Борьба за Нацгвардию продолжается

В частности, предлагается в Законе «О Национальной гвардии» установить, что деятельность Нацгвардии контролируется Президентом через командующего Национальной гвардии Украины, который осуществляет непосредственное руководство Нацгвардией.

Командующий Нацгвардии назначается на должность Президентом Украины – без необходимости представления Министра внутренних дел Украины (как это прописано сейчас) и увольняется также Президентом.

Кроме того, Нацгвардию предлагается вывести из системы МВД и исключить полностью полномочия Министра МВД по военно-политическому и административному руководству Нацгвардией.

Исключаются положения о том, что Нацгвардия должна руководствоваться нормативно-правовыми актами МВД и передаются полномочия Министра внутренних дел командующему Нацгвардии.

Таким образом, согласно предлагаемым законопроектом изменениям в Закон:

1) Президент Украины будет самостоятельно назначать и увольнять командующего НГ (изменения в статью 1 Закона);

2) Президент Украины будет принимать решение о передислокации, изменении местоположения и определении зон ответственности оперативно-территориальных объединений, воинских частей и подразделений НГ;

3) командующий НГ будет утверждать положения об органах военного управления оперативно-территориальных объединений, соединений и воинских частях НГ, а их создание, реорганизация и ликвидация будет осуществляться по согласованию с Главой государства (изменения в ст. 10 Закона);

4) руководители структурных подразделений главного военного органа управления НГ, органов военного управления оперативно-территориальных объединений назначаются на должности по согласованию с Президентом Украины и увольняются командующим НГ, а не главой МВД Украины. Сам командующий сможет назначать и увольнять руководителей воинских частей (подразделений) НГ (изменения в ст. 7 Закона). Перечисленные и другие, предложенные проектом изменения, полностью выводят НГ из системы МВД Украины.

В качестве обоснования указанных выше изменений в пояснительной записке к проекту указывается, что в соответствии с пунктом 17 статьи 106 Конституции Украины руководство в сферах национальной безопасности и обороны государства осуществляет Президент Украины.

Ниже приводим вывод Главного научно-экспертного управления ВР к данному законопроекту.

«1. Вважаємо, що питання стосовно відокремлення НГ із сфери підпорядкування МВС України в окреме військове формування і підпорядкування його виключно Президентові України потребує додаткового аналізу з огляду на специфічний статус цієї силової структури.

Так, відповідно до чинної наразі ст. 1 Закону України «Про Національну гвардію України» «Національна гвардія України є військовим формуванням з правоохоронними функціями, що входить до системи Міністерства внутрішніх справ України і призначено для виконання завдань із захисту та охорони життя, прав, свобод і законних інтересів громадян, суспільства і держави від злочинних та інших протиправних посягань, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, а також у взаємодії з правоохоронними органами – із забезпечення державної безпеки і захисту державного кордону, припинення терористичної діяльності, діяльності незаконних воєнізованих або збройних формувань (груп), терористичних організацій, організованих груп та злочинних організацій.

Національна гвардія України бере участь відповідно до закону у взаємодії зі Збройними Силами України у відсічі збройній агресії проти України та ліквідації збройного конфлікту шляхом ведення воєнних (бойових) дій, а також у виконанні завдань територіальної оборони».

З огляду на вказаний статус, на НГ покладено ряд функцій військового формування, зокрема:

-захист конституційного ладу України, цілісності її території від спроб зміни їх насильницьким шляхом;

-участь у здійсненні заходів, пов’язаних із припиненням збройних конфліктів та інших провокацій на державному кордоні, а також заходів щодо недопущення масового переходу державного кордону з території суміжних держав;

-участь у здійсненні заходів правового режиму воєнного стану (пункти 1, 9, 16, 17 ч. 1 статті 2 Закону).

