Для тих, хто стежив за процесом атестації поліції, низький результат, який було оприлюднено 3 жовтня, не став несподіванкою. Основна проблема, а саме — загальна неефективність порядку проведення атестації — стала зрозумілою ще в лютому та була піддана критиці з боку експертів, науковців та самих членів атестаційних комісій. Тоді стало зрозуміло, що якщо це не виправити, то на поліцію чекає, по-перше, низький результат самої атестації, а по-друге – значна кількість позовів до адміністративних судів, що будуть масово задовольнятися на користь позивача.
На жаль, поліція не відреагувала на критику та до кінця всього процесу атестації не визнала тих помилок, яких припустились. А головне – не внесла суттєві зміни в процедуру проведення атестації, а отже, й саботувала всю атестацію старих міліціонерів. Натомість поліція звинуватила інших (суди) в сприянні “реваншу міліцейської системи” (Х. Деканоїдзе) або попередників у МВС, які розробляли Інструкцію про порядок проведення атестації, відповідно до якої вони були вимушені працювати.
Хоча атестація є лише одним з етапів реформи поліції, однак вона показово відображає “рішучість” керівництва Національної поліції та МВС щодо справжнього реформування ввіреного їм відомства, а не декларативних реформ, яких вистачає в нашій країні. Кожен новий міністр внутрішніх справ, заступаючи на посаду, влаштовував імітацію реформи: видавались накази про реорганізацію; показово звільнялись люди, винні у незначних проступках; змінювались таблички на кабінетах, прізвища, назви посад та структурних підрозділів тощо. Одночасно з цим, як і сьогодні, майже завжди відбувалося атестування з кінцевим результатом у 5-10 % звільнених. Чим тоді сьогоднішня атестація відрізняється зі своїми фінальними показниками від бюрократично-кулуарних атестацій міліціонерів протягом всіх років незалежності України?
Всі викладені нижче тези ґрунтуються зокрема на матеріалі минулих публікацій щодо атестації поліції, системного аналізу всіх доступних даних щодо атестації з різних джерел, а також особистому досвіду участі у роботі атестаційних комісій представників Експертної групи.
Отже, коротко про результати атестації поліції:
І.
7.7% колишніх міліціонерів звільнено (68 135 осіб підлягало атестації, з них – 5 256 звільнено).
Тобто 92.3% старих кадрів продовжують працювати в поліції на тих чи інших посадах.
Сама ж поліція артикулює дві цифри: 1) 14% осіб, які не пройшли атестацію (5 257 – не пройшли, а також сюди додаються 4 766 осіб, які були понижені на посаді); 2) 26% керівників вищої ланки звільнено – які амортизують враження, однак дають зрозуміти, що саме старі міліцейські кадри є новою поліцією.
Ми не говоримо про загальний склад поліції (наприклад, ротація в патрульній службі передбачала набір людей, які вперше приймались на службу в поліцію) – поліція дійсно поповнюється новими кадрами, однак при цьому питома вага старих кадрів передбачає збереження неформальних корпоративних практик роботи поліції, які давно вже стали нормою для самих міліціонерів-поліцейських, тобто продовжує мати місце “колективна невпізнаваність” (Е. Дюркгейм).
Також звертаємо увагу на такі цифри:
а) Апарат НПУ – 5 055 підлягало атестації, з яких 590 осіб звільнено (11,7%) – хоча сама чисельність працівників апарату має бути поставлена під сумнів. На наш погляд, необхідно почати не з атестації цього підрозділу, а з діагностики проблем, реорганізації та антикорупційної експертизи роботи Апарату НПУ;
b) Департамент протидії наркозлочинності (колишній ОБНОН) – 418 підлягало атестації, з яких 68 осіб звільнено (16,2%);
c) Департамент захисту економіки (колишній УБЕЗ) – 2 053 підлягало атестації, з яких 313 осіб звільнено (15,3%).
Оцінювати результати атестації цих департаментів, а також кримінального блоку в цілому, складно, адже системні проблеми, які наявні у цих підрозділах існують багато десятків років і реформуються вкрай неохоче. Кадрові зміни (яких, на жаль, не відбулось) суттєво не змінять ситуацію, однак інституційні практики роботи ефективніше корегувати шляхом оновлення кадрового складу одночасно з організаційними та законодавчими змінами.
ІІ.
Результат атестації є низьким та не відповідає цілям та завданням атестації – оцінці ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідальності посадам, а також перспектив їх службової кар’єри (ст. 57 Закону “Про Національну поліцію”). Або переважна більшість (понад 90%) старих міліціонерів, рівень довіри до яких був вкрай низьким, є професійними та доброчесними, або сам механізм проведення атестації передбачав можливості для необ’єктивної оцінки всіх перерахованих вище якостей.
У першому випадку постає питання – для чого тоді реформа та атестація, якщо проблема не у міліцейських кадрах? Другий випадок говорить про неефективне використання коштів платників податків та міжнародної технічної допомоги, які були вкладені у атестацію поліції – для чого відбувалось залученнях бізнес-структур до Рекрутингового центру та потуги поліції, спрямовані на піар цього процесу? Не говориться вже про сили громадськості, яка в тій чи іншій мірі брала участь у роботі комісій з початку і до кінця.
ІІІ.
Коротко про головні проблеми порядку (механізму) проведення атестації:
— Інструкція про порядок проведення атестації, затв. Наказом №1465 містить ряд несумісностей із Законом “Про Національну поліцію”. Наприклад, у розумінні строку, необхідного для проведення атестації, адже Прикінцеві і перехідні положення Закону говорять про тримісячний строк між підписанням Закону та його набранням чинності;
— наявність працівників поліції певних категорій, які не підлягають атестації – працівники поліції охорони, обслуговуючий персонал, працівники технічного забезпечення. По факту на цих посадах могли перебувати поліцейські, які виконують посадові обов’язки інших поліцейських, які підлягають атестації (наприклад, член групи швидкого реагування, що перебував на посаді водія та не підлягав атестації в Кривому озері);
— відсутність належної фіксації засідання атестаційної комісії, насамперед аудіозапису та фіксації мотивації членів комісії, які користуючись дискреційними повноваженнями ухвалили рішення. Щодо вирішення цієї проблеми відбувався певний прогрес, наприклад уніфікація процедури протоколювання та обліку протоколів, запровадження відеофіксації (але тільки в останній місяць атестування). Однак врахування недоліків, які суттєво впливають на обґрунтованість рішення комісії, вказаних у судових рішеннях, не відбувалось – наприклад зазначення відкритих джерел, з яких отримані відомості про корумпованість або інші характеристики, які негативно характеризують атестованого тощо;
— відсутність чітко сформульованих умов, за яких може бути ухвалене рішення про звільнення поліцейського за результатами атестування – п. 16 Розділу IV Інструкції, затв. Наказом №1465 МВС України від 17.11.2015 містить низку критеріїв, які повинні враховуватися при прийняття рішення (показники службової діяльності, наявність заохочень, показники службової діяльності тощо), що на практиці створювало ситуації, коли суд в мотивувальній частині свого рішення вказував на упередженість рішення комісії, адже по всім параметрам, окрім співбесіди він характеризувався позитивно. Насправді ж, мова йде про оцінку керівництвом поліції свого підлеглого, яка в більшості випадків була позитивною, отже Інструкція з самого початку створювала можливість успішного оскарження в судовому порядку рішення комісії внаслідок наявності неналежної юридичної конструкції;
— наявність інституту заочної атестації, що нівелює ідею співбесіди та всебічної оцінки особи, що підлягає атестації атестаційною комісією. Вивчення атестаційного листа, складеного керівником, в якому зазначаються показники службової діяльності, особисті характеристики тощо, не дає достатньої можливості всебічно оцінити особу, що атестується. У більшості випадків, такі характеристики є формальними та позитивними, видавались керівниками, що не пройшли атестацію. За оцінкою декількох голів комісій близько 60% атестованих проходили атестацію заочно, через брак часу та ресурсів;
— хоча рішення атестаційних комісій є обов’язковими до виконання керівниками, яким надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, на практиці вони не завжди виконувалися та контроль за їхнім виконанням здійснювався неналежним чином. За оцінкою декількох голів атестаційних комісій, щодо близько 40% атестованих було прийняте рішення про звільнення з поліції. Такі дані ставлять під сумнів належність виконання рішень комісій. Про “рекомендаційний” характер рішень комісій також свідчать деякі публічні заяви керівництва НПУ та МВС та заяви громадських організацій (насамперед, “Автомайдан”);
— процедура атестації зазнавала певних організаційних змін (від атестування всіх до створення “кущів” атестації керівників тощо), що затягувала сам процес атестації та створювала певну службову невизначеність у самих поліцейських.
Отже, зі старими 92,3% міліціонерами, що продовжили службу в поліції, складно побудувати дійсно нову поліцію, а з такою політичною “рішучістю”, яку сьогодні має НПУ та МВС – неможливо. Це засвідчив досвід атестації, зокрема.
Атестація поліції мала надати вакансії для нових людей, які прагнули бути новою поліцією, вперше заступаючи на службу до неї та які мали бути відібрані за конкурсом поліцейськими комісіями. Однак цього не відбулось і набір до поліції не такий великий, як це передбачалось.
А поліцейські комісії, які по факту досі не запрацювали, – окреме питання, яке буде висвітлене згодом.
