Дотримання поліцією України права на мирні зібрання

10.03.2017

1. Міжнародні та національні стандарти в сфері дотримання свободи мирних зібрань

Конституція України (ст. 39) гарантує кожному «право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей».

Частиною українського законодавства є міжнародні документи щодо свободи мирних зібрань – Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, практика Комітету ООН з прав людини та Європейського суду з прав людини.

Зокрема, питанням реалізації права людини на свободу мирних зібрань Європейський суд присвятив у рішеннях в справах «Станков та об’єднана македонська організація «Ілінден» проти Болгарії» (2001), «Іванов та інші проти Болгарії» (2005), «Християнська народна демократична партія проти Молдови» (2006), «Оллінджер проти Австрії» (2006), «Вєренцов проти України» (2013), «Шмушкович проти України» (2013) та інших.

У справі «Шмушкович проти України» Європейський суд посилається на постанову пленуму Вищого адміністративного суду України від 21.05.2012 р. №6:

«…У судовій практиці під час вирішення справ щодо обмеження в правах на мирні зібрання мають місце випадки застосування Порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, встановленого Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 р. № 9306-ХІ «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР». Такий підхід судів є помилковим.

Оскільки норми цього Указу встановлюють дозвільний (реєстраційний) порядок проведення мирних зібрань та надають право органам влади та місцевого самоврядування заборонити їх проведення, у той час як норми Конституції України передбачають повідомний порядок проведення зібрань (шляхом сповіщення органів влади) та надають повноваження заборонити проведення мирного зібрання тільки суду, зазначений акт не підлягає застосуванню судами під час вирішення судами справ розглядуваної категорії»[1].

Європейський Суд з прав людини у справі «Вєренцов проти України» прямо вказав на системний характер проблеми і закликав негайно реформувати законодавство й адміністративну практику України для приведення їх у відповідність до висновків Суду та вимог Конвенції. Рішення ЄСПЛ засвідчило наявність структурної проблеми, а саме законодавчу прогалину, яка стосується свободи зібрань, що залишилася в Україні з радянських часів. У рішенні, зокрема, говориться:

«…Тоді як Конституція України вимагає завчасного повідомлення органів влади про намір провести демонстрацію та закріплює, що будь-яке його обмеження може встановлюватися лише судом, Указ 1988 року, розроблений відповідно до Конституції СРСР 1978 року, передбачає, що особи, які бажають провести мирну демонстрацію, повинні отримати дозвіл від місцевих органів влади, які також мають право заборонити будь-яку таку демонстрацію. З преамбули Указу зрозуміло, що він був призначений для абсолютно інших цілей, а саме – надання органами влади засобів для висловлення своїх поглядів на користь певної ідеології лише деяким категоріям осіб, що саме по собі є несумісним з самою суттю свободи зібрань, що гарантується Конституцією України» [2].

Також варті уваги документи так званого «м’якого» права, які мають рекомендаційний характер – Керівні принципи зі свободи мирних зібрань Бюро демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ) ОБСЄ і Ради Європи. Керівні принципи дають досить детальні та засновані на міжнародних нормативних актах і нормативній практиці різних країн пояснення щодо забезпечення права на мирні зібрання. Вони включають окремий розділ щодо забезпечення охорони порядку під час мирних зібрань, у якому описуються вимоги, яким мають відповідати дії правоохоронних органів[3].

На національному рівні організацію та проведення мирних зібрань і відповідальність за порушення регламентують, крім Основного Закону, окремі статті Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства та рішення Конституційного Суду України у справі щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання № 4-рп/2001 від 19.04.2001 р.[4]

А 8 вересня 2016 року Конституційний Суд України прийняв історичне рішення за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради з прав людини щодо визнання положень частини 5 статті 21 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» такими, що не відповідають положенням статті 39 Конституції України.

У поданні Уповноваженого наголошувалось, що до будь-якого публічного богослужіння, релігійного обряду, церемонії або процесії, які за своїм характером є мирними зібраннями, має застосовуватись стаття 39 Конституції України. Це означає, що такі заходи мають проводитись за умови завчасного повідомлення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, а обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися виключно судом.

У своєму рішенні Конституційний Суд нагадав, що ЄСПЛ визнав релігійні збори видом мирних зборів і відповідно визнав незаконним обмеження права громадян на їх проведення. Суд постановив визнати такими, що не відповідають Конституції України:

– положення частини п’ятої статті 21 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» від 23 квітня 1991 року № 987–XII зі змінами;

– Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» від 28 липня 1988 року № 9306–XI[5].

Таким чином було поставлено остаточну крапку у питанні про те, чи повинні організатори мирних зібрань отримувати дозвіл органів місцевої влади, чи досить лише повідомити їх про це, і напроти назви зазначеного Указу – сумнозвісного рудименту радянської системи – нарешті з’явилася позначка: «Документ v9306400-88, втратив чинність, поточна редакція – визнання неконституційним від 08.09.2016».

На двадцять шостому році незалежності України, мирні зібрання було нарешті декомунізовано.

Це рішення Конституційного Суду має надважливе значення для реалізації свободи зібрань в Україні, адже вже протягом більше 20 років хаос в законодавчому регулюванні мирних зібрань приводив до того, що громадяни не могли ефективно та безперешкодно реалізувати своє право на зібрання та вираження поглядів.

«Це також призводило до свавілля органів місцевої влади при вирішенні питань, пов’язаних із проведенням зібрань… Так, моніторингом, проведеним Українським незалежним центром політичних досліджень у 2015 році, було встановлено, що щонайменше 63 українських міста користувалися цим Указом у питаннях проведення мирних зібрань, що означає, що майже 5 млн людей продовжували жити згідно з радянським репресивним законодавством»[6].

Отже, канув у Лету нормативний акт, яким мітинги, походи і демонстрації регулювалися ще в Радянському Союзі, натомість, в Україні досі не з’явився відповідний вітчизняний закон.

У згадуваному вже рішенні «Вєренцов проти України», ЄСПЛ Європейський суд відзначив, що «досі парламентом України не було введено в дію жодного закону, який би регулював порядок проведення мирних демонстрацій, хоча статті 39 та 92 Конституції чітко вимагають того, щоб такий порядок було встановлено законом, тобто актом парламенту України. Хоча Суд погоджується з тим, що державі може знадобитися певний час для прийняття законодавчих актів протягом перехідного періоду, він не може погодитися з тим, що затримка у понад двадцять років є виправданою, особливо коли йдеться про таке фундаментальне право як свобода мирних зібрань»[7].

Хоча упродовж тільки 6-8 парламентських скликань було зареєстровано десять законопроектів, які торкалися врегулювання проблем із правом на мирні зібрання. Робота над усуненням правової прогалини, про яку йдеться, тривала з 2006 року. У грудні 2015 р. зареєстровані й очікують розгляду проект Закону №3587 «Про гарантії свободи мирних зібрань» (основний) та №3587-1 (альтернативний), а також ще в січні 2015 р. – №1779 – проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо прав громадян під час проведення мирних зібрань), яким пропонуються зміни і до Закону, що був предметом конституційного подання Омбудсмана до КСУ.

А крім того, «в системі Ради і досі «висить» проект «Про порядок організації і проведення мирних заходів» №2450 2008 року. Власне, з цього розкритикованого законопроекту, можна вважати, пішов відлік часу у підготовці справді модерного законопроекту в цій царині. Який був таки напрацьований і навіть дійшов до другого читання парламентом у 2013-му за №2508а у консолідованій редакції. Історія останнього показова з двох причин: по-перше, законопроекти, які сьогодні припадають пилом, очікуючи розгляду ВР, є значною мірою кальками з цього документа, а по-друге – його прийняття у 2012-2013 рр. заблокували саме ті нинішні владні політики, які тоді керували парламентською опозицією. Через правки і трансформації, жорсткі дискусії, навіть протистояння, через експертизи Венеційської комісії тоді все ж таки вдалося створити на загал європейський законопроект»[8].

Якщо стисло зупинитися на 2-х законопроектах, які станом на сьогодні розглядаються як основні в даній царині (№3587 «Про гарантії свободи мирних зібрань» і 3587-1 «Про гарантії свободи мирних зібрань в Україні»), можна зазначити, що обидва акти внесли групи народних обранців, у кожній з яких є представники як провладних, так і опозиційних фракцій.

У проекті №3587 автори пропонують установити, що організатором мирного зібрання може бути фізична особа, яка є громадянином України, іноземцем або особою без громадянства, юридична особа, а також громадське об’єднання. Окремо народні депутати визначають, що організатори зібрання мають право без спеціального дозволу встановлювати намети, сцени та інші тимчасові споруди. Але лише якщо вони не перешкоджають руху транспорту і не перекривають доступ до будівель.

Також передбачається, що про намір провести мирне зібрання організатор письмово повідомлятиме відповідний орган виконавчої влади або місцевого самоврядування не пізніше як за 48 год. до його початку (хоча зараз владу про мирні зібрання фактично можна повідомляти в будь-який момент до їх початку).

Визначено і випадки обмеження реалізації права, зокрема, якщо мета зібрання – ліквідація незалежності України, зміна конституційного ладу, територіальних меж чи перешкоджання діяльності Збройних сил. А також якщо є реальна небезпека застосування сили учасниками заходу.

Окремо прописано, що не можуть бути підставами для обмеження чисельність учасників, одночасне проведення іншого мітингу чи будь-якого масового заходу.

У проекті №3587-1 пропонується більш радикальний підхід. Зокрема, в ньому визначено, що орган виконавчої влади чи місцевого самоврядування будуть повідомляти про проведення зібрання тільки в тому випадку, якщо його організатор вважатиме за необхідне «забезпечити безпеку учасників зібрання». Інакше кажучи, на власний розсуд.

Проте в цьому проекті передбачено випадки обмеження свободи мирних зібрань. І хоча в документі визначено, що «заборона проведення зібрання застосовується як винятковий захід – у разі неможливості досягнути законних цілей обмеження в інший спосіб», фактично підстави для недопущення проведення мітингу існують і можуть трактуватись по-різному.

А поки спеціальний закон про мирні зібрання так і не прийнято, Вищий адміністративний суд України звернувся до Президента України Петра Порошенка, прем’єр-міністра Володимира Гройсмана, Голови Верховної Ради України Андрія Парубія та всіх народних депутатів України з проханням невідкладного вирішення питання законодавчого врегулювання організації та проведення мирних зібрань в Україні:

«Адміністративні суди в умовах правового вакууму застосовують конституційні норми як норми прямої дії. Разом із тим відсутність належного нормативного врегулювання питання мирних зібрань може негативно впливати на якість судових рішень, а також призводить до ситуації, у якій незалежності суддів загрожує серйозна небезпека, оскільки суди під час здійснення судочинства у цій категорії справ стають свого роду «заручниками» суб’єктів законодавчої ініціативи та парламенту як єдиного законодавчого органу, який зволікає з прийняттям закону про мирні зібрання.

Відсутність спеціального законодавчого акта ускладнює не лише реалізацію права на мирні зібрання на практиці, але й збурює суспільство, негативно впливає на рівень довіри до суду та міжнародний імідж держави.

Події, що сталися напередодні та під час Революції Гідності, а також події в Одесі 2 травня 2014 року, зокрема застосування сили до учасників мирних зібрань і протестувальників, вимагають негайного реагування з боку суб’єктів законодавчої ініціативи, натомість попри численні обіцянки влади, вже протягом двох років питання залишається відкритим»[9].

Тим часом до Конституційного Суду України надійшло нове подання від Омбудсмана. Уповноважений з прав людини просить Конституційний Суд України визнати положення частини 6 статті 182 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого постанова суду у справах про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання виконується негайно, таким, що не відповідає положенням частини 1 статті 8, частини 1 статті 55, пункту 8 частини 3 статті 129 Конституції України.

«Вказане положення КАСУ зводить нанівець суть права на ефективний судовий захист у зв’язку з неефективністю оскарження відповідного обмеження в апеляційному порядку, за наявності припису про негайне виконання встановленої судом першої інстанції заборони, таке оскарження не гарантує припинення порушення у разі його визнання та ефективне відновлення права на свободу мирних зібрань»[10], – наголошується у поданні.

Зауважимо, що в Національній стратегії у сфері прав людини, затвердженій Указом Президента України від 25 серпня 2015 року №501/2015, одним зі стратегічних напрямів визначено забезпечення свободи мирних зібрань та об’єднань, а однією з 26 системних проблем визначено відсутність якісного законодавства з питань мирних зібрань.

Очікуваними результатами реалізації Стратегії в цьому напрямі є визначеність та забезпечення виконання позитивних обов’язків держави щодо свободи мирних зібрань, зокрема гарантування їх безпеки, а також унеможливлення безпідставного та непропорційного обмеження права на мирні зібрання.

Планом дій з реалізації Національної стратегії передбачено розроблення законопроекту про правові гарантії та механізми реалізації свободи мирних зібрань, з передбаченням, зокрема, спонтанних мирних зібрань, контрзібрань, розробленням методичних рекомендацій щодо проведення медіаційних процедур.

Також передбачені заходи, направлені на імплементацію запланованого закону – розроблення методичних рекомендацій щодо проведення процедур медіації та проведення інформаційно-роз’яснювальної кампанії для громадськості щодо положень закону.

На рівні відомчих нормативно-правових актів Стратегія передбачає, незалежно від прийняття спеціального закону:

1) розроблення нових та перегляд чинних нормативно-правових актів, які регламентують дії працівників правоохоронних органів під час мирних зібрань;

2) перегляд/встановлення принципу пропорційності застосування сили (затримання, відбиття насильницьких нападів тощо);

3) регламентування чіткого переліку підстав і способів застосування сили;

4) прийняття та перегляд відомчих нормативно-правових актів з питань охорони мирних зібрань відповідно до сучасних міжнародних стандартів у сфері мирних зібрань з урахуванням специфіки контроверсійних зібрань, зокрема заходів ЛГБТ-спільноти.

«План дій передбачає також проведення різноманітних тренінгів та утворення у структурі МВС групи перемовників з питань забезпечення свободи мирних зібрань. На жаль, план дій не охоплює судову владу та місцеве самоврядування, які є важливими учасниками цих правовідносин»[11].

На запити голови Харківського обласного осередку Асоціації УМДПЛ Юрія Чумака до МВС України та Національної поліції щодо прийняття протягом 2015-2016 років відомчих нормативних актів (наказів, розпоряджень, вказівок, рішень колегій тощо), що регулюють діяльність працівників МВС щодо забезпечення громадського порядку під час проведення мирних зібрань (масових громадських заходів), обидві правоохоронні інституції відповіли: протягом вказаного було видано лише наказ МВС від 10.08.2016 №773 «Про затвердження Порядку організації взаємодії Національної гвардії України та Національної поліції України під час забезпечення (охорони) публічної (громадської) безпеки і порядку».

У п. 4 наказу зазначено, що взаємодія між НГУ та Національною поліцією України здійснюється в межах, визначених законодавством, у тому числі цим Порядком, а саме шляхом:

– спільного патрулювання нарядами вулиць, площ, парків, скверів, вокзалів, аеропортів, морських та річкових портів, інших публічних (громадських) місць;

– забезпечення (охорони) публічної (громадської) безпеки і порядку під час проведення зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій, інших масових та спортивних заходів, а також під час заходів у публічних (громадських) місцях за участю осіб, щодо яких здійснюється державна охорона;

– проведення спільних заходів з метою стабілізації оперативної обстановки в разі її загострення в межах території однієї чи декількох адміністративно-територіальних одиниць.

При цьому сили та засоби НГУ залучаються до забезпечення (охорони) публічної (громадської) безпеки і порядку для виконання завдань, указаних в абзаці другому пункту 4 цього Порядку – «на підставі Плану залучення сил та засобів військової частини 0000 до служби з охорони громадського порядку (згідно з додатком), який розробляється строком на місяць, затверджується командиром військової частини НГУ та погоджується з начальником відповідного органу поліції у межах території його юрисдикції»[12].

Цей План фактично є таблицею-календарем, в якій розписується кількість сил та засобів за днями місяця. І на кожен день визначаються:

– кількість військовослужбовців, що залучаються на службу з охорони публічного (громадського) порядку;

– кількість патрульних автомобілів, що залучаються на службу з охорони публічного (громадського) порядку;

– кількість службових собак, що залучаються на службу з охорони публічного (громадського) порядку.

За необхідності до Плану залучення сил та засобів військової частини 0000 до служби з охорони громадського порядку вносяться зміни, які затверджуються та погоджуються в установленому вище порядку.

Слід відмітити, що для виконання завдань, указаних в абзацах третьому та четвертому пункту 4 цього Порядку, сили та засоби Національної гвардії України залучаються на підставі підписаного начальником головних управлінь Національної поліції в Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, областях і місті Києві письмового запиту на ім’я начальника територіального управління НГУ про виділення сил та засобів НГУ.

У письмовому запиті щодо виділення сил та засобів НГУ вказуються мета залучення військовослужбовців, їх кількість, необхідні засоби індивідуального захисту та спеціальні засоби, озброєння, вогнепальна зброя, бойова техніка, інші матеріально-технічні засоби, час, місце прибуття, відповідальна посадова особа територіального органу поліції, яка здійснює контроль за несенням служби.

Під час виконання завдань, зазначених у пункті 4 цього Порядку, особовий склад військових частин (підрозділів) НГУ перебуває в оперативному підпорядкуванні керівника органу поліції або особи, яка виконує його обов’язки. З урахуванням оперативної обстановки район виконання завдань (маршрут патрулювання, пост, квадрат) визначається керівником (заступником керівника) органу поліції за погодженням з командиром (заступником командира) військової частини НГУ.

Викликає певні сумніви пункт 8 Порядку: «У разі раптового загострення оперативної обстановки керівники головних управлінь Національної поліції в Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, областях і місті Києві з метою своєчасного реагування на загрози публічній (громадській) безпеці і порядку або припинення їх порушення звертаються до начальника територіального управління НГУ в межах його зони відповідальності (оперативного реагування) з усним запитом про залучення сил та засобів військових частин НГУ»[13].

І хоча далі йдеться про те, що запит у найкоротший строк (не пізніше 24 годин з початку несення служби) оформляється письмово та надсилається в установленому порядку до територіального управління НГУ, сама можливість залучення Національної гвардії до «спільних заходів з метою стабілізації оперативної обстановки» в усному порядку, може призвести до того, що, в разі дійсного загострення ситуації, потім може бути важко знайти тих, хто ініціював застосування військовослужбовців НГУ. І ще пам’ятні події силового розгону Євромайдану 30 листопада 2013 року, які досі розслідуються, можуть бути прикладом того, як не слід вчиняти подібні кроки за усними вказівками.

Отже, розглянутий нами нормативний документ лише описує механізм взаємодії в ході забезпечення громадської безпеки 2-х органів МВС – Національної поліції та Національної гвардії, проте він не прописує алгоритмів дій правоохоронців під час мирних зібрань, не визначає їх прав, обов’язків і повноважень.

Ймовірно, МВС і Національна поліція не квапляться з прийняттям таких документів, теж очікуючи на прийняття відповідного спеціалізованого закону, який мусить стати підґрунтям і для відомчих нормативно-правових актів.

1. Загальний опис ситуації із дотриманням свободи мирних зібрань в Україні у 2016 році

Відповідно до ст. 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожна людина має право на свободу мирних зібрань. Виходячи зі змісту цієї Конвенції, обов’язком держави є не лише забезпечення громадянам ефективного використання права на мирні зібрання, а й її невтручання при проведенні таких заходів. При цьому держава зобов’язана вжити заходів щодо захисту осіб, які реалізують своє право на мирні зібрання від насильства з боку інших громадян чи демонстрантів із протилежними поглядами. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, які встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві для захисту суспільства в інтересах національної або громадської безпеки, для захисту прав і свобод інших осіб.

В межах підготовки цього розділу, присвяченого забезпеченню поліцейськими свободи мирних зібрань, ми надіслали запит до Національної поліції з наступними питаннями:

1. Існує усталена практика – в разі, якщо масове зібрання є небезпечним, то територіальні органи поліції звертаються до органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування з клопотанням щодо звернення до суду з позовом про обмеження права громадян на проведення відповідного зібрання. Чи були такі звернення від органів поліції в 2016 році? Якщо так, то скільки їх було? Скільки таких звернень закінчилися судовими рішення щодо обмеження (заборони) зібрань громадян у 2016 році?
2. Чи видавалися протягом 2015-2016 років Національною поліцією відомчі нормативні акти (накази, розпорядження, вказівки, рішення колегій тощо), що регулюють діяльність працівників поліції щодо забезпечення громадського порядку під час проведення мирних зібрань (масових громадських заходів)? Якщо так, то надати копії даних документів в електронному вигляді.
3. Кількість проведених мирних зібрань (зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій, пікетів тощо) в Україні у 2016 році. Кількість осіб, що взяли в них участь.
4. Кількість проведених мирних зібрань (зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій, пікетів тощо) в Україні у 2015 році. Кількість осіб, які взяли в них участь.
5. Кількість припинених у 2016 році працівниками поліції мирних зібрань, (зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій, пікетів тощо), що були організовані з порушенням встановленого порядку.
6. Кількість припинених у 2015 році працівниками поліції мирних зібрань, (зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій, пікетів тощо), що були організовані з порушенням встановленого порядку.
7. Кількість працівників поліції, постраждалих в ході забезпечення громадського порядку під час проведення мирних зібрань, (зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій, пікетів тощо) у 2016 році.
8. Кількість працівників поліції, постраждалих в ході забезпечення громадського порядку під час проведення мирних зібрань, (зборів, мітингів, вуличних походів, демонстрацій, пікетів тощо) у 2015 році.
9. Кількість осіб, притягнутих за ст. 185-1 (Порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій) Кодексу України про адміністративні правопорушення у 2016 році.
10. Кількість осіб, притягнутих за ст. 185-1 (Порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій) Кодексу України про адміністративні правопорушення у 2015 році.

Національна поліція в листі №20/12/03-64зі від 01.02.2017 року люб’язно повідомила, що саме нею підготовлено вже згаданий вище «Порядок організації взаємодії Національної гвардії України та Національної поліції України під час забезпечення (охорони) публічної (громадської) безпеки і порядку», затверджений наказом МВС від 10.08.2016 №773.

Також поінформовано, що у 2016 році до адміністративної відповідальності за ст. 185-1 (Порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій) Кодексу України про адміністративні правопорушення притягнуто 14 осіб, у 2015 році – 69.

А на решту питань було отримано занадто лапідарну відповідь: «державна статистика за пунктами 1, 3-8 запиту у Національній поліції не ведеться».

Хочеться зазначити: даремно! Оскільки саме за цією інформацією можна чітко заміряти рівень умінь працівників поліції нести службу з охорони громадського порядку, при цьому не порушуючи свободи мирних зібрань.

До того ж, відверто кажучи, мало віриться в те, що інформація, яку передають своєму керівництву присутні на кожному пікеті, мітингу та демонстрації працівники поліції (щодо кількості учасників, їх вимог та гасел тощо), в Національній поліції не аналізується та не узагальнюється.

Проте, не маючи певних відомостей від Національної поліції, скористуємося тією інформацією, що надала на наш запит Державна судова адміністрація України (ДСА).

Спочатку розглянемо дані, які показують динаміку судових рішень у справах про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій; протидії діяльності організацій, які посягають на конституційний лад та права і свободи громадян у 2015 році та у 2016 роках:

Таблиця 1. Розгляд справ адміністративного судочинства

Стає очевидним, що з 41 позову, що надійшли в Україні протягом 2015 року від органів влади та місцевого самоврядування (розглядаються в рамках ст. 182 Кодексу адміністративного судочинства України: Особливості провадження у справах за адміністративними позовами суб’єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання), були задоволені судами лише 20 (48,8%), а в 2016 році кількість і позовів, і судових рішень на користь владників ще зменшилася: відповідно 19 позовних заяв про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання та 8 (42,1%) – із задоволенням позову.

Натомість, з 2 справ у 2015 році за ст. 183 КАСУ (Особливості провадження у справах за адміністративними позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання), 1 (тобто 50%) була завершена задоволенням позову. А в 2016 році у цьому питанні організаторам мирних зібрань взагалі вдалося досягти 100% результату (щоправда, в, одній-однісінькій справі): 1 позов – 1 судове рішення на користь позивачів.

Стає очевидним значний поступ у цьому питанні, якщо порівняти зі статистикою буремного 2014 року: зі 117 позовів про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання, 85 (тобто 72,6%) були задоволені судами, а 1-єдина справа про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання), за інформацією ДСА, «залишилась нерозглянутою на кінець звітного періоду».

Себто, виходячи з даних судової статистики, можна дійти до висновку, що виразною є динаміка на користь не обмеження мирних зібрань.

Відносно позитивною для організаторів мирних зібрань у 2015 році була практика апеляційних судів та Вищого адміністративного суду України. У чотирьох з семи випадків апеляційні суди постановили рішення на користь організаторів зібрань. Вищий адміністративний суд України був на боці організаторів зібрань у двох з трьох випадків.

Лідером за кількістю рішень про обмеження свободи мирних зібрань стала Харківська область. У 2015 році три чверті усіх заборон мирних зібрань відбулися за рішеннями Харківського окружного адміністративного суду.

Нагадаємо, що минулого «найчастіше мирні зібрання в Україні забороняють в Одеській та Харківській областях. Саме там була зафіксована найбільша кількість заборон у 2014-2015 роках (22 і 36 заборон відповідно)»[14].

Очевидно, це було певним чином викликано значним загостренням суспільно-політичної ситуації в зазначених регіонах у 2014 році.

Втім, сумнівна пальма першості щодо кількості рішень про заборону мирних зібрань належить Харківського окружного адміністративного суду останні 5 років[15]. Інакше кажучи, харківські судді мають вже узвичаєну практику у спорах щодо організації масових зібрань громадян з владниками ставати на бік останніх.

«Абсолютна більшість заборон мирних зібрань у Харківській області пов’язана з тим, що суд визнав доведеною наявність терористичної загрози і неспокійної суспільно-політичної ситуації у місті. 

Загроза здійснення теракту і справді є належною підставою для заборони мирних зібрань. Однак реальність такої загрози має бути чітко доведена. 

У справі «Махмудов проти Росії» Європейський суд з прав людини визнав незаконною заборону мирного зібрання через загрозу теракту, оскільки одночасно з забороною мирного зібрання, влада дозволила проводити офіційні громадські заходи, організовані урядом м. Москви.

Як виглядає з аналізу практики Харківського окружного адміністративного суду, рішення про заборону мирних зібрань приймаються на підставі однотипних листів від органів МВС і СБУ, які містять лише загальну інформацію про ризики терористичної загрози. 

Натомість Європейський суд з прав людини вказав на неприпустимість посилання на «шаблонні» підстави для обґрунтування заборони мирних зібрань. 

Так, розглядаючи справу «Патіі та інші проти Угорщини», Європейський суд відзначив, що угорські органи влади спираються на повторювану практику заборони мирних зібрань, яка ґрунтується на одних і тих же причинах. На думку Суду, механічне посилання на одні й ті ж обґрунтування, без взяття до уваги конкретних обставин проведення мирного зібрання становить порушення права на свободу мирних зібрань»[16].

Крім того, в якості цільового сегменту дослідження ми взяли ті судові резолюції, що були прийняті в сфері регулювання мирних зібрань, де фігурував сумнозвісний Указ Президії ВР СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» 1988 року.

У 2013 р. ми нарахували в Єдиному державному реєстрі судових рішень 25 судових ухвал та постанов із посиланням на цей Указ. Після того, як позначка «чинний» напроти даного документу зникла на офіційному сайті Верховної Ради України, у 2014 році суди згадували радянський Указ лише 4 рази. В 2015 році нами було зафіксовано 8 таких постанов та ухвал.

Натомість, 2016 рік розпочався з «реанімації» цього сумнозвісного Указу: вітчизняні суди прийняли десятки постанов та ухвал, в яких він згадувався в якості «джерела права». І це, на жаль, стосується не тільки місцевих судів. Навіть Окружний адміністративний суд міста Києва у своїй постанові від 4 серпня 2016 року дозволив собі такий пасаж:

«Порядок проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій та інше, регулюється Указом Президії Верховної Ради СРСР “Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР” від 28.07.1988 року № 9306-XI, який відповідно до Постанови Верховної Ради України «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР» від 12.09.1991 року №1545-XII залишається чинним та застосовується у порядку правонаступництва.

Згідно пунктів 1 зазначеного Указу №9306-XI про проведення зборів, мітингу, вуличного походу або демонстрації робиться заява у виконавчий комітет відповідної місцевої Ради народних депутатів.

Суд зазначає, що з матеріалів справи не встановлено, чи робилася заявка профспілкою для проведення акції протесту та чи отриманий ними дозвіл у відповідності до норм чинного законодавства»[17].

Однак слід зазначити, що після Рішення Конституційного Суду України від 8 вересня 2016 року, в якому нарешті було визнано зазначений Указ Президії Верховної Ради СРСР неконституційним, риторика судових рішень якісно змінилася. Суди почали використовувати в своїй правовій аргументації посилання на нечинність радянського Указу.

З іншого боку, хоча, як вже зазначалося вище, в Україні досі законодавчо не встановлено порядку організації та проведення мирних зібрань, суди продовжували розглядати справи за порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій (стаття 185-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення). Офіційна інформація від Державної судової адміністрації:

Таблиця 2. Розгляд справ про адміністративні правопорушення за порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій (за ст. 185-1 КУпАП)

Як можемо переконатися, за порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій у 2015 році накладено 29 адміністративних стягнень. З яких, за даними ДСА, 18 попереджень та 11 штрафів.

Нагадаємо, за даними ДСА, у 2014 році за ст. 185-1 КУпАП, з 30 накладених судами адміністративних стягнень, було винесено 8 попереджень, 20 осіб притягнуто до штрафу та 2 – до адміністративного арешту. Загальна сума накладеного штрафу склала 23 426 грн.

А вже за весь 2016 рік було накладено всього 1 (одне!) стягнення (попередження) – за результатом розгляду 11 справ.

Отже, чинна досі стаття 185-1 КУпАП, що передбачає відповідальність за порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, за відсутності самого такого порядку, у 2016 році практично перестала діяти. Чим це не довід на користь тих представників правозахисного середовища, які виступають взагалі проти прийняття будь-якого окремого національного закону з регулювання мирних зібрань?!

Показовою можна назвати постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 22 вересня 2016 року в справі про притягнення до адміністративної відповідальності особи за ст. 185-1 КУпАП:

«Згідно протоколу від 01.08.2016 року, складеного ст. інспектором Світловодського ВП ст. лейтенантом поліції ОСОБА_2 встановлено, що 31.07.2016 року об 11 годині громадянин ОСОБА_1 здійснював порушення встановленого порядку проведення зборів, а саме завчасно не повідомив органи виконавчої влади Подорожненської сільської ради…

В судовому засіданні особа, яка притягується до адміністративної відповідальності, вину у вчиненому правопорушенні не визнав та пояснив, що дійсно 31.07.2016 року близько 11 години 00 хвилин він ініціював проведення зборів територіальної громади села Нагірне з метою ознайомлення їх із Законом України «Про добровільне об’єднання громад», Законом України «Про місцеве самоврядування» та Конституцією України.

Виконуючи вимоги статті 39 Конституції України він завчасно, а саме 09 годині 30 хвилин повідомив сільського голову ОСОБА_4 та депутатів…

Порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, встановлений Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року №9306-XI «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» не може бути застосований до даних правовідносин оскільки норми цього Указу встановлюють дозвільний (реєстраційний) порядок проведення мирних зібрань та надають право органам влади і місцевого самоврядування заборонити їх проведення, у той час як норми Конституції України передбачають повідомний порядок проведення зібрань (шляхом сповіщення органів влади) та надають повноваження заборонити проведення мирного зібрання тільки суду.

Крім цього Указ Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року №9306-XI «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 8 вересня 2016 року №6-рп/2016.

Отже, зазначений нормативний акт не підлягає застосуванню судами під час вирішення питання щодо притягнення особи до адміністративної відповідальності за порушення у сфері мирних зібрань.

Спеціального закону, який регулював би суспільні відносини у сфері мирних зібрань, на час складання протоколу про адміністративне правопорушення від 01.08.2016 року законодавство України не має.

Аналогічні висновки констатовані в рішеннях Європейського суду з прав людини, зокрема Справа «Вєренцов проти України» та Справа «Шмушкович проти України».

Частиною 1 статті 185-1 КУпАП визначена відповідальність за порушення встановленого порядку організації або проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій.

З огляду на те, що на час складання протоколу про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 відсутнє національне законодавство, яким врегульовано порядок організації або проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, суд вважає, що в діях ОСОБА_1 відсутній склад адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 185-1 КУпАП»[18].

Як згадувалося вище, за даними Національної поліції, у 2016 році до адміністративної відповідальності за ст. 185-1 (Порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій) Кодексу України про адміністративні правопорушення притягнуто 14 осіб, у 2015 році – 69.

Очевидно, що статистика, яка ведеться правоохоронцями та Державною судовою адміністрацією, суттєво відрізняється. Ймовірно, поліція рахує в якості «притягнутих до відповідальності» тих, стосовно кого були складені протоколи про адміністративні правопорушення (навіть якщо останні не дійшли до суду), а ДСА – осіб, щодо яких винесені судові рішення із відповідними санкціями. Останній показник, беззаперечно, виглядає більш обґрунтованим.

Характерною є й ситуація щодо кримінальних правопорушень за статтями 293 (Незаконне перешкоджання організації або проведенню зборів, мітингів, походів і демонстрацій) та 340 (Незаконне перешкоджання організації або проведенню зборів, мітингів, походів і демонстрацій) Кримінального кодексу України.

Таблиця 3. Кількість осіб засуджених, виправданих, справи щодо яких закрито

За 2016 рік, як бачимо, у графах про кількість покараних за даними видами кримінальних правопорушень, значаться «нулі».

