Антикоррупционная прокуратура: два измерения независимости

27.05.2019

Казалось бы, простой и понятный вывод. Внимательный наблюдатель пришел бы к этому выводу еще в конце 2012-го, как только начал действовать новый Уголовный процессуальный кодекс (УПК). Подавляющее большинство должно было это сделать в 2014-м — с учетом нового Закона о прокуратуре. Конституционные изменения в 2016-м должны были бы открыть глаза уже остальным.

Но драйверы антикоррупционной реформы так и не смирились с ним. Даже больше, они проигнорировали или банально не добрались до этого вывода тогда, когда начали создавать антикоррупционную инфраструктуру.

Именно эта ошибка — или незнание — вызвала многомесячную кампанию избрания по обновленной процедуре нового руководства Специализированной антикоррупционной прокуратуры (САП). Но это борьба с последствиями. Ведь у САП есть ряд чувствительных мест, заложенных ее проектантами. И далеко не все их можно решить изменениями в закон.

Первое, что отличает агентов правосудия, к которым принадлежат и прокуроры, — это высокий уровень независимости. При любых обстоятельствах независимость имеет два измерения: внешнее (или институционное) и внутреннее (или операционное). Если говорить об антикоррупционной прокуратуре, уровень этой независимости (как совокупный, так и пропорциональный) должен был быть выше, по сравнению с другими подразделениями украинской прокуратуры.

Но не тут-то было.

Внешнее, или институционное измерение

Образование САП в виде самостоятельного структурного подразделения Генеральной прокуратуры было одной из самых грубых ошибок антикоррупционной реформы. Ведь самостоятельность статуса подразделения означает исключительно то, что такое подразделение не входит в состав других подразделений. При том, что даже самостоятельное подразделение является частью органа, у которого есть не только руководитель (орган), но и определенные устоявшиеся подходы к организации и разделению труда в целом.

Поскольку САП является подразделением Генеральной прокуратуры, то, соответственно, должна подчиняться ее организационному и административному распорядку. В него, в частности, входят вопросы: штатного расписания и структуры (количества, формата и компетенции структурных подразделений), материально-технического и финансового обеспечения, прохождения государственной службы, работы канцелярии и режимно-тайной части и т.п.

То есть во всех вопросах или аспектах, прямо не определенных законом, САП подчиняется распорядительным и внутренним организационным правилам Генеральной прокуратуры или нуждается в согласии Генерального прокурора. Кроме того, находясь в структуре Генеральной прокуратуры, САП вынуждена взаимодействовать с другими ее структурными подразделениями, например юридической службой, кадровым подразделением, департаментом международного сотрудничества и т.п.

В то же время в органах прокуратуры неоднократно практиковался подход, в соответствии с которым заместитель Генерального прокурора может одновременно быть руководителем прокуратуры регионального уровня (или на правах таковой). Например, Давид Сакварелидзе был одновременно заместителем Генерального прокурора и руководителем прокуратуры Одесской области, являющейся отдельным юридическим лицом и имеющей ряд организационных и функциональных преимуществ перед структурным подразделением. И именно по аналогичному подходу следовало бы образовывать САП.

Такой подход к организации САП дал бы сильную автономию в административном, материально-техническом и бюрократическом (в широком смысле) аспектах.

Статус отдельного юридического лица (на правах региональной прокуратуры) также усиливает позицию заместителя руководителя САП. Сейчас два заместителя руководителя САП не являются руководителями прокуратуры (в понимании Закона и УПК). Соответственно, они не могут назначать прокуроров в уголовных производствах и принимать процессуальные решения, касающиеся  специальных субъектов (адвокатов, судей, депутатов местных рад, городских глав и т.п.). В статусе заместителя руководителя прокуратуры (на правах региональной) заместитель руководителя САП приобретет такие полномочия. Кроме того, если уточнить положения УПК, то его заместитель будет уполномочен принимать процессуальные решения не только относительно упомянутых специальных субъектов, но и относительно присяжных, судей и представителей судейского самоуправления (членов ВСП и ВККС).

Но полноценную автономность прежде всего должен был бы обеспечить независимый от Генеральной прокуратуры порядок финансирования САП. Статус отдельного юридического лица позволяет примерять полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

 

Внутреннее, или операционное измерение

Внутренняя независимость прокуроров как процессуальных руководителей является одной из самых болезненных проблем украинской прокуратуры в целом. Хоть и медленно, но этот вопрос все же начинает выходить на повестку дня. Кроме того, последние институционные изменения в организации деятельности прокуратуры — например, образование Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров — содействовали укреплению независимости прокуроров.

В то же время рассмотрение этого вопроса исключительно в юридической плоскости является ошибкой, поскольку он носит больше обыденно-рабочий и управленческий характер.

