Функції прокуратури посилять: в «Слузі народу» розробили новий закон
15.08.2022
У Верховній Раді зареєстровано законопроект 7659 «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо вирішення деяких проблемних питань у діяльності органів прокуратури України». Серед його авторів – народні депутати від «Слуги народу» Владлен Неклюдов, Сергій Іонушас, який є до того ж головою Комітету Верховної Ради з питань правоохоронної діяльності, головою Комісії з питань правової реформи при Президенті України, Максим Павлюк та ін.
Зокрема, скрізь у тексті КПК термін «державне обвинувачення» замінюють на «публічне обвинувачення».
Прописується, що прокурор, здійснюючи нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, уповноважений організовувати досудове розслідування, здійснювати нагляд за негласними та іншими слідчими (розшуковими) діями органів правопорядку.
В КУпАП встановлюється відповідальність за залишення без належного розгляду та реагування уповноваженими посадовими особами органів правопорядку вимог прокурора про вжиття заходів до усунення порушень закону в їх діяльності, притягнення осіб до дисциплінарної відповідальності. Це тягне накладення штрафу від 80 до 150 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (тобто, від 1360 грн до 2550 грн).
Також вносяться зміни до закону про Національну поліцію.
Відповідно до них нагляд за негласними та іншими слідчими (розшуковими) діями в діяльності Національної поліції здійснює Генеральний прокурор та підпорядковані йому прокурори. Виконання вказівок та вимог прокурора, виданих у відповідності до Кримінального процесуального кодексу України, Закону України «Про прокуратуру», іншого чинного законодавства є обов’язковим. У разі незгоди з прийнятим прокурором рішенням воно може бути оскаржено в порядку, визначеному чинним законодавством, до вищестоящого прокурора або до суду.
У Законі про прокуратуру встановлюється, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом, а також організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку.
«Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом. При цьому прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу», – так змінюють форумлювання ст. 23 Закону про прокуратуру, яка зараз має назву «Представництво інтересів громадянина або держави в суді», а буде називатися «Представництво інтересів держави в суді».
У ній також буде визначено, що наявність підстав для представництва обґрунтовується прокурором під час витребування необхідних матеріалів, у позовних заявах та під час розгляду справ у суді.
Прокурор зобов’язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб’єкта владних повноважень.
Наявність підстав для представництва, на які посилається прокурор, може бути оскаржена суб’єктом владних повноважень. Прокурор має право витребовувати інформацію, яка на законних підставах належить суб’єкту владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також від інших державних органів, органів місцевого самоврядування, отримувати матеріали та їх копії, які можуть свідчити про наявність підстав для представництва інтересів держави в суді.
Виконання таких вимог прокурора є обов’язковими. Якщо прокурором встановлено, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, у разі відсутності суб’єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва, прокурор також має право витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади тощо.
Значні зміни вносять і до статті 25, яка матиме назву «Організація і процесуальне керівництво прокурором досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку».
Вона буде звучати таким чином:
«1. Прокурор здійснює організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, користуючись при цьому правами і виконуючи обов’язки, передбачені Законом України “Про оперативно-розшукову діяльність” та Кримінальним процесуальним кодексом України. Письмові вказівки прокурора органам, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство, надані в межах повноважень, є обов’язковими для цих органів і підлягають негайному виконанню. В разі встановлення порушень вимог чинного законодавства в діяльності органів правопорядку під час проведення оперативно-розшукової діяльності, дізнання, досудового слідства, у тому числі з питань недотримання розумних строків розслідування, не виконання письмових вказівок прокурора чи неналежного стану виконання процесуальних обов’язків, прокурор направляє відповідному керівнику органу правопорядку вимогу щодо усунення порушень законодавства.
У вимозі прокурор має право ставити питання про притягнення службових осіб відповідного органу до дисциплінарної відповідальності та вжиття заходів до усунення виявлених порушень.
Розгляд та вжиття відповідних заходів, зазначених прокурором у вимозі, є обов’язковим. Залишення без розгляду тягне встановлену чинним законодавством відповідальність. Видання прокурором розпоряджень поза межами його повноважень тягне за собою відповідальність, передбачену законом.
2. Генеральний прокурор, керівники відповідних прокуратур, їх перші заступники та заступники відповідно до розподілу обов’язків координують діяльність органів правопорядку відповідного рівня у сфері протидії злочинності. У містах із районнім поділом координаційна діяльність здійснюється на загальноміському рівні керівником однієї з окружних прокуратур, який визначається наказом керівника обласної прокуратури з найбільш досвідчених прокурорів. Основною формою координації є проведення координаційних нарад з керівниками органів правопорядку, на яких заслуховується інформація щодо їхньої діяльності у сфері протидії злочинності. Рішення координаційної наради є обов’язковим до виконання всіма зазначеними в ньому органами правопорядку. Порядок та інші форми координації затверджуються наказом Генерального прокурора».
Навіщо ці зміни: що кажуть автори?
Як зазначають автори, «незважаючи на активний процес реформування органів прокуратури України, практична реалізація положень Закону показала ряд проблемних питань у діяльності прокуратури, які потребують вирішення». А саме:
1. «приведення у відповідність до положень ст. 131-1 Конституції України термінології, функцій прокуратури та повноважень прокурора, визначених у статтях 3, 22, 26, 36, 56, 284, 322, 337, 340, 341, 595 Кримінального процесуального кодексу України, статтях 2, 8, 22, 23, 25, 43 Закону України «Про прокуратуру», статті 8 Закону України «Про Національну поліцію»;
2. удосконалення положень статті 25 Закону України «Про прокуратуру» про реалізацію представницької функції прокуратури у частині врегулювання збору прокурором інформації та матеріалів, які можуть свідчити про наявність підстав для представництва інтересів держави в суді, та наявності підстав для представництва;3
3. удосконалення положень про реалізацію функції нагляду за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
5. унормування під час дії надзвичайного або воєнного стану на території України права прокурора зберігати, носити та застосовувати вогнепальну зброю і спеціальні засоби з метою забезпечення особистої безпеки, захисту державних, суспільних та громадських інтересів від неправомірних посягань під час виконання службових обов’язків».
«Кримінальний процесуальний кодекс України (далі – КПК) визначає прокурора як самостійного учасника кримінального процесу, втручання в діяльність якого без законних на те повноважень, забороняється. Органи державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, службові особи та громадяни зобов’язані виконувати законні вимоги прокурора.
Разом з тим, незважаючи на те, що в ч. 1 ст. 36 КПК зазначено, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації зобов’язані виконувати законні вимоги та процесуальні рішення прокурора, в діючому законодавстві відсутній ефективний механізм примусу вказаних суб’єктів до виконання законних вимог та рішень прокурора.
Маючи за діючим КПК значний обсяг наглядових повноважень, прокурор фактично не наділений можливістю впливати на слідчого та працівників оперативних підрозділів у випадку ігнорування наданих прокурором вказівок, порушення розумних строків розслідування кримінального провадження, зокрема шляхом повної бездіяльності, та в інших випадках.
Наявний в арсеналі повноважень прокурора механізм впливу не дозволяє повною мірою забезпечити процесуальний примус до виконання завдань кримінального судочинства, що негативно відображається на стані охорони прав сторін кримінального провадження, в першу чергу осіб, які є потерпілими від кримінального правопорушення.
Наприклад, передбачений п. 8 ч. 2 ст. 36 КПК, механізм у вигляді можливості ініціювання перед керівником органу досудового розслідування питання про відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування та призначення іншого слідчого за наявності підстав, передбачених КПК, для його відводу, або у випадку неефективного досудового розслідування, виявляється недостатньо впливовим за відсутності будь-яких наслідків дисциплінарного чи іншого правового характеру для слідчого.
Певною мірою це може призводити до бездіяльності слідчого під час розслідування кримінального провадження з метою позбавлення від подальшого його розслідування у разі виникнення складнощів чи то з інших причин.
Відсутність передбачених законодавством інструментів у вигляді актів прокурорського реагування, які б були обов’язковими для виконання органами досудового розслідування, з відповідним правовим механізмом відповідальності за стан їх розгляду, також не сприяє підвищенню ролі прокурора у кримінальному провадженні та призводить до ігнорування наданих прокурором вказівок та доручень.
Передбачена статтею 185-8 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КупАП) відповідальність посадової особи за невиконання законних вимог прокурора та ухилення від прибуття за викликом в прокуратуру наразі є малоефективним засобом примусу. Практика застосування цієї норми свідчить про те, що вона потребує осучаснення у зв’язку із змінами в законодавстві, у тому числі через декриміналізацію ст. 381-1 КК України щодо злісного невиконання вказівок прокурора, оскільки, як було зазначено вище, стан виконання вказівок прокурора та наявні механізми ініціювання відсторонення слідчого від подальшого досудового розслідування та призначення нового слідчого не призводить до підвищення ефективності досудового розслідування та покращення стану додержання розумних строків розслідування.
Наглядова функція, яку здійснює прокурор під час досудового розслідування, є пріоритетною, оскільки завдяки ефективному здійсненню прокурорського нагляду забезпечується охорона прав та законних інтересів учасників кримінального провадження, законність процесуальної діяльності органів дізнання та досудового слідства.
Необхідно зауважити, що від обсягу та реалізації процесуальних повноважень прокурора безпосередньо залежить успішність та результативність виконання конституційної функції органів прокуратури по процесуальному керівництву досудовим розслідуванням, стан додержання та захисту прав його учасників.
У той же час, підлягають подальшому вдосконаленню правові інститути процесуального примусу до виконання законних вимог, вказівок, постанов та інших процесуальних рішень прокурора з метою підвищення ефективності процесуального керівництва та досудового розслідування.
Підтвердженням вищевказаного твердження є також практика Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ). У справах Чумак проти України» від 19 травня 2016 року, «Гонгадзе проти України» від 8 листопада 2005 року, «Кац та інші проти України» від 18 грудня 2008 року ЕСПЛ нагадує, що для того, щоб розслідування могло вважатися ефективним, воно має призвести до встановлення і покарання винних осіб. Це не є обов’язком досягнення результату, але є обов’язком вжиття заходів. Розслідування, яке проводиться безстороннім органом влади, та яке є швидким, ретельним та відкритим для родичів померлої особи, має вважатися ефективним.
Виконання конституційної функції органів прокуратури по здійсненню процесуального керівництва досудовим розслідуванням, як і здійснення нагляду за додержанням законності в діяльності органів правопорядку, здається дуже ускладненим за відсутності у прокурора повноважень щодо можливості притягнення осіб, які допустили порушення вимог Закону, до дисциплінарної та адміністративної відповідальності. Досить ефективним засобом здійснення впливу на стан додержання чинного законодавства в діяльності уповноважених осіб органів правопорядку є також можливість здійснення досудового розслідування кримінальних правопорушень в діях цих осіб органами досудового слідства, які не належать до відомчого підпорядкування тих органів, де працюють особи, що вчинили кримінальне правопорушення, під процесуальним керівництвом відповідного прокурора.
Законопроєктом також удосконалюються правові норми щодо здійснення координаційної діяльності органами прокуратури у містах з районним поділом», – зазначають автори.
Проектом Закону пропонується внести зміни до:
статтей 3, 22, 26, 36, 56, 284, 322, 337, 340, 341, 595 Кримінального процесуального кодексу України;
статтей 2, 8, 22, 23, 25, 43 Закону України «Про прокуратуру»;
статті 8 Закону України «Про Національну поліцію» та статті 2 Закону України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» з метою приведення у відповідність до закріплених статтею 131-1 Конституції України термінології, функцій та повноважень прокурора, визначених кримінальним процесуальним законодавством та профільним законом;
статті 185-8 Кодексу України про адміністративні правопорушення у частині запровадження адміністративної відповідальності за залишення без належного розгляду та реагування уповноваженими посадовими особами органів правопорядку вимог прокурора про вжиття заходів до усунення порушень закону в їх діяльності, притягнення осіб до дисциплінарної відповідальності;
Розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру», доповнивши його новим пунктом 53, який встановлює право прокурора під час дії надзвичайного або воєнного стану на території України зберігати, носити та застосовувати вогнепальну зброю і спеціальні засоби з метою забезпечення особистої безпеки, захисту державних, суспільних та громадських інтересів від неправомірних посягань під час виконання службових обов’язків.
Нижче наводимо порівняльну таблицю.
Наталя Мамченко