Зазначимо, що за інформацією ДСА, серед 4 осіб, що притягалися до відповідальності за групове порушення громадського порядку у 2015 році, справи у відношенні 3 було закрито «у зв’язку зі зміною обстановки», щодо ще 1 особи – «з інших підстав».

А 1 особа, покарана у 2015 році за незаконне перешкоджання організації або проведенню зборів, мітингів, походів і демонстрацій, була засуджена з випробуванням.

Нагадаємо, у 2014 році за групове порушення громадського порядку було засуджено 12 осіб.

А ст. 340 КК України щодо незаконного перешкоджання організації або проведенню зборів, мітингів, походів і демонстрацій в Україні вже тривалий час залишається «мертвою».

Як зазначають експерти Центру політико-правових реформ (ЦППР), «після Революції Гідності ситуація з мирними зібраннями в країні значно покращилась. У 2015-2016 роках зменшилася кількість судових заборон, порідшали випадки притягнення учасників мирних зібрань до адміністративної чи кримінальної відповідальності. Для порівняння: у піковому 2012 р. суди прийняли 349 заборон та обмежень мирних зібрань (84% поданих позовів задоволено), у 2015 р. – 20 (48%), у першій половині 2016 р. – лише 6 (46%).

У столиці України та деяких інших містах міська влада взагалі перестала звертатися до суду для заборони мирних зібрань.

Водночас поліція посилила заходи безпеки під час мирних зібрань після вибуху гранати влітку 2015 р. з жертвами серед правоохоронців під час протесту проти змін до Конституції щодо особливого статусу Донбасу. У деяких регіонах досі застосовуються місцеві акти, що регулюють проведення мирних зібрань за радянським зразком, а окремі суди й надалі забороняють мирні зібрання, лише імітуючи застосування практики ЄСПЛ, а насправді ігноруючи її»[19].

ІІІ. Порушення свободи мирних зібрань з боку працівників Національної поліції

Найчастіше поліція, присутня на протестах, забезпечує громадський порядок та розмежовує конфліктуючі сторони. «Окрім цього, силовики вдаються до перешкоджання проведенню, зриву акцій, обмеження руху протестувальників»[20].

Експерти Асоціації УМДПЛ раніше виділяли такі типові порушення[21] в галузі свободи мирних зібрань, що допускалися працівниками правоохоронних органів:

– спонукання судів обмежувати право на мирні зібрання через заяви міліції щодо неможливості забезпечення охорони громадського порядку під час їх проведення;

– навмисні дії з перешкоджання людям взяти участь у зібраннях;

– безпідставне затримання учасників зібрань;

– надмірне і невиправдане застосування сили і спеціальних засобів проти учасників зібрань;

– застосування сили та інших обмежень до журналістів та спостерігачів, які висвітлюють зібрання;

– бездіяльність працівників міліції під час сутичок, що виникають між різними сторонами в ході мирних зібрань та надання свідомої переваги одному з контрзібрань;

– переслідування учасників після завершення мирного зібрання;

– неможливість ідентифікувати правоохоронців, які забезпечують громадський порядок під час мирних зібрань.

Наш моніторинг у 2016 році найбільшими проблемними питаннями в цій царині виявив наступні:

Спонукання судів обмежувати право на мирні зібрання через заяви міліції/поліції щодо неможливості забезпечення охорони громадського порядку під час їх проведення

Дізнатися про точну кількість обмежень права на мирні збори, прийнятих судами на підставі листів від головних управлінь (відділів) поліції, в яких правоохоронці просили заборонити проведення зібрань, не видається можливим, адже поліції, за її ствердженнями, не веде такої статистики.

Втім, хоч статистика й не ведеться, але практика така продовжується. Це підтверджується й даними Єдиного державного реєстру судових рішень, в якому нараховуються десятки десятків судових постанов та ухвал, прийнятих за ст. 182 КАСУ, в яких органи влади та місцевого самоврядування в якості аргументів щодо необхідності обмеження (заборони) масових зібрань посилаються саме на відповідні листи від поліції.

Як приклад, можна навести постанову Одеського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2016 року. В ній, зокрема, мова йде про:

«Під час розгляду справи судом встановлено, що 13.04.2016 року на адресу Одеського міського голови надійшов лист Головного управління національної поліції в Одеській області (а.с. 22) з проханням розглянути питання щодо ініціювання в судовому порядку обмеження реалізації права проводити 02 травня 2016 року на території м. Одеси будь-яких мирних мітингів, зборів, походів і демонстрацій. В обґрунтування цього зазначили, що 02 травня 2016 року друга річниця трагічних подій з людськими жертвами, що мали місце в м. Одесі 02.05.2014 року… Не виключена можливість 02.05.2016 року провокацій, які можуть дестабілізувати оперативну обстановку в м. Одесі та регіоні в цілому, з грубими порушеннями публічної безпеки та порядку.

Радник голови СБУ Тандит Ю., в ефірі «5 каналу» зазначив, що на роковину трагічних подій 2 травня в місті готуються провокації»[22].

На підставі цієї інформації суд вирішив обмежити право на мирне зібрання шляхом заборони кільком організаціям проводити будь-які акції та зібрання 02.05.2016 року за адресою: м. Одеса, площа Думська, 1.

Минулого року той же Одеський окружний адміністративний зробив несподіваний висновок у постанові від 13 серпня 2015 року. За обставинами справи, організаційний комітет «Одеса-Прайд 2015» мав намір провести демонстрацію «Марш Рівності» у місті Одесі.

Головне управління МВС України в Одеській області тоді у поясненнях зазначило, що «забезпечення охорони громадського порядку та безпеки громадян при проведенні подібних заходів потребує залучення значної кількості особового складу підрозділів підпорядкованих ОМУ ГУМВС України в Одеській області, військовослужбовців Національної гвардії України, працівників та курсантів вищих учбових закладів системи освіти МВС України, а також додаткових сил та засобів з інших регіонів держави, що негативно впливає на стан правопорядку в інших районах міста, примушує перекривати рух автотранспорту на вулицях, що прилягають до місць проведення заходів»[23].

Суд взяв до уваги саме доводи правоохоронців і заборонив мирне зібрання. При цьому суд послався на рішення Європейського суду з прав людини у справі «Олінжер проти Австрії», в якій ЄСПЛ вказав, що побоювання органів влади щодо вчинення насильства учасниками мирних зібрань не були підтверджені інформацією про те, що у минулих роках випадки насильства справді мали місце при проведенні аналогічних заходів. На підставі інформації від міліції суд встановив, що у попередні періоди під час проведення аналогічних акцій були зафіксовані випадки насильства щодо їх учасників, і тому заборонив мирне зібрання.

«Насправді ж у рішенні «Олінжер проти Австрії» йшлося про недоведеність вчинення насильницьких дій під час мирних зібрань у минулих роках організацією, яка планувала мирне зібрання. Заборона мирних зібрань… сталася через те, що проти учасників цих зібрань вчинялися насильницькі дії у минулому. Таким чином, Одеський окружний адміністративний фактично спонукає вчиняти насильство щодо мирних зібрань, оскільки у майбутньому це може стати причиною для їх заборони»[24].

Навмисні дії з перешкоджання можливості взяти участь у зібраннях

Відповідно до ст. 39 Конституції України, обмеження щодо реалізації свободи мирних зібрань може встановлюватися судом і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.

До того ж, з правової точки зору правоохоронці не наділені повноваженнями на власний розсуд вирішувати, яке зібрання дозволяти, а яке – ні. Як би їм цього не хотілося, і якими б мотивами вони не керувалися.

У 2016 році з боку керівництва МВС була спроба заборонити вірянам Української православної церкви (Московського патріархату) пройти вулицями Києва під час так званої «хресної ходи». Тоді міністр внутрішніх справ Арсен Аваков поширював заяву:

«В текущей ситуации я, как Министр внутренних дел, не руководствуюсь категориями религиозных ритуалов, а руководствуюсь категориями приоритета общественной безопасности.

Именно поэтому, сегодня, получив соответственную информацию, в порядке предотвращения возможных террористических угроз и провокаций вокруг крестного хода православной церкви (МП) – я дал указания вмешаться в порядок анонсированной организаторами ходы по городу Киева.

Обнаруженные с утра муляжи мин и реальные боевые закладки с гранатами – по планируемому маршруту следования – не оставили у нас сомнений в реальности угроз и провокаций.

Силами Нацполиции и Нацгвардии МВД заблокировало проход Ходы по улицам Киева. Безопасность граждан – выше религиозных ритуалов»[25].

