Атестування поліцейських на грані провалу: три шляхи вирішення проблеми
25.11.2016
Кожен новий міністр внутрішніх справ, заступаючи на посаду, влаштовував імітацію реформи: видавались накази про реорганізацію; показово звільнялись люди, винні у незначних проступках; змінювались таблички на кабінетах, прізвища, назви посад та структурних підрозділів тощо. Одночасно з цим, як і сьогодні, майже завжди відбувалося атестування з кінцевим результатом у 5-10 % звільнених. Хоча зараз, в умовах утворення Національної поліції, ми й говоримо про якісно-нову процедуру атестування, із широким залученням громадськості до її проведення, однак середній результат у 15% звільнених та їх постійне поновлення у судовому порядку говорить про те, що в цілому атестування поліцейських за своїми фінальними показниками фактично нічим не відрізняється від бюрократично-кулуарних атестацій міліціонерів протягом всіх років незалежності України.
Чому так сталося? Вважаємо, що основною причиною є безвідповідальне ставлення МВС та Національної поліції до цього процесу.
Попри широке залучення громадськості, масштабне фінансування (передусім за допомогою іноземних донорів) та не менш масштабний піар, Національна поліція та МВС України просто звели нанівець все атестування. Це не помилки, на яких можна навчитися, і не зовнішній фактор, як от суди, які нібито допомогли “реваншу міліцейської системи”, а звичайна безвідповