Акценти у становленні
22.12.2016
У травні цього року набрав чинності закон «Про Державне бюро розслідувань». Нині новостворений орган ще не має ні керівника, ні інших співробітників. Отже, важливо ще на цьому етапі розставити деякі акценти у його становленні, а також усунути можливі перешкоди, зокрема й законодавчі, що можуть завадити його ефективній діяльності.
Почати з кадрів
Як і для будь-якої правоохоронної структури, одним із важливих чинників, що впливатиме на ефективність діяльності ДБР, є формування його кадрового потенціалу. Кандидати до бюро не повинні мати особистих, дружніх, родинних або бізнесових зв’язків з посадовими особами в органах державної влади, керівниками комерційних і некомерційних організацій, в тому числі іноземних, які входять до складу фінансово-промислових груп, членами наглядових рад банків та інших фінансово-кредитних установ тощо.
Добір та підготовка кадрів для ДБР мають грунтуватись на критерії високої соціальної культури кандидатів. Тільки за цієї умови бюро може стати дієвим інструментом убезпечення й інших органів державної влади від тотальної криміналізації.
Що стосується персоналу ДБР, то, як показує практика відповідних структур у США та розвинених європейських державах, штат такого органу повинен складатися із журналістів, учених, аналітиків, лінгвістів, спеціалістів у галузі високих технологій, діючих та колишніх працівників МВС, СБУ, військових розвідки і контррозвідки. Або ці категорії осіб мають залучатися до роботи в бюро як консультанти.
На першому етапі дуже важливо підібрати працівників самого підрозділу з роботи з персоналом. Вони повинні мати високий рівень професійності, знання з психології та досвід добору працівників спеціальних служб.
Водночас зауважимо, що невизначеність у ст.10 закону про ДБР критеріїв особистих і моральних якостей посадових осіб може призвести до їх довільного тлумачення зацікавленими суб’єктами.
Усунути колізії
Наступним кроком на шляху до ефективного функціонування ДБР є усунення колізій у законодавстві, що регламентує діяльність цього органу. Зокрема, в частині забезпечення реальної незалежності органу від втручання в його роботу інших правоохоронних структур, недопущення дублювання функцій з Національним антикорупційним бюро та Спеціалізованою антикорупційною прокуратурою тощо.
Наявність корумпованих зв’язків у органах державної влади є однією з ознак організованого злочинного угруповання. Для злочинних організацій, які вже перебували в полі зору правоохоронних служб, характерна наявність потужного владного прикриття. Тож повноваження, функції, інтереси ДБР і НАБ неминуче перетинатимуться, що випливає також з аналізу законів, які регулюють діяльність цих органів.
На практиці це може призвести до плутанини з розподілом слідчих та оперативно-розшукових функцій між ДБР, НАБ, СБУ, Національною поліцією, порушення строків досудового розслідування, а також до виникнення нових бюрократичних механізмів і корупційних схем.
Зупинимося й на інших спірних моментах закону. Згідно із п.1 (б) ч.3 письмовий звіт про діяльність ДБР повинен містити інформацію про кількість оперативно-розшукових справ та їх результативність. Зауважимо, що поняття «результативність» у законі визначено досить неконкретно. Доцільніше було б говорити про підстави закриття ОРС відповідно до ст.92 закону «Про оперативно-розшукову діяльність» та використання матеріалів ОРД згідно з ст.10 цього нормативно-правового акта.
Аналогічно положення п.1 (а) ч.3 «кількість зареєстрованих заяв і повідомлень про злочини, віднесених до підслідності ДБР», про що має бути зазначено в письмовому звіті про діяльність бюро, варто викласти так: «Кількість відомостей, унесених до ЄРДР та переданих до іншого органу досудового розслідування за підслідністю».
Також закон про ДБР містить дискримінаційні вимоги в частині формування слідчих підрозділів. Зокрема, у п.3 розд.VI передбачено встановлення квот у відсотковому відношенні для кожної зі структур, з яких будуть формуватися ці підрозділи (Генеральна прокуратура, Національна поліція тощо).
Відповідно до п.2 ч.3 ст.28 рада громадського контролю при ДБР розглядає його звіти й затверджує свій висновок щодо них. Із закону незрозуміло, які наслідки і для кого може мати результат вивчення цього звіту і хто та яким чином повинен реагувати на такий висновок.
Розмежувати підслідність
Формування слідчого апарату повинне розпочатися з передання справ з ГПУ. Враховуючи роз’яснення Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ, передання матеріалів кримінального провадження відбувається відповідно до абз.2 п.4 розд.V закону про ДБР та абз.2 п.1 розд.ХІІ «Перехідні положення» Кримінального процесуального кодексу в 3-місячний строк після початку здійснення бюро функцій досудового розслідування. Таким чином, початок дії положень ч.4 ст.216 КПК пов’язаний не з моментом набрання чинності законом, який регулюватиме діяльність ДБР як державної установи, а з початком здійснення ним функцій органу досудового розслідування. До того часу відповідно до абз.1 і 2 п.1 розд.ХІІ «Перехідні положення» КПК повноваження щодо досудового розслідування залишаються за слідчими органів прокуратури.
Підслідність ДБР залежить від суб’єктного складу кримінального правопорушення, крім випадків, коли досудове розслідування цих злочинів віднесене до підслідності НАБ. Проте в основному кримінальні правопорушення, вчинені службовими особами, які займають особливо відповідальне становище, — це корупційні злочини, визначення яких міститься в примітці до ст.45 Кримінального кодексу. Отже, і досудове розслідування корупційних злочинів, скоєних особами, зазначеними в п.1 ч.5 ст.216 КПК, проводитиметься слідчими НАБ.