Втім, згодом риторика міністра змінилася і він запевнив, що держава може не допустити будь-якої ескалації порушень в столиці:

«У нас достаточно сил, решимости и воли, чтобы эту ситуацию пресечь. Киевлянам не о чем переживать. Мы связались и очень ясно дали понять свои пожелания руководителям церкви, которые организовывают это мероприятие, и политикам мы очень ясно сказали, чего от них ожидаем и как нужно делать, чтобы не получились, например, события 2 мая в Одессе», – отметил министр.

Глава Национальной полиции Хатия Деканодзе подтвердила, что правоохранители контактируют с СБУ и контролируют ситуацию»[26].

Таким чином, поліція виконала свій обов’язок з охорони громадського порядку, а громадяни, що воліли провести релігійні обряди – здійснили їх.

Застосування сили та інших обмежень до журналістів, які висвітлюють зібрання

Згідно з Керівними принципами ОБСЄ щодо свободи мирних зібрань[27], роль ЗМІ як громадського спостерігача полягає в поширенні інформації та ідей з питань, що становлять суспільний інтерес. Отже, забезпечення свободи слова та права ЗМІ на доступ до інформації є важливим аспектом у гарантуванні дотримання свободи мирних зібрань.

Загалом «У 2016 році на неокупованій території України було зафіксовано 262 випадки порушень свободи слова (станом на 27 грудня), що приблизно на 15% менше, ніж минулого року (у 2015 році ІМІ зафіксував 310 порушень свободи слова в Україні, у 2014 році – 995 випадків). Такими є дані щорічного дослідження Інституту масової інформації «Барометр свободи слова»[28].

Досліджуючи повідомлення «Барометру свободи слова», можна дійти до висновку, що основна претензія, яку висловлювала журналістська спільнота до правоохоронців – неналежне розслідування інцидентів за ст. 171 Кримінального кодексу України (Перешкоджання законній професійній діяльності журналістів).

Наприклад, у результатах моніторингу ІМІ за 2016 рік є інформація про застосування сили до представника ЗМІ:

«У Києві 16 листопада поліцейські-спецпризначенці у балаклавах і без розпізнавальних знаків намагалися зірвати фотокамеру штатному фотографу видання LB.ua Максиму Трєбухову та вдарили у тулуб, коли фотокореспондент фіксував сутичку між активістами і поліцейськими під національним палацом мистецтв «Україна».

Як розповів ІМІ фотокор, поліцейські не реагували на вимогу журналістів і депутатів «представитись, хто ці люди в масках і без розпізнавальних знаків»[29].

Зазначимо, що відповідно до Керівних принципів ОБСЄ щодо свободи мирних зібрань, правоохоронці повинні розрізняти учасників зібрання та сторонніх осіб (перехожих чи незалежних спостерігачів), забезпечуючи їхню безпеку і під час конфліктних ситуацій, що виникають на зібранні.

Тим більше, що повідомлення ЗМІ можуть бути особливим інструментом звітності перед суспільством як для організаторів мирного зібрання, так і для працівників правоохоронних органів. Тому журналістам має бути забезпечений максимально можливий доступ на будь-яке мирне зібрання та гарантована присутність під час усіх дій, що пов’язані з забезпеченням громадського порядку.

Бездіяльність поліції під час сутичок, що виникають між різними сторонами в ході мирних зібрань та контрзібрань

Найбільше нарікань у громадських активістів і правозахисної спільноти у 2016 році викликали саме кричущі випадки, коли поліція знехтувала своїми обов’язками щодо захисту учасників мирних зібрань.

Ще на початку року було здійснено напад на учасників акції пам’яті правозахисника Станіслава Маркелова і журналістки Анастасії Бабурової біля столичного кінотеатру «Жовтень». На захід прийшли 7 активістів. Таку малу кількість організатори акції пояснюють мобілізацією ультраправих активістів, яких на площі перед кінотеатром було близько 60.

«Полиция не смогла справиться со своими обязанностями, и сообщила заявителю акции, что не сможет обеспечить общественный порядок и прекратить нападения, говорят организаторы.

По их информации, у входа на станцию метро Тараса Шевеченко, группа ультраправых побила редактора журнала «Спільне» Артема Тидву.

«Его повалили на землю и нанесли серию ударов по голове. Полиция не сделала попыток задержать нападавших», – говорится в пресс-релизе организаторов акции»[30].

Такі дії ультраправих і бездіяльність поліції дали підстави голові громадської організації «Інститут Республіка» Володимиру Чемерису заявити: «Такие атаки насилия в отношении участников оппозиционных, правозащитных акций в Украине происходят в течение последних двух лет очень часто»[31].

Подібні ситуації у 2016 році, на жаль, не були поодинокими.

Так, 8 квітня у Міжнародний день ромів активісти у Чернігові планували пройтися ходою, однак їм завадила група молодиків.

«За словами активістів ГО «Романо дром», вони хотіли пройти від Кооперативного технікуму до центральної площі міста. У них були з собою плакати. Вони також роздавали дітям кульки в кольорах ромського прапора.

Близько 14:10 до них почали сходитися невідомі з питаннями: «А ви що, цигантва? Ви Майдан не визнаєте, напевно? Що цигани взагалі зробили для України?». Правоохоронці, які супроводжували ходу, порадили не реагувати на провокаторів. Молодики почали виривати з рук активістів плакати»[32].

При цьому навіть колишня очільниця Національної поліції дозволила собі висловлювання на предмет того, що охорона мирних зібрань забирає занадто багато поліцейських сил: «На засіданні парламентського комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Хатія Деканоідзе повідомила, що поліція столиці не може ефективно виконувати свої обов’язки у зв’язку з тим, що більшість її співробітників зайняті охороною мирних зібрань»[33].

Ці та інші події, пов’язані з практикою «закривання очей» працівників поліції на грубі порушення прав громадян, спонукали Групу громадського спостереження «ОЗОН» на відкриту заяву щодо системних проблем у реалізації свободи мирних зібрань в Україні:

«…Починаючи ще задовго до розгону мирної студентської демонстрації на Майдані 30 листопада 2013 року та завершуючи подіями довкола Фестивалю Рівності 19 березня 2016 року у Львові, наші волонтери фіксують системні порушення з боку правоохоронних органів у виконанні цього позитивного обов’язку…

Проблемою є сприйняття суспільством свободи мирних зібрань як привілею, який належить виключно людям із прийнятною для більшості точкою зору. Гібридна війна, яку розпочала та провадить Росія проти України, не може бути підставою для неправомірного обмеження свободи вираження поглядів. Усі обмеження прав людини мусять бути законними та необхідними в демократичному суспільстві. Інакше, ми перетворимося на точну копію держави-агресора, в якій захист «єдиноправильної точки зору» уже призвів до ціннісного «дефолту» у суспільстві.

Насправді силовий розгін (https://www.youtube.com/watch?v=ziyL7cLICCM) учасників радикального лівого мітингу у березні в Києві членами громадського корпусу батальйону «Азов» мало чим відрізняється від силового розгону протесту шахтарів за виплату заробітної плати у січні на окупованому Донбасі силами незаконних збройних формувань.

Позиція міської ради та березневе судове рішення щодо повної заборони проведення масових заходів у рамках «Фестивалю рівності» у Львові дуже подібне на запроваджену на тиждень раніше окупаційною адміністрацією заборону (http://www.hromadske.tv/…/u-aneksovanomu-simferopoli-zabor…/) проведення будь-яких масових заходів в Сімферополі.

Організоване «сафарі» (https://www.youtube.com/watch?v=z-QNnjI2RC8) на учасників «Фестивалю рівності» викликано таким самим запереченням прав та свобод, які демонструють представники так званої «кримської самооборони», що нападають на учасників мирної акції до Дня народження Т.Шевченка.

Група громадського спостереження «ОЗОН» закликає суспільство поважати цінності недискримінації, свободи самовираження та плюралізму поглядів. Нагадуємо, що людська гідність, яка виражається також і в активній громадянській позиції, не залежить від «кольору» ціннісних орієнтирів її носіїв.

Вимагаємо від Національної поліції підвищити ефективність захисту учасників мирних зібрань із суворим дотриманням принципу недискримінації, а також провести ефективні розслідування такого роду порушень прав людини та притягнути винних до юридичної відповідальності»[34].

Неможливість ідентифікувати правоохоронців, які забезпечують громадський порядок під час мирних зібрань

Зі вступом у силу Закону України «Про Національну поліцію», який, відповідно до «Прикінцевих та перехідних положень», набрав чинності через 3 місяці з дня, наступного за днем його опублікування (6 серпня 2015 року), у ч. 3 ст. 20 (Однострій поліцейських) було законодавчо закріплено норму:

«На однострої поліцейського розміщується нагрудний знак із чітким зазначенням його спеціального жетона.