Юридических гарантий и механизмов обеспечения независимости прокуроров в украинских законах достаточно. И трудно согласиться с идеей, что какие-то внутренние нормативные документы (инструкции, порядки, положения, меморандумы) способны усилить их еще больше. Поскольку детализация и надежность таких механизмов действительно надлежащего уровня.

При типичном сценарии, в органах прокуратуры, и САП не является исключением, решающую роль в зависимости прокуроров играют три фактора: (1) величина коллектива и роль руководителя в нем; (2) личностные и лидерские качества руководителя прокуратуры; (3) формальная структура управления.

1. Вовлеченность руководителя прокуратуры в процессуальную деятельность прокуроров естественно выше в небольших (до 150 человек) коллективах. В таких коллективах не только все у всех как на ладони, обычно и уровень нагрузки (по количеству уголовных производств) у них вполне умеренный, что позволяет руководителю прокуратуры быть в курсе большинства, и даже подавляющего большинства из них.

Что касается САП, то этот коллектив реально небольшой, и уровень нагрузки (по количеству уголовных производств) на него — достаточно низкий. И к тому же давление медиа, политиков и активистов побуждает руководителя САП постоянно находиться в курсе хода уголовных производств. Кроме того, не следует забывать, что фигуранты уголовных производств САП нередко являются специальными субъектами (адвокатами, судьями, депутатами местных рад, городскими главами и т.п.), относительно которых ряд процессуальных решений должен принимать именно руководитель САП. Поэтому он часто бывает привлечен к определению курса и динамики расследования с учетом своих прямых должностных обязанностей.

2. Ни одному коллективу, тем более небольшому, не избежать попадания под влияние руководителя (его видения, подходов, предубеждений и т.п.). Но уровень такого влияния в значительной степени будет зависеть от личностных и лидерских качеств. Это в равной степени касается как молодых, так и устоявшихся демократий.

Даже “слабый” руководитель будет иметь довольно сильные позиции во влиянии на коллектив. В то же время нацеленность на выбор очевидно “слабого” руководителя является серьезной ошибкой, которой будут пользоваться почти все “недружеские” силы.

Не следует забывать, что в постсоветских странах власть и формальный титул до сих пор имеют сильное сакральное значение. И к тому же сакральность позиции может усиливаться всевозможным образом: например, генеральским званием или другими статусными отличиями.

3. Пока у прокуратуры нет единого подхода к организации малых коллективов в формальные группы (подразделения). Например, каждая местная прокуратура в Киеве насчитывает около 40–50 прокуроров (вместе с руководителями), но деления на формальные отделы там нет.

Зато у САП, также насчитывающей около 40 прокуроров (вместе с руководителями), прокуроры разделены на небольшие отделы (4–5 прокуроров). У каждого отдела по меньшей мере один руководитель. И к тому же все отделы объединены в управление, у которого тоже есть руководитель. Аналогичную ситуацию можно встретить в забюрократизированных прокуратурах (региональных и Генеральной).

Хотя закон не наделяет руководителей структурных подразделений прокуратур дополнительными полномочиями, из-за формального титула “начальника” и корпоративной культуры они существенным образом могут влиять на работу прокуроров.

Следует подчеркнуть, что руководители структурных подразделений чаще всего будут “продолжением” власти руководителя прокуратуры. Кроме того, они будут ее усиливать, поскольку существенным образом облегчают ему возможность оперировать общим объемом нагрузки, информацией о ходе уголовных производств, и прямо обеспечивать “контроль выполнения” его рекомендаций/указаний (пусть даже вполне оправданных). Иначе говоря, власть руководителя прокуратуры в значительной мере обеспечивается “руками” руководителей структурных подразделений.

Даже если предположить, что все руководители (прокуратуры и подразделений) — компетентные и добродетельные люди, они все равно будут пользоваться “своей” властью. То есть в большинстве или подавляющем большинстве случаев они будут определять ход уголовных производств, а инициатива и независимость “подчиненных” прокуроров будут в разной степени придушены.

Тот, у кого есть хоть какая-то власть, непременно ею будет пользоваться. Тем более в организациях и сферах, где господствует культ силы и сакрализируется ее значение.

Вместо вывода

Очевидно, что от руководителя САП зависит многое. Безусловно, его личность существенным образом будет влиять на культуру САП и ее результаты. Но тезис, что успехи или неудачи прокуроров САП принадлежат исключительно руководству, — слишком инфантильный.

Вопрос “как дальше быть с САП?” должен рассматриваться комплексно, с учетом допущенных ошибок. Но прежде всего он должен базироваться на надежных вещах: общепризнанных стандартах, количественных и качественных исследованиях, внимательных наблюдениях. А эмоции лишь усугубят проблему. 

Владимир Петраковский

Источник