До того ж згідно із ч.5 ст.36 КПК забороняється доручати досудове розслідування кримінального правопорушення, віднесеного до підслідності НАБ, іншому органу. Тож функції ДБР звужуються до розслідування злочинів, які не стосуються корупції. Тому виникає питання щодо доцільності одночасного існування цих двох структур.
Забезпечити незалежність слідчого
У КПК є певні суперечності, які стосуються повноважень слідчого. Так, у ч.4 ст.40 кодексу встановлено, що слідчий зобов’язаний виконувати доручення та вказівки прокурора, які даються у письмовій формі, а їх невиконання тягне за собою передбачену законом відповідальність. У ст.311 КПК закріплене право слідчого «оскаржувати будь-які рішення, дії чи бездіяльність прокурора, прийняті або вчинені у відповідному досудовому провадженні» до прокуратури вищого рівня. Унаслідок розгляду ця скарга може бути залишена без задоволення, а відповідні рішення чи дії — визнані частково чи цілком незаконними. При цьому в разі скасування рішення прокурора або визнання його дій чи бездіяльності незаконними він може бути замінений на іншого.
Під час досудового розслідування слідчий є самостійним у своїй діяльності, втручання в яку осіб, крім керівника органу досудового розслідування, прокурора, слідчого судді, суду, є незаконним і тягне за собою кримінальну відповідальність за ст.343 КК. Отже, незважаючи на формальний припис у ч.5 ст.40 КПК, фактично порушується процесуальна незалежність і самостійність слідчого. Адже для нього всі без винятку вказівки прокурора є обов’язковими для виконання, навіть якщо їх зміст суперечить його внутрішньому переконанню.
Посилити аналітичну складову
Це передбачає застосування так званої активної кримінальної юстиції, тобто роботу на випередження. Разом з доречним визнанням агентурної роботу пріоритетним напрямом правоохоронні органи недооцінюють можливість отримання даних шляхом аналітичного опрацювання відкритих джерел інформації. Як правило, це пов’язане в основному з відсутністю методології проведення аналітичної розвідки, що унеможливлює оцінити її ефективність на конкретних результатах.
Американські експерти Асоціації аналітиків розвідки правоохоронних органів (LALEIA) і Товариства атестованих аналітиків-кримінологів (ІССА) зазначають, що проаналізована інформація — це вже розвідка. У ДБР є унікальний шанс повторити успіх Федерального бюро розслідувань США у використанні можливостей аналітичної розвідки для розкриття злочинів, які відносяться до його підслідності.
У правоохоронній діяльності США, Німеччини, Канади та інших країн широко використовується «стратегічна розвідка». Вона передбачає отримання, накопичення, систематизацію й аналіз різноманітних відомостей про осіб, яких підозрюють у причетності до організованої злочинності, включаючи навіть інформацію, яка на перший погляд безпосередньо не стосується ОЗУ.
У зв’язку з тим що для формування відповідної бази даних знадобиться щонайменше десятиліття, про що говорить досвід того ж ФБР, а також ГУБОЗ МВС України, правильним було б передання напрацьованого масиву інформації ГУБОЗ не до СБУ, а саме до ДБР.
Cлід ураховувати й функціонування групи «Егмонт» (Egmont Group), що являє собою асоціацію 127 підрозділів фінансової розвідки (FIU) з усього світу, які погодилися надавати один одному інформацію, щоб допомогти у розслідуванні кримінальних справ. Правоохоронні органи держави — члена групи «Егмонт» можуть звернутися до фінансової розвідки іншої держави-члена через її FIU. Наявна інформація включає відомості про банківські рахунки, анкети про перевезення готівки через кордон, кримінальну інформацію та документи, які можуть зберігатися у громадських реєстрах.
Конкретизувати вимоги політичної нейтральності
Деякі ініціатори створення інституції, лобіюючи призначення певних осіб та створення законів «під себе», прагнули використати новий орган як запобіжний механізм та захист від того, щоб самим не стати фігурантами справ, які він має розслідувати.
Отже, прогресивним кроком є те, що ст.3 закону про ДБР проголошує: організація і діяльність бюро засновані на засадах політичної нейтральності та позапартійності. Проте, враховуючи втручання деяких політиків у процес створення ДБР протягом 24 років, про що свідчать сучасні дослідження науковців, такі вимоги потребують більш чіткого оформлення. Інакше дотримання цих правил видається сумнівним і нагадує декларацію.
Між іншим, саме через недооцінювання розумної роз’яснювальної роботи серед громадян, прозорості процедури його створення в усі періоди внесення численних проектів законів щодо ДБР (раніше — НБР) цей орган сприймався як каральний інструмент для політичних опонентів. Тож зміна усталених уявлень про «політичний орган» має бути одним з важливих завдань бюро.
Визначити пріоритети
Потребує певних зусиль і часу створення оперативно-розшукових підрозділів, режимно-секретного відділу, а також експертної служби. З огляду на те що деякі з новостворених антикорупційних органів вже стикнулися з проблемою фінансування, надзвичайно важливим є матеріально-технічне забезпечення ДБР, починаючи із закупівлі обладнання та програмного забезпечення і закінчуючи ремонтом офісів.
Отже, головні акценти у становленні бюро мають бути спрямовані на визначення основ його діяльності, усунення юридичних колізій законодавства щодо ДБР, а також активну співпрацю з громадянами (доступність, розумна відкритість).
Професійне ж поєднання наукової теорії та практики може сприяти забезпеченню очікуваної ефективності діяльності ДБР.
Олена Бусол, доктор юридичних наук, старший науковий співробітник НАН України