Поліцейському заборонено знімати з однострою чи приховувати нагрудний знак, а також будь-яким іншим чином перешкоджати прочитанню інформації на ньому або фіксуванню її за допомогою технічних засобів.

Поліцейський, який виконує функції в цивільному одязі, зобов’язаний мати при собі нагрудний знак, передбачений цією частиною, крім випадків, коли наявність нагрудного знака перешкоджає проведенню негласної слідчої (розшукової) дії.

Поліцейським підрозділу спеціального призначення номер нагрудного знака додатково зазначається на однострої і на шоломі таким чином, щоб його було можливо прочитати або зафіксувати за допомогою технічних засобів, крім випадків, коли такі поліцейські відповідно до рішень уповноважених осіб поліції виконують завдання в режимі секретності».

І хоча Урядовий портал ще 30 вересня 2015 року повідомив, що зразки повсякденного форменого одягу поліцейських вже затверджено, результати громадського моніторингу, проведеного Асоціацією УМДПЛ, свідчать про те, що міліціонери, які пройшли переатестацію, ще нерідко носять стару форму із написом «міліція».

«За даними моніторингового звіту, 23% з опитаних працівників поліції досі не видали жетони; тільки 12% з тих, у кого жетони є – носять їх на однострої; 7% дозволили сфотографувати жетони на перше прохання моніторів; Поліцейський однострій є тільки в працівників патрульної поліції. Однострій колишніх працівників міліції або старий, або куплений за власні кошти»[35].

Про це було зауважено 3 лютого 2017 року під час оголошення результатів проведеної моніторингової кампанії «Поліція під контролем» щодо перевірки виконання поліцією нових вимог законодавства в частині ідентифікації. Монітори наголосили, що наявні у поліції жетони не виконують функцію ідентифікації – вони нечитабельні з близької відстані, а зафіксувавши їх на фотографії, неможливо потім розгледіти персональний номер поліцейського.

Хоча жетон поліцейського мусить виконувати важливу дисциплінуючу функцію: «Зафіксувавши номер, можна  потім його вказати у скарзі на неправомірні дії поліцейського. Таким чином можна уникнути відписок з боку поліцейського керівництва, що «неможливо встановити особу порушника»[36], – зазначив Сергій Перникоза, координатор моніторингових кампаній Асоціації УМДПЛ.

За підсумками моніторингу, що виявив порушення вимог законодавства щодо ідентифікації правоохоронців, громадськість рекомендувала передбачити в Законі України «Про Національну поліцію» відповідальність поліцейського за відсутність жетону та за заборону його фіксувати на фото/відео пристрої.

З іншого боку, неможна не визнати, що є й певні позитивні тенденції з дотриманням працівниками поліції прав людини під час проведення мирних зібрань. Так, громадськими моніторами, на відміну від попередніх років, майже не фіксувалося випадків безпідставного затримання учасників зібрань, надмірного і невиправданого застосування сили і спеціальних засобів до мітингувальників, переслідування учасників після завершення мирного зібрання.

Натомість, працівникам поліції вдалося забезпечили охорону публічного порядку під час проведення «Маршу рівності» за права ЛГБТ у Києві 12 червня та в Одесі 13 серпня. Не було допущено масових заворушень і під час Хресної ходи в столиці 27-28 липня.

Показово, що, можливо, вперше в історії незалежної України, у 2016 році відбулися масові зібрання на підтримку правоохоронців – працівників нової патрульної поліції:

«У неділю, 21 лютого, у Києві та Львові пройшли акції на підтримку патрульної поліції, в яких взяли участь більше тисячі осіб, повідомляє прес-служба Національної поліції України. Акції є відповіддю на арешт київського патрульного Сергія Олійника, якого прокуратура звинувачує в умисному вбивстві пасажира BMW в ніч на 7 лютого. Учасники акції принесли з собою саморобні та роздруковані в друкарнях плакати. Організатори роздавали присутнім стрічки з написом «Захисти поліцію» й пропонували вручити її першому зустрічному патрульному. Поліція не зафіксувала під час акцій жодного випадку порушення громадського порядку та інших правопорушень. «23 роки працюю в органах, але такого ще не бачив», − прокоментував акцію начальник Головного управління Нацполиції Києва Андрій Крищенко»[37].

Висновки та рекомендації:

Узагальнюючи:

У 2016 році так і не з’явилося закону, який би на рівні держави регулював порядок організації та проведення мирних зібрань. Однак було прийнято історичне рішення Конституційного Суду України, яким не тільки признано релігійні збори видом мирних зборів і визнано незаконним обмеження права громадян на їх проведення, а ще й, нарешті, оголошено неконституційним Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» від 28 липня 1988 року, на якому засновувалася ледь не вся практика щодо обмеження/заборони мирних зібрань в Україні.

І одразу ж намітилося зменшення судових постанов у справах за позовами про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання. А чинна досі стаття 185-1 КУпАП, що передбачає відповідальність за порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, за відсутності самого такого порядку, у 2016 році практично зійшла нанівець.

В умовах відносно невисокої протестної активності, за групове порушення громадського порядку та за незаконне перешкоджання організації або проведенню зборів, мітингів, походів і демонстрацій в Україні не було притягнуто до кримінальної відповідальності жодної людини (хоча правову оцінку діям осіб, які вчинили злочини під час подій під Верховною Радою України 31 серпня 2015 року, сподіваємося, ще буде надано).

Майже не фіксувалися випадки безпідставного затримання учасників зібрань, надмірного і невиправданого застосування сили і спеціальних засобів до протестувальників, переслідування учасників після завершення мирного зібрання.

Звісно, не було й «полювань» на журналістів з боку силовиків, як це відбувалося за часів протистояння на Євромайдані. Однак стверджувати, що поліцейські навчилися правильно поводитися з працівниками ЗМІ під час масових зібрань, ще зарано.

Проте продовжувалася практика використання органами влади та місцевого самоврядування листів від головних управлінь (відділів) поліції в якості обґрунтування адміністративних позовів про обмеження (заборону) мирних зібрань. І нерідко аргументація  правоохоронців у даних листах виглядала як прикриття нездатності або небажання виконувати свої обов’язки. Що ні в якому разі не може бути підставою для обмеження конституційних прав і свобод громадян.

Питання ідентифікації працівників органів внутрішніх справ під час виконання завдань з охорони громадського порядку на мирних зібраннях так і залишилося не до кінця вирішеним.

На жаль, неодноразовими були випадки «закривання очей» працівників поліції на силові розгони мирних зібрань, що відбувалися з боку окремих ультраправих сил, наближених до представників нинішньої влади, по відношенню до їх опонентів.

Отже, головною проблемою у царині гарантування свободи мирних зібрань у контексті діяльності поліції, наразі залишається саме неспроможність або небажання правоохоронців забезпечувати охорону громадського порядку під час таких зібрань. Хоча певні позитивні приклади, продемонстровані поліцією протягом року, свідчать, що, за наявності політичної волі, вдається досягати того, що працівники поліції виконують свій службовий обов’язок належним чином – навіть у складних ситуаціях масових зібрань.

Пропонуємо:

1. Не чекаючи на прийняття відповідного профільного закону, розробити, за участю представників правозахисних громадських організацій, новий регламентуючий документ щодо дій працівників органів внутрішніх справ під час підготовки та проведення масових заходів, обравши за основу міжнародні стандарти.

2. Припинити практику спонукання судів обмежувати право на мирні зібрання через заяви поліції щодо неможливості забезпечення охорони громадського порядку під час їх проведення. (Такі листи можуть готуватися лише як виключення – у випадках, коли загроза інтересам національної безпеки та громадського порядку походить від організаторів заходу, небезпека є не уявною, а ґрунтується на конкретних фактах чи даних).

3. Запровадити збір та систематизацію даних і ведення відповідної відомчої статистики щодо масових зібрань в Україні та правопорушень під час їх проведення – для аналізу та планування роботи поліції у подальшому.

4. Забезпечити неухильне виконання статті 20 Закону України «Про Національну поліцію», яка запроваджує систему індивідуальних номерних знаків.

5. Підвищити ефективність захисту учасників мирних зібрань із суворим дотриманням принципу недискримінації.

6. Проводити ефективні розслідування за кожним випадком бездіяльності поліції під час нападів на учасників мирних зібрань та журналістів.

7. У системі службової підготовки персоналу Національної поліції окремими питаннями передбачити вивчення норм міжнародного та вітчизняного права щодо свободи мирних зібрань. Залучити до участі в такій правоосвітній роботі експертів правозахисних організацій.