З іншого боку, на НГ покладено здійснення ряду правоохоронних функцій, а саме:

-охорона громадського порядку, забезпечення захисту та охорони життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян;

-охорона ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання державної власності, важливих державних об’єктів, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України;

-охорона спеціальних вантажів, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України;

-охорона дипломатичних представництв, консульських установ іноземних держав, представництв міжнародних організацій в Україні;

-охорона центральних баз матеріально-технічного забезпечення Міністерства внутрішніх справ України (пункти 2, 5-8 ч. 1 ст. 2 Закону).

Крім того, НГ бере участь:

-у забезпеченні громадської безпеки та охороні громадського порядку під час проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій та інших масових заходів, що створюють небезпеку для життя та здоров’я громадян;

-у забезпеченні охорони органів державної влади, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, участь у здійсненні заходів державної охорони органів державної влади та посадових осіб;

-у спеціальних операціях із знешкодження озброєних злочинців, припиненні діяльності не передбачених законом воєнізованих або збройних формувань (груп), організованих груп та злочинних організацій на території України, а також у заходах, пов’язаних із припиненням терористичної діяльності;

-у припиненні масових заворушень;

-у відновленні правопорядку у разі виникнення міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, розблокуванні або припиненні протиправних дій у разі захоплення важливих державних об’єктів або місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

-у підтриманні або відновленні правопорядку в районах виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного чи природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю та здоров’ю населення;

-у відновленні конституційного правопорядку у разі здійснення спроб захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу шляхом насильства, у відновленні діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування;

-у ліквідації наслідків надзвичайних або кризових ситуацій на об’єктах, що нею охороняються;

-участь у припиненні групових протиправних дій осіб, узятих під варту, засуджених, а також ліквідації наслідків таких дій в установах попереднього ув’язнення, виконання покарань (пункти 3, 9-15, 18, 19 ч. 1 ст. 2 Закону).

Причому НГ «є основним суб’єктом з припинення масових заворушень. При здійсненні заходів щодо припинення масових заворушень Національна гвардія України координує діяльність сил та засобів правоохоронних органів, залучених до припинення зазначених протиправних дій» (ч. 3 ст. 2 Закону).

Отже, НГ призначена одночасно для виконання функцій військового формування, але, головним чином, на неї покладені правоохоронні функції. Саме такий статус НГ і пояснює її подвійне підпорядкування. Так, зокрема, військово-політичне та адміністративне керівництво НГ здійснює міністр внутрішніх справ України.

З іншого боку, під час дії воєнного стану (але не особливого стану, про що йдеться в пояснювальній записці до проекту) НГ для виконання завдань з оборони держави підпорядковується Міністерству оборони України, яке організовує підготовку та здійснює керівництво НГ з виконання заходів правового режиму воєнного стану та завдань територіальної оборони, крім військових частин (підрозділів), які здійснюють конвоювання та охорону дипломатичних представництв (ст. 6-1 Закону).

При цьому Президент України визначає перелік важливих державних об’єктів, спеціальних вантажів, які підлягають обороні НГ (п. 18 ч. 1 ст. 2 Закону), затверджує Положення про головний орган військового управління Національної гвардії України (ч. 6 ст. 5 Закону), погоджує створення, реорганізацію і ліквідацію оперативно-територіальних об’єднань НГ, їх органів військового управління, з’єднань, військових частин, навчальних військових частин, баз, закладів охорони здоров’я та установ НГ в межах загальної чисельності та виділених коштів Державного бюджету України (ч. 8 ст. 5 Закону), призначає на посаду командувача НГ за поданням міністра МВС та одноособово звільняє з посади, а також призначає і звільняє з посади заступників командувача, виконуючого обов’язки командувача НГ (частини 2 і 3 ст. 7 Закону), погоджує призначення на посаду керівників структурних підрозділів головного органу військового управління НГ, органів військового управління оперативно-територіальних об’єднань та вищих військових навчальних закладів НГ, затверджує Положення про проходження військової служби громадянами України в НГ і Положення про проходження громадянами України служби у військовому резерві НГ (частини 3 і 4 ст. 9 Закону).

Таким чином, з огляду на подвійний правовий статус, НГ підпорядковується для виконання завдань з оборони під час воєнного стану як військове формування – Міністерству оборони України та Президентові України, а з питань здійснення правоохоронних функцій – Міністру внутрішніх справ України.

Зазначене вище відповідає світовій практиці керівництва і функціонування подібних формувань в інших країнах. Проте, кожна держава самостійно визначає структуру і підпорядкування військових формувань з правоохоронними функціями, виходячи із національних особливостей. Так, наприклад: Національна жандармерія Франції підпорядковується міністру оборони Французької Республіки; Цивільна гвардія Іспанії підпорядковується в мирний час одночасно міністерству оборони, міністерству внутрішніх справ та міністерству фінансів; Війська карабінерів Італії є четвертим видом збройних сил Італії; Республіканська національна гвардія Португалії майже повністю підпорядковується міністру внутрішніх справ.

Таким чином, виходячи із досвіду функціонування подібних формувань в інших країнах світу, а також досвіду застосування внутрішніх військ МВС України, чинне підпорядкування НГ як окремого формування є питанням доцільності і виглядає можливим як з організаційної точки зору, так і з точки зору відповідності такого рішення конституційно-правовим приписам.

2. Що ж стосується підпорядкування НГ одноосібно Президентові України, необхідно зважити на вимоги Основного Закону України.

Зазначимо, що Конституція України визначає засади та механізм здійснення державної влади. Органи державної влади, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції України). Нормативно-правові акти повинні прийматися на основі Конституції України і відповідати їй (частина друга статті ч. 2 ст. 8 Конституції України).

Відповідно до ст. 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави (пункти 1, 17 ст. 106 Конституції України).

З іншого боку, Кабінет Міністрів України «здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю» (п. 7 ст. 116 Конституції України).

У рішеннях Конституційного Суду України від 10 квітня 2003 р. № 7-рп/2003 у справі про гарантії діяльності народного депутата України зазначено, що «повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов’язки)» (абзац тринадцятий пункту 2 мотивувальної частини); від 7 квітня 2004 р. № 9-рп/2004 у справі про Координаційний комітет – що «повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106)» (абзац другий підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини); від 16 травня 2007 р. № 1-рп/2007 у справі про звільнення судді з адміністративної посади – що «відповідно до пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України повноваження Президента України визначаються лише Основним Законом України» (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини).

Таким чином, як вбачається з вимог п. 31 ч. 1 ст. 106 Конституції України, в якому передбачено здійснення Президентом України й інших, крім перелічених у цій статті, повноважень, визначених Конституцією України, законами України не можуть встановлюватися будь-які повноваження глави держави, за винятком тих, що визначені Конституцією України, як і певні обмеження цих повноважень, оскільки вони також повинні закріплюватися безпосередньо Конституцією України (абзаци шостий і сьомий пункту 3.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 07.07.2009 р. № 17-рп/2009).

Отже, Президент України відповідно до Конституції України здійснює керівництво у сфері національної безпеки і оборони, але при цьому є Верховним Головнокомандувачем лише Збройних Сил України, а не будь-яких збройних формувань і правоохоронних органів.

При цьому відповідно до ст. 1 Закону України «Про Національну безпеку України» «Національна безпека України – захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз».

У свою чергу, під «національними інтересами України» у вказаній нормі розуміються життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян.

Наведене вище свідчить, що Основний Закон України прямо не наділяє Президента України повноваженнями щодо керівництва у сфері охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки та щодо виконання інших правоохоронних функцій, які покладені Законом на НГ.

Таким чином, вказане питання, на наш погляд, підлягає додатковому аналізу Конституційним Судом України.

Узагальнюючий висновок: законопроект потребує доопрацювання із урахуванням висловлених зауважень і пропозицій».

Наталья Мамченко

Источник