суддями, так і усіма зацікавленими особами.

Для цього Реєстр має два режими доступу:

-повний — можливий лише для авторизованих користувачів, таких як, зокрема, судді, члени Вищої ради правосуддя (ВРП), Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. В цьому режимі користувачам доступні тексти рішень з усіма наявними в них персональними даними (п. 2 розділу IX Порядку ведення Єдиного державного реєстру судових рішень (Порядок);

-загальний — для всіх зацікавлених осіб, до деперсоналізованих текстів судових рішень. Загальний доступ можливий як через вебверсію Реєстру, так і його версію в форматі відкритих даних.

За загальним правилом, судові рішення підлягають оприлюдненню в електронній формі не пізніше наступного дня після їх виготовлення та підписання. Втім, законодавство передбачає низку винятків з цього правила. 

[ 2 ]Деякі рішення не підлягають оприлюдненню взагалі.

У визначених законом випадках рішення про надання/відмову дозволу на проведення розвідувального заходу, винесене у закритому судовому засіданні, не оприлюднюється і не публікується (п. 2 ч. 2 ст. 2 Закону).

Деякі рішення оприлюднюються через певний час після ухвалення.

-Ухвали про дозвіл/відмову на обшук житла чи іншого володіння особи, а також про дозвіл/відмову на проведення негласної слідчої (розшукової) дії повинні з’являтися у загальному доступі через один рік після їх внесення до Реєстру (п. 2 ч. 4 ст. 4 Закону).

-[ 3 ]Ухвали про арешт майна та тимчасовий доступ до речей та документів у кримінальних провадженнях — не раніше дня їх звернення до виконання (ч. 2 ст. 2 Закону).

Тексти деяких рішень оприлюднюються з обмеженнями.

Відповідно до абз. 2. ч. 2 ст. 2 Закону, судове рішення оприлюднюється з виключенням інформації, яка за рішенням суду щодо розгляду справи у закритому судовому засіданні підлягає захисту від розголошення.

Також, відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону, у текстах ухвал про тимчасовий доступ до речей та документів, відкритих для загального доступу, не зазначаються відомості, що дають можливість ідентифікувати осіб, зазначених володільцями речей або документів (тобто, така інформація мала б бути доступна лише особам з повним доступом до Реєстру).

Всі ці винятки є логічними й виправданими, адже розголошення інформації з цих рішень може завдати серйозної шкоди досудовому розслідуванню чи приватним інтересам учасників процесу.

Постанови слідчих та прокурорів vs закон

Втім, в низці випадків доступ до судових рішень обмежується не на підставі Закону, а на виконання постанов слідчих/детективів чи прокурорів.

Як це відбувається на практиці?

В рамках кримінального провадження хтось із вищезазначених суб’єктів виносить постанову, якою зобов’язує адміністратора Реєстру (державне підприємство «Інформаційні судові системи», далі — ДП ІСС) «приховати» певні рішення в Реєстрі. Зазначені в них підстави для приховання можуть дещо відрізнятися: це може бути заборона розголошувати відомості досудового розслідування (мовляв, розголошення інформації з рішення завдасть шкоди слідству чи іншим інтересам), так і захист життя, здоров’я та майна осіб, які беруть участь у кримінальному провадженні.

Наприклад, слідчі Нацполіції просили обмежити доступ до всіх рішень у справі про вбивство Павла Шеремета «з метою захисту життя, житла, здоров’я та майна осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, а також для забезпечення проведення належного розслідування та недопущення витоку інформації, що може зашкодити досудовому розслідуванню».

При цьому, за такими постановами:

-рішення будуть приховані не лише від загального доступу, а також і для користувачів з повним доступом до Реєстру;

-може обмежуватися доступ до ще не ухвалених рішень у певній справі (на майбутнє);

-можуть приховуватись ті рішення, які ухвалювалися/ухвалюватимуться у відкритих судових засіданнях

Користувачі вебверсії Реєстру не зможуть знайти такі рішення через пошук. Якщо ж вони мали дійсне посилання на певне «приховане» рішення — то сайт повідомить їм, що вони перейшли на невірне або застаріле. Водночас користувачі Реєстру як набору відкритих даних можуть побачити метадані таких рішень та те, що їхні тексти вилучені (дата вилучення зазначається у наборі). Втім, якщо тексти деяких засекречених рішень раніше вже потрапляли в публічний доступ у складі набору відкритих даних, то вони можуть все ще залишатися доступними через такі сервіси, як «Суд на долоні» та YouControl.

Так, «Слідство.Інфо» за допомогою сервісу YouControl (який зберігає оприлюднені рішення на власних серверах) з’ясували, що лише за 2018 з Реєстру зникло понад 229 тис. рішень. У тому числі рішення щодо одного з фігурантів їхнього розслідування, наприклад, ухвала про тимчасовий доступ до речей і документів, зокрема, щодо компанії «Віста спейс», яка під час виборів перерахувала партії «Слуга народу» 3 200 000 гривень. Ймовірно у відповідь саме на цю публікацію ДП ІСС оприлюднило повідомлення, в якому йшлось про те, що рішення не зникли, а що до понад 42 тис. судових рішень доступ був обмежений на підставі постанов слідчих органів.

На зниклі рішення звертала увагу й Рада адвокатів України, яка доручила своїй Голові звернутись до Державної судової адміністрації України (ДСА) та Офісу Генерального прокурора з приводу недопустимості безпідставного обмеження доступу до судових рішень на підставі постанов. За інформацією ДСА, наданою на запит Голови Ради, з кінця 2016 ДП ІСС обмежило доступ до 53 468 судових рішень (20 788 у 2019 та 23 757 у 2020 (станом на 25.11.2020) саме на виконання вищезгаданих постанов.

Приховування текстів часом дійсно може бути виправдане, адже коли певне судове рішення у кримінальному провадженні потрапляє до Реєстру (навіть якщо й не в загальний доступ), то до його тексту відразу ж отримують доступ, зокрема, судді та працівники апаратів всіх судів України. На жаль, уже траплялися випадки, коли такі особи розкривали відомості про хід розслідування зацікавленим особам. Наприклад, у 2017 НАБУ направило до суду обвинувальний акт щодо помічниці судді Солом’янського районного суду міста Києва, яка надавала адвокату судові рішення, ухвалені за результатами розгляду клопотань детективів. Оскільки вказана помічниця судді не мала необхідного рівня доступу до автоматизованої системи документообігу суду, вона використовувала логін та пароль іншого працівника суду.

Такі випадки незаконного використання Реєстру є далеко не поодинокими. Наприклад, нещодавно НАЗК склало протокол щодо конфлікту інтересів у одного судді, який вимагав хабар у фігуранта адміністративного провадження. Суддя скористався своєю можливістю повного доступу до Реєстру і перевірив інформацію щодо себе. Він знайшов ухвали Вищого антикорупційного суду щодо надання дозволу НАБУ на проведення обшуку його квартири та службового кабінету, і тому міг спланувати свої подальші дії.

Однак законодавство передбачає лише підстави для неоприлюднення рішень у відкритому доступі (повністю/не одразу/частково), а не приховування вже оприлюднених рішень, тим більше рішень у справах, щодо яких відбувався відкритий розгляд. Тому такий механізм обмеження доступу до рішень видається сумнівним з точки зору законодавства, адже своїми постановами слідчі та прокурори фактично зобов’язують ДП ІСС не виконувати Закон. Щобільше, виходить, що дискреція слідчих та прокурорів вирішувати, які рішення та на який строк (чи безстроково) приховати, є необмеженою. Тому ризик свавільного застосування механізму засекречування рішень постановами є надзвичайно високим.

З цих причин ДП ІСС зверталось до ДСА та ВРП для роз’яснення порядку виконання таких постанов та порядку відновлення загального доступу до відповідних судових рішень. На це ДСА відповіла, що ДП ІСС зобов’язано виконувати постанови та вживати всіх необхідних технічних заходів. ВРП ж повідомила, що у неї відсутні повноваження надавати такі роз’яснення. Як наслідок, ДП ІСС продовжує отримувати постанови та вимушене обмежувати доступ до рішень з сумнівних правових підстав.

Розсекретити через адмінсуди

Звісно, що з приховуванням рішень не всі готові змиритись. Дехто намагався оскаржити дії слідчих та прокурорів, ДСА та ДП ІСС у судовому порядку.

Прикладом боротьби за доступ до судового рішення є справа № 826/13579/17, в якій громадська організація «Центр протидії корупції» оскаржувала засекречення вироку у справі № 234/4135/17. За постановою слідчого ДП ІСС приховало рішення Краматорського міського суду про спецконфіскацію 1,5 млрд доларів експрезидента Віктора Януковича та його оточення.

Що цікаво, хоча вирок та рішення суду до вироку в Реєстрі не відображаються, пізніші є доступними, наприклад, про виправлення описки у вироку, його роз’яснення та рішення апеляційного суду. У справі ЦПК суд відмовився відкрити провадження в частині оскарження дій прокурора (не юрисдикція адмінсудів), а від решти вимог позивач відмовився. Наразі юристи подали скаргу до ЄСПЛ.

Втім, є випадки, коли у судовому порядку вдавалось зобов’язати ДП ІСС надати загальний доступ до засекречених рішень попри постанови про обмеження доступу до них. Для прикладу, у справі № 560/7790/20 Хмельницький окружний адміністративний суд вказав, що «суд у цій адміністративній справі не дає, і не може давати оцінку постановам винесеним під час досудового розслідування, які прийняті згідно КПК України, як і не заперечує обов’язковість їх виконання тими кого вони стосуються, але не порушуючи Закон №3262-IV та КПК України». Це рішення апеляційний суд залишив в силі. У справі 380/11167/20 суд зупинив провадження до вирішення справи № 560/7790/20 з підстав їх взаємопов’язаності.

Водночас Донецький окружний адміністративний суд у справі № 200/257/20-а відмовив позивачу в задоволенні аналогічних позовних вимог. Наразі Верховний Суд відкрив провадження у цій справі, як і в аналогічній справі № 200/3280/20-а. В ній суд визнав, що справа має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, а саме – застосування статей 2, 4 Закону “Про доступ до судових рішень” у взаємозв’язку зі статтею 222 КПК України. В усіх цих справах позивачі не мали відношення до справ, рішення у яких були приховані з Реєстру. Тому, можливо скоро судова практика дасть остаточну відповідь на питання, чи зобов’язане ДП ІСС виконувати постанови слідчих чи прокурорів щодо обмеження доступу до таких рішень в Реєстрі.

Коли рішення ніби є, а текстів — нема

Вище ми вже зауважували, що відповідно до абз. 2. ч. 2 ст. 2 Закону, судове рішення може оприлюднюватися з виключенням інформації, яка за рішенням суду щодо розгляду справи у закритому судовому засіданні підлягає захисту від розголошення.

Втім, на практиці тексти рішень, ухвалених в закритих засіданнях, майже завжди приховуються повністю. При спробі відкрити такі через вебверсію Реєстру користувач побачить лише метадані рішення (наприклад, ось), а в його тексті – герб України та фразу «Інформація заборонена для оприлюднення згідно з Законом України “Про доступ до судових рішень“ (п. 4 ст. 7)».

В окремих рішеннях слова «пункт» та «стаття» не скорочені. Крім того, ще з грудня 2017 року в ст. 7 Закону України «Про доступ до судових рішень» відсутній п. 4.

Приклад

За інформацією ДП ІСС, станом на 14.01.2020 в Реєстрі містилось 889 739 рішень, тексти яких приховані повністю.

[ 4 ]Ми також самостійно виокремили ті рішення за 2018-2021 роки (станом на 23.07.2021), тексти яких в Реєстрі приховані.

Завантажити набір даних

В результаті ми виявили також такі, в яких, крім фрази про заборону, все ж міститься певний текст. Такі рішення ми поділили на декілька категорій:

З повним текстом, в кінці яких міститься фраза про заборону;

На перший погляд, рішення повні, однак їхній текст чомусь завершується фразою «Інформація заборонена для оприлюднення згідно з Законом України “Про доступ до судових рішень“ (п. 4 ст. 7).». В деяких з них ця фраза приховує ПІБ судді у справі (хоча воно й лишається у вступній частині рішення (приклад 1), а в інших – ні (приклад 2). Враховуючи те, що такі рішення прийняті винятково господарськими та адмінсудами першої та апеляційної інстанцій, вищезазначена фраза може з’являтися у текстах через «Діловодство спеціалізованого суду», якою всі ті суди користуються.

Приклад

Із зазначенням в тексті рішення назви суду, дати рішення та номеру справи, а також ПІБ судді та секретаря засідання;

Хоча змістовно такі рішення не дуже відрізняються від тих, доступ до текстів яких обмежено повністю, однак візуально вони мають інший вигляд (приклад 1, приклад 2). Таких рішень за 2018-2021 роки ми виявили лише п’ять.

Приклад

Ті, в яких окремі частини тексту замінені фразою про заборону;

В цій категорії трапляється небагато рішень. В деяких випадках фраза про обмеження стосується лише якоїсь конкретної інформації (наприклад, інформації про справу, яку розглядав суддя), тоді як в інших — значні частини описової частини рішення (приклад).

Приклад

Чому ж склалося так, що тексти майже всіх рішень, ухвалених в закритих засіданнях, приховуються повністю?

Як повідомило ДП ІСС, наразі системи документообігу судів дійсно не передбачають технічних можливостей для судді якимось чином позначити/повідомити ту інформацію, яка не повинна потрапити в загальний доступ. Тобто, рішення може оприлюднюватися або ж в повному обсязі (деперсоналізоване), або ж з обмеженням доступу до всього його тексту.

Що стосується виявлених нами випадків, коли в рішенні з Реєстру якась частина тексту присутня, а замість якоїсь міститься фраза про заборону, то, за словами ДП ІСС, це зроблено вручну. Тобто, судді самостійно «вирізали» окремі частини тексту з рішень та направили такий текст до Реєстру. При цьому, повний текст таких рішень в Реєстр не потрапляє.

Таким чином, попри те, що законодавство передбачає, що загальний доступ до текстів судових рішень, ухвалених у закритих судових засіданнях, повинен бути частково можливим, на практиці судді не мають технічної можливості це робити. До того ж відсутній будь-який строк обмеження текстів таких рішень від загального доступу. Як наслідок, доступ громадян до текстів таких рішень обмежується повністю. Ті ж рішення, в яких інформація виключена частково, насправді є «самодіяльністю» суддів та є «оригіналами» тих документів, які вони надіслали до Реєстру.

При цьому, обмеження суддею загальному доступу до тексту рішення у зв’язку з розглядом справи в закритому засіданні неможливо оскаржити ні в апеляційному порядку, ні перед самим суддею/колегією, яка ухвалила таке рішення. Це створює ризик зловживань цим механізмом у тому вигляді, в якому він нині реалізований, а також унеможливлює виправлення будь-яких помилок.

Текст рішення — на запит

Хоча тексти окремих рішень недоступні в Реєстрі, втім, якщо стороною у справі є суб’єкт владних повноважень — то теоретично текст такого рішення можна отримати на запит на доступ до публічної інформації від такого суб’єкта. Чому теоретично? Бо поки що ми віднайшли лиш одну таку спробу, де запитувач і досі виборює це своє право.

Так, у справі № 440/3005/19 позивач оскаржував ненадання Національним банком України (НБУ) копії рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.04.2019 у справі № 826/7432/17 на запит. Текст цього рішення в Реєстрі прихований повністю (містить фразу про заборону). Суди першої та апеляційної інстанції відмовили у задоволенні позову, пославшись, зокрема, на те, що норми Закону «Про доступ до публічної інформації» не можуть бути застосовані у цьому випадку, оскільки є загальними щодо норм Закону «Про доступ до судових рішень». Касаційний адміністративний суд не погодився з цим та зобов’язав НБУ повторно розглянути запит з проведенням «трискладового тесту». Втім, і понині позивач добивається належного виконання НБУ цього рішення.

Практика ЄСПЛ

Частина 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод гарантує кожному право на справедливий і публічний розгляд його справи. Такий публічний розгляд охоплює і публічне оголошення рішення, що своєю чергою, може бути забезпечене оприлюдненням рішень у судовому реєстрі із загальним доступом до нього. Тому повне або непропорційне обмеження доступу заявників до судових рішень, прийнятих щодо них, шляхом їх неоприлюднення в деяких випадках Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) визнає порушенням права на справедливий суд.

Зокрема, ЄСПЛ зауважував, що приховування всього вмісту судового рішення від громадськості не є виправданим. Й навіть інтереси національної безпеки можуть бути захищені, наприклад, засекречуванням лише тих частин судових рішень, розкриття яких негативно позначилося б на національній безпеці або захисту інших осіб (див. п. 53 рішення у справі «Raza v. Bulgaria» (заява № 31465/08) та п. 67-68 рішення у справі «Fazliyski v. Bulgaria» (заява № 40908/05).

Щобільше, у справі «Nikolova and Vandova v. Bulgaria» (заява № 20688/04) ЄСПЛ визнав, що деякі обмеження доступу до судових рішень є непропорційними. У ній йшлось про рішення у справі про звільнення поліцейських, яке за національним законодавством повністю засекречувалось на 5 років. ЄСПЛ вказав, що такий строк є очевидно надмірним. Для порівняння, безстроково наразі обмежується також доступ до рішень за деякими постановами слідчих та прокурорів. Так само в Україні законодавство не визначає строків обмеження доступу до рішень, наприклад, прийнятих у закритому судовому засіданні.

Висновки та пропозиції

Попри те, що Закон передбачає виключний перелік випадків, коли судові рішення не оприлюднюються в Реєстрі, представники органів правопорядку та прокуратури віднайшли спосіб розширювати його власними постановами. Хоча на практиці потрапляння до Реєстру певного рішення дійсно може завдати шкоди інтересам досудового розслідування, засекречення рішень постановами є сумнівним з точки зору законодавства та є проявом необмеженої дискреції слідчих та прокурорів.

У зв’язку з цим пропонуємо два можливі шляхи розв’язання цієї проблеми.

Перший шлях: таким обмеженням доступу до рішень міг би передувати судовий контроль з боку слідчих суддів, які мали б зважувати необхідність таких дій у світлі права громадян на доступ до судових рішень. Для цього у КПК України потрібно передбачити повноваження слідчих та прокурорів клопотати перед слідчим суддею про обмеження повного доступу до конкретних рішень (як окремий вид заходів забезпечення кримінального провадження). Розгляд таких клопотань повинен бути невідкладним.

При цьому в законодавстві повинні бути передбачені запобіжники зловживань, тобто у таких клопотаннях та відповідних ухвалах мають зазначатись:

-конкретні рішення, щодо яких застосовуються обмеження. Обмеження доступу може застосовуватись лише до ухвал про надання дозволу на обшук житла чи іншого володіння особи, на проведення негласної слідчої (розшукової) дії, на арешт майна та тимчасовий доступ до речей та документів, а також відмов надати такі дозволи;

-обґрунтування зв’язку між певним рішенням, запланованими процесуальними діями та шкодою, яка може бути завдана досудовому розслідуванню;

-строк такого обмеження доступу до рішення

Другий шлях: погодження прокурором вказаних вище клопотань слідчих про обмеження доступу до інформації та негайне їх виконання адміністратором Реєстру до моменту винесення слідчим суддею відповідної ухвали. При цьому законодавство має передбачати, що у випадку, якщо суддя не погодить таке клопотання або протягом 1 місяця не прийме жодного рішення, то відповідне рішення підлягатиме негайному оприлюдненню.

Відповідні зміни повинні бути внесені до Закону «Про доступ до судових рішень», Порядку ведення Реєстру та КПК України.

При цьому, посилання на тексти прихованих рішень не повинні переставати працювати, як це відбувається наразі. Користувачі Реєстру повинні бачити повідомлення про підстави обмеження доступу до тексту рішення, а також дату, до якої таке обмеження є дійсним. В залежності від ситуації, є сенс обмежувати доступ до окремих метаданих такого рішення, якщо це може зашкодити досудовому розслідуванню (наприклад, коли в справі є лише один потенційний підозрюваний, і категорія рішення «Розгляд клопотання про обшук» може видавати небажану для слідства інформацію). В будь-якому випадку, зацікавлені особи повинні розуміти, куди звертатися, аби отримати більше інформації про підстави обмеження чи оскаржити його.

Також, щоб унеможливити будь-які несанкціоновані зміни в прихованих рішеннях, пропонуємо в метаданих останніх зберігати результат застосування до файлу з його текстом хеш-функції. Завдяки цьому, після оприлюднення його в загальному доступі користувачі матимуть змогу перевірити цілісність файлу та відсутність будь-яких несанкціонованих змін.

Що стосується обмежень доступу до текстів рішень в загальному доступі, то ДСА та ДП ІСС повинні в найшвидші терміни створити для суддів технічну можливість забороняти до оприлюднення не лише весь текст судового рішення, а й окремі його частини, як це передбачено п. 4 ч. 1 ст. 7 Закону. Щодо рішень, прийнятих в закритому засіданні, також варто було б передбачити в законодавстві гнучкі строки обмеження доступу до них в залежності від категорії справи, підстав тощо. Це відповідало б підходу ЄСПЛ щодо обов’язку держави враховувати пропорційність обмеження права на доступ до суду, зокрема, щодо публічного розгляду справи й оголошення рішення.

Крім того, слід передбачити процесуальні інструменти перегляду судом вже вжитих заходів обмеження доступу до рішень як за постановами слідчих та прокурорів, так і прийнятих у закритому судовому засіданні. Це дасть змогу виправити ті ситуації, де доступ до судових рішень було обмежено без достатніх підстав, помилково або коли такі підстави відпали.

Запропоновані шляхи дозволять повернути практику засекречення рішень у правове русло та забезпечити кращий баланс між необхідністю захистити інтереси слідства та правом громадськості на доступ до судових рішень.