Юрій Чумак, член правління Асоціації УМДПЛ, Голова Центру правових та політичних досліджень “ДУМА”

Антидот

—————————————————————————————————————————

[1] Рішення ЄСПЛ у справі «Шмушкович проти України» [Електронний ресурс] / Офіційний веб-портал Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/974_990

[2] Рішення ЄСПЛ у справі «Вєренцов проти України» [Електронний ресурс] / Офіційний веб-портал Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/974_945

[3] OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights and Venice Commission of the Council of Europe. Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly [Електронний ресурс] / Веб-сайт ОБСЄ. Режим доступу: http://www.osce.org/files/documents/4/0/73405.pdf

[4] Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання) [Електронний ресурс] / Офіційни веб-портал Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v004p710-01

[5] Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини п’ятої статті 21 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» (справа про завчасне сповіщення про проведення публічних богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій) [Електронний ресурс] / Офіційний веб-портал Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/v006p710-16

[6] Дар’я Пістряк. Декомунізація мирних зібрань [Електронний ресурс] / Громадський простір, 14.09.2016 р. Режим доступу: http://www.prostir.ua/?blogs=dekomunizatsiya-myrnyh-zibran

[7] Рішення ЄСПЛ у спарві «Вєренцов проти України» [Електронний ресурс] / Офіційний веб-портал Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/974_945/page2

[8] Марина Ставнійчук. Свобода мирних зібрань: потрібне реальне вирішення [Електронний ресурс] / Дзеркало тижня, 24.09.2016 р. Режим доступу: http://gazeta.dt.ua/internal/svoboda-mirnih-zibran-potribne-realne-virishennya-_.html

[9] ВАСУ вкотре просить суб’єктів законодавчої ініціативи якнайшвидше врегулювати питання мирних зібрань в Україні [Електронний ресурс] / Офіційний веб-сайт Вищого адміністративного суду України. Режим доступу: http://www.vasu.gov.ua/123603/

[10] Конституційне подання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення частини шостої статті 182 Кодексу адміністративного судочинства України [Електронний ресурс] / Офіційний веб-сайт Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, 20.07.2016 р. Режим доступу:  http://www.ombudsman.gov.ua/ua/publication/constitutional-petition/20716-wi-konstitutsijne-podannya-schodo-vidpovidnosti-konstitutsiii-ukraiini-ko/

[11] Михайло Каменєв. Свобода зібрань у вид.: Права людини в Україні – 2015. Доповідь правозахисних організацій / За заг. ред.: А. П. Бущенка, О. А. Мартиненка/ Українська Гельсінська спілка з прав людини. — К, КИТ, 2016. — 260 с.

[12] Наказ МВС України «Про затвердження Порядку організації взаємодії Національної гвардії України та Національної поліції України під час забезпечення (охорони) публічної (громадської) безпеки і порядку» [Електронний ресурс] / Офіційний веб-портал Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z1223-16

[13] Ibid.

[14] Юрій Шершень. Мирні зібрання в Україні найчастіше забороняють на Харківщині [] / Інформаційний портал Харківської правозахисної групи, 27.07.2015 р. Режим доступу: http://khpg.org.ua/index.php?id=1437945040

[15] Максим Середа. Мирні зібрання у практиці адміністративних судів 2015: масштаби змінилися, проблеми лишилися [Електронний ресурс] / Центр політико-правових реформ, 03.02.2016 р. Режим доступу: http://pravo.org.ua/ua/news/20871282-mirni-zibrannya-u-praktitsi-administrativnih-sudiv-2015-masshtabi-zminilisya,-problemi-lishilisya

[16] Ibid.

[17] Постанова Окружного адміністративного суду м. Києва №826/5143/16 від 4 серпня 2016 р. [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/59518836

[18] Єдиний державний реєстр судових рішень. Постанова Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 22 вересня 2016 р. [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/61706931

[19] Максим Середа. Мирні зібрання у практиці адміністративних судів 2015: масштаби змінилися, проблеми лишилися [Електронний ресурс] / Центр політико-правових реформ, 03.02.2016 р. Режим доступу: http://pravo.org.ua/ua/news/20871282-mirni-zibrannya-u-praktitsi-administrativnih-sudiv-2015-masshtabi-zminilisya,-problemi-lishilisya

[20] Оксана Дутчак, Михайло Слуквін. Репресії державних органів проти протестів у квітні-серпні 2015 року [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://umdpl.info/2016/01/represiji-derzhavnyh-orhaniv-proty-protestiv-u-kvitni-serpni-2015-roku/

[21] Марина Цапок. Свобода зібрань і міліція – хроніка протистояння в кн.: Права людини в діяльності української міліції — 2013. Науково-практичне видання / За заг. ред. Пивоварова В. С., Чумака Ю. В. — Київ-Львів: ФОП П’ятаков Ю. О., 2014 – С. 91-127.

[22] Єдиний державний реєстр судових рішень. Постанова Одеського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2016 р. [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/57492593

[23] Єдиний державний реєстр судових рішень. Постанова Одеського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2015 р. [Електронний ресурс] / Єдиний державний реєстр судових рішень. Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/48384669

[24] Максим Середа. Мирні зібрання у практиці адміністративних судів 2015: масштаби змінилися, проблеми лишилися [Електронний ресурс] / Центр політико-правових реформ, 03.02.2016 р. Режим доступу: http://pravo.org.ua/ua/news/20871282-mirni-zibrannya-u-praktitsi-administrativnih-sudiv-2015-masshtabi-zminilisya,-problemi-lishilisya

[25] Допис Арсена Авакова від 26.07.2016 р. у соціальній мережі Facebook [Електронний ресурс] / Режим доступу: https://www.facebook.com/arsen.avakov.1/posts/1092608730829232?__mref=message

[26] Полиция про крестный ход: пока нет ни «псковских десантников», ни «титушек» [Електронний ресурс] / Українська правда, 13.07.2016 р. Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/rus/news/2016/07/13/7114635/

[27] Руководящие принципы по свободе мирных собраний. Изд. 2-е. Варшава-Страсбург, 2010 г. – 194 с.

[28] У 2016 році в Україні зафіксовано 262 порушення свободи слова – ІМІ. [Електронний ресурс] / Інститут масової інформації, 28.12.2016 р. Режим доступу: http://imi.org.ua/news/55944-u-2016-rotsi-v-ukrajini-zafiksovano-262-porushennya-svobodi-slova-imi.html

[29] У Києві правоохоронці напали на фотокора LB.ua, який висвітлював сутичку під палацом «Україна» [Електронний ресурс] / Інститут масової інформації, 17.11.2016 р. Режим доступу:  http://imi.org.ua/news/55505-u-kievi-pravoohorontsi-napali-na-fotokora-lbua-yakiy-visvitlyuvav-sutichku-pid-palatsom-ukrajina.html

[30] Акция памяти правозащитников Маркелова и Бабуровой таки состоялась, несмотря на мобилизацию ультраправых [Електронний ресурс] / Центр інформації про права людини, 19.01.2016 р. Режим доступу: https://humanrights.org.ua/ru/material/_akcija_pamjati_pravozahisnikiv_markelova_ta_baburovoji_taki_vidbulasja_popri_mobilizaciju_ultrapravih

[31] Ibid.

[32] У Чернігові на акцію на підтримку ромів напали невідомі [Електронний ресурс] / Центр інформації про права людини, 11.04.2016 р. Режим доступу: https://humanrights.org.ua/material/na_akciju_na_pidtrimku_romiv_napali_nevidomi

[33] Хатія Деканоідзе: охорона мирних зібрань заважає ефективній роботі поліції [Електронний ресурс] / Центр громадянських свобод, 21.09.2016 р. Режим доступу: http://ccl.org.ua/news/hatiya-dekanoidze-ohorona-myrnyh-zibran-zavazhaje-efektyvnij-roboti-politsiji/

[34] Допис сторінки «Ozon/Озон – громадське спостереження» від 24.03.2016 р. у соціальній мережі Facebook [Електронний ресурс] / Режим доступу: https://www.facebook.com/OZON.monitoring/posts/1655857751334373:0

[35] Підсумки моніторингу: наявні у поліції жетони не виконують функцію ідентифікації [Електронний ресурс] / Асоціація УМДПЛ, 03.02.2017 р. Режим доступу: http://umdpl.info/news/sergij-pernykoza-nayavni-u-politsiyi-zhetony-ne-vykonuyut-funktsiyu-identyfikatsiyi/

[36] Ibid.

[37] У Києві та Львові пройшли акції на підтримку патрульної поліції [Електронний ресурс] / Дзеркало тижня, 21.02.2016 р. Режим доступу: http://dt.ua/UKRAINE/u-kiyevi-ta-lvovi-proyshli-akciyi-na-pidtrimku-patrulnoyi-policiyi-200419_.html