13 запитань про реформу СБУ: чому ці зміни важливі для України
29.06.2021
Кілька тижнів тому Міжнародна дорадча група (МДГ) публічно підтримала новий законопроєкт про Службу безпеки України.
Тепер вони дають відповідь на 13 ключових питань, щоб пояснити, чому ця реформа важлива для СБУ та України.
Як МДГ підтримує реформу СБУ?
На думку МДГ, СБУ повинна бути докорінно реформована, щоби стати сучасною європейською службою безпеки, здатною краще захищати Україну від внутрішніх та зовнішніх загроз, зокрема з боку Росії.
Ми переконані, що, відповідно до європейських та євроатлантичних стандартів та кращих практик, кількість співробітників СБУ має бути скорочена, а служба повинна бути деполітизована, демілітаризована та перетворена на цивільну службу без правоохоронних функцій, що працює під дієвим демократичним та цивільним наглядом і дотримується у своїй щоденній діяльності прав людини та громадянина.
Правоохоронні функції щодо економічних злочинів, організованої злочинності, корупції та контрабанди слід передати іншим відомствам, у тому числі новоствореному Бюро економічної безпеки. Така реформа перетворить СБУ з правоохоронного органу на службу безпеки, що відповідає європейським принципам та кращим практикам.
Як би ви оцінили законопроєкт, схвалений у першому читанні в січні?
Проєкт нового закону про СБУ був презентований президентом Зеленським у березні 2020 року. Відтоді над його вдосконаленням працювала парламентська робоча група, до складу якої входили представники МДГ. Серед членів робочої групи були представники ВРУ, СБУ, а також експертного середовища та громадськості.
Законопроєкт, що пройшов перше читання в січні 2021 року, враховує більшість наших рекомендацій. Особиста участь та підтримка законопроєкту президентом Зеленським відіграли вирішальну роль у його прийнятті в першому читанні.
МДГ привітала прийняття законопроєкту і висловила сподівання на його покращення перед другим читанням зі збереженням при цьому ключових реформаторських положень. Починаючи з січня робоча група працювала над удосконаленням законопроєкту.
Яка думка МДГ щодо останньої редакції законопроєкту?
3 червня голова робочої групи Мар’яна Безугла звернулась до МДГ із проханням розглянути законопроєкт перед тим, як його буде розглянуто і затверджено комітетом ВРУ з питань національної безпеки, оборони та розвідки та передано на друге читання й ухвалення в цілому.
На думку МДГ, цей законопроєкт може послужити міцним підґрунтям для докорінної реформи СБУ відповідно до європейських та євроатлантичних принципів та кращих практик.
Важливо, що законопроєктом передбачено повне поетапне позбавлення СБУ функцій досудового слідства та закриття слідчих ізоляторів СБУ, суттєве скорочення та демілітаризацію служби, а також посилення механізму нагляду над нею.
МДГ наполегливо рекомендувала парламенту не змінювати ці положення, одночасно вирішуючи інші нагальні питання перед прийняттям законопроєкту в другому читанні. У разі ухвалення та повноцінної імплементації новий закон допоможе зробити СБУ більш дієвою, ефективною, підзвітною та здатною краще протистояти загрозам національній безпеці України.
МДГ закликала Верховну раду невідкладно прийняти цей законопроєкт.
Чому важливо повністю позбавити СБУ функції досудового слідства?
Країни-члени ЄС та НАТО регулюють розмежування функцій контррозвідки та кримінальних розслідувань через чітке юридичне розмежування, відповідно до імперативу розмежування. Згідно з цим юридичним принципом, завдання поліції та служби розвідки не можуть перетинатися і дублюватися.
Відповідно до Рекомендації ПАРЄ №1402 від 1999 року, служби внутрішньої безпеки не повинні мати правоохоронних функцій, таких як розслідування, арешт чи затримання. Через високий ризик зловживання такими повноваженнями, а також з метою уникнення дублювання функцій, які традиційно притаманні поліції, такими повноваженнями повинні бути наділені лише правоохоронні органи.
Збірник найкращих практик ООН також рекомендує не поєднувати повноваження на здійснення розвідувальної та правоохоронної діяльності в одному відомстві, з урахуванням ризику формування паралельної правоохоронної системи. Інституційне розмежування між службами безпеки та правоохоронними відомствами – потужний запобіжник проти концентрації надмірної влади в одному відомстві та ризику довільного використання розвідувальних даних, отриманих шляхом проведення негласних дій.
Виявивши загрозу національній безпеці, служби безпеки повинні передавати інформацію про неї органам державної влади, уповноваженим на виконання відповідних необхідних дій на підставі такої інформації, тобто поліції та іншим правоохоронним органам.
Згідно з цими міжнародними стандартами більшість демократичних держав обмежують повноваження служб безпеки збиранням, обробкою та наданням інформації та не наділяють їх правоохоронними функціями.
Чи готові інші правоохоронні органи перебрати на себе спеціалізовані розслідування?
Правоохоронним органам, до яких повинні перейти специфічні функції СБУ, як це передбачено Кримінальним кодексом України, потрібно буде посилити власний потенціал. Тож для реалізації рішення про передачу повноваження здійснювати досудове слідство від СБУ до інших правоохоронних органів потрібен буде комплексний підхід, методичне планування та належне забезпечення ресурсами, що, в ідеалі, повинне бути виписано у вигляді “дорожньої карти” в законі про СБУ.
Отже, нами було позитивно сприйнято підхід авторів законопроєкту, згідно з яким пропонується позбавляти СБУ повноваження здійснювати досудове слідство поетапно до 2023 року.
Ми вважаємо, що цього часу достатньо, щоб правоохоронні органи, до яких перейдуть специфічні функції СБУ, посилили власний потенціал, навіть зважаючи на те, що повноваження із розслідування окремих злочинів можна передати до інших органів відносно просто та швидко, тоді як щодо інших повноважень це потребуватиме більше часу та зусиль.
Чи варто зберегти за СБУ право проводити розслідування, що стосуються нацбезпеки?
Служби безпеки переважної більшості країн-членів ЄС взагалі не наділені функціями досудового слідства. У семи з 27 країнах-членах ЄС служби безпеки наділені обмеженими повноваженням проводити досудове слідство в сфері контррозвідки, боротьби з тероризмом та захисту державної таємниці.
Тим не менше, відмінності від української моделі фундаментальні:
• Всі сім служб підпорядковуються не главі держави чи уряду, а міністерству внутрішніх справ, міністерству юстиції чи, як в одному випадку, раді міністрів.
• У всіх цих винятках співробітники служб є частково поліцейськими і частково цивільними, а не переважно військовими, як це має місце в Україні.
• Кількість штату в таких службах суворо обмежена та є пропорційною до кількості населення.
• Існує чітке розмежування між співробітниками підрозділів, що займаються розвідкою, та тими, хто здійснює кримінальні розслідування.
• Їхні повноваження здійснювати досудове слідство обмежуються відповідними кримінально-процесуальними кодексами.
• Незважаючи на те, що служби безпеки цих семи країн можуть проводити затримання (за винятком однієї країни), у них немає власних слідчих ізоляторів (за винятком однієї країни), і вони можуть затримувати осіб на період 48-72 години (за винятком однієї країни).
• Насамкінець, там існують дієві механізми зовнішнього контролю та нагляду.
• Підсумовуючи, у тих кількох винятках з міжнародного правила розмежування правоохоронних та розвідувальних функцій існують надійні запобіжники від зловживань.
В порівнянні з будь-якою країною-членом ЄС чи НАТО, СБУ властиві надмірні повноваження.
Саме тому МДГ наполегливо рекомендує чітко розмежувати повноваження здійснювати розвідку та правоохоронні функції. Це підвищить ефективність та дієвість СБУ.
Залишення за СБУ здійснення слідчих функцій, а також збереження положення про те, що Офіс генпрокурора може передати до СБУ будь-яку справу з міркувань державної безпеки, не призведуть до ґрунтовної реформи СБУ.
Чи має значення, яке відомство проводить досудове слідство, оскільки всі вони зловживатимуть такими повноваженнями?
Ми не погоджуємось із цим твердженням, оскільки це би означало, що такі явища, як корупція, зловживання та порушення прав людини, неможливо викорінити в службі. Україна досягла феноменальних успіхів в реформах за кілька останніх років. Це свідчить про те, що цілком реально мати інституції, де не зловживають повноваженнями.
Порушення доброчесності служби внутрішньої безпеки країни ніколи не будуть прийняті ані громадянами, ані політиками, ані, тим більше, співробітниками служби, оскільки служби безпеки та розвідки – наче системи раннього сповіщення, як своєрідна сигналізація від будь-кого всередині держави чи поза її межами, хто посягає на цілісність та суверенітет держави.
Ба більше (і це відображено в міжнародних рекомендаціях), саме високий ризик зловживань правоохоронними функціями в поєднанні з повноваженнями здійснювати розвідку підштовхнув більшість країн ЄС та Альянсу до їхнього чіткого розмежування чи принаймні встановлення дієвих запобіжників.
Оскільки механізм нагляду та контролю в Україні поки не надто розвинений, залишається скористатися історичним шансом і таки передати правоохоронні функції СБУ іншим відомствам.
Більш доброчесній та дієвій СБУ, якій довіряють, буде набагато простіше поглибити співпрацю з європейськими та євроатлантичними партнерами, оскільки саме нинішній стан справ заважає тіснішій кооперації у сфері безпеки та розвідки.
Чи може в Україні бути СБУ, що не займається економічними злочинами, контрабандою чи корупцією?
Згідно з рекомендаціями МДГ за СБУ повинне зберігатися повноваження протидіяти цим явищам, але винятково як за розвідувальним, а не правоохоронним відомством.
Виявивши загрозу національній безпеці, служби безпеки повинні передавати таку інформацію органам державної влади, уповноваженим на виконання відповідних необхідних дій, тобто поліції та іншим правоохоронним органам.
Чи доцільно зменшувати штат СБУ під час безпрецедентної гібридної війни РФ проти України?
На сьогодні штат СБУ є завеликим пропорційно до кількості населення, що стало її слабкою, а не сильною стороною, оскільки 95% бюджету служби йде на зарплати, практично не залишаючи коштів для інвестицій у сучасні технології та ноу-хау. Великий не означає кращий, а радше – менш ефективний.
МДГ розглянула кількість співробітників служб внутрішньої безпеки та зовнішньої розвідки відносно кількості населення у США та Великій Британії. Так, за аналогією з тими країнами штат СБУ мав би бути близько 5500, а не 24 000, як сьогодні, чи, тим більше, визначеної Законом 31 000.
Інший нещодавній аналіз європейських служб безпеки зі слідчими повноваженнями показав, що найбільше співробітників на 100 тис. населення в Данії – 17. Для порівняння, в Україні співвідношення було би 40 на 100 тис. при штаті в 17 тис. осіб, 54 при поточному штатному розписі і 70 при загальній кількості в 31 тисяч осіб.
Зважаючи на такі порівняння,
планове поетапне скорочення кількості співробітників СБУ до 17 тисяч протягом кількох років, як це передбачено законопроєктом, є обґрунтованим та досяжним.
У Росії, наприклад, якщо вірити відкритим джерелам, співвідношення кількості співробітників ФСБ без урахування прикордонників на 100 тис. населення становить приблизно 46.
А може залишити СБУ великим відомством, щоб відповідати розміру російських розвідувальних служб?
Для протидії російським гібридним загрозам важлива радше якість, а не чисельність СБУ. Ефективна служба безпеки – та, яка зосереджується на розвитку персоналу, технологій, ноу-хау та міжнародній співпраці.
Великий розмір може бути недоліком, адже означає бюрократію та неефективність.
У результаті реформи та модернізації СБУ буде здатною краще протидіяти загрозам державі, у тому числі з боку російських спецслужб.
Як бути з демілітаризацією? Чому це проблема?
Скорочення військового персоналу та запровадження цивільної культури управління кадрами та організацією сприятимуть глибшій співпраці СБУ з аналогічними європейськими службами, практично 100% співробітників яких є цивільними особами. Як наслідок, це дозволить СБУ мати сучасну і гнучку систему управління і допоможе краще реагувати на сучасні виклики.
Сьогодні більшість посад в СБУ зайняті військовим персоналом, хоча їхні функції не є військовими і, як правило, не вимагають спеціальних військових навичок для них.
Військові звання передбачають конкурентні зарплати та інші переваги, у тому числі житло та медичне забезпечення.
У рамках перетворення СБУ на цивільне відомство МДГ рекомендувала запровадити в Службі спеціальні звання.
Це б створило важливі передумови для поступового зменшення кількості співробітників з військовими званнями. Зарплати для співробітників зі спеціальними званнями повинні бути конкурентними, щоб компенсувати переваги, на які співробітники СБУ не зможуть розраховувати без військового звання.
МДГ також вітає той факт, що, відповідно до законопроєкту, державні службовці залишаться в СБУ як одна з чотирьох категорій персоналу, оскільки це – також ключова частина перетворення СБУ на цивільне відомство.
Наголошуємо, що в законопроєкті повинен бути передбачений чіткий графік скорочення кількості військового персоналу до мінімально необхідного. Це не торкнеться підрозділів військової контррозвідки та військового втручання, зокрема, “Альфа”, для служби в яких обов’язковою буде наявність спеціальних військових навичок.
Чи доцільно демілітаризувати та зменшувати штат СБУ під час війни з Росією?
Противники реформи часто аргументують небажання реформувати СБУ війною з Росією.
МДГ, до якої входять представники ЄС, НАТО та США, переконані, що реформа не повинна негативно вплинути на обороноздатність України.
Навпаки, ми переконані, що реформа зробить СБУ ефективнішою та здатною краще захищати Україну від російської агресії та гібридної війни. Модернізована СБУ буде більш гнучкою та спроможною організацією.
Чи потрібно дозволяти використовувати у кримінальних провадженнях контррозвідувальні дані?
Використання в суді контррозвідувальних даних створює низку серйозних викликів, починаючи від способу, у який зібрано таку інформацію, та способу регулювання збирання та використання такої інформації. Загалом поріг та правові вимоги до збирання доказів у кримінальній справі для використання в суді є вищими, зважаючи на зовсім інше завдання: докази збираються проти особи, а розвідувальні дані збираються для держави.
Наступним аспектом є те, що контррозвідувальні дані для використання в суді часто є засекреченими. А це впливає на право особи на чесний суд, оскільки підзахисні та їхні адвокати можуть не мати доступу до таких даних, щоб відповідним чином підготувати лінію захисту.
Дедалі активніший обмін розвідувальною інформацією на міжнародному рівні та її використання в суді ще більше ускладнюють процес, оскільки суддям стає складніше оцінювати якість, законність та точність такої інформації.
Зрештою, саме судді, індивідуально або колегіально, приймають рішення щодо прийнятності контррозвідувальної інформації в конкретному судовому процесі, таким чином своїм рішенням перетворюючи розвідувальні дані на докази. Як наслідок, виникає питання надійності судів, а також владних відносин між судами та СБУ, з одного боку, та довіри громадян до здатності судової гілки гарантувати право на чесний суд, з іншого.
Відтак виникає стурбованість щодо ризику зловживання контррозвідувальною інформацією в політичних та корупційних цілях.
МДГ рекомендує чітко обмежити в законопроєкті використання таких матеріалів лише щодо найтяжчих кримінальних правопорушень та чітко прописати процедуру використання розвідувальної інформації як доказів у судовому процесі.
Інша рекомендація стосується послідовного застосування кращих міжнародних практик щодо принципів необхідності та пропорційності стосовно використання контррозвідувальної інформації в суді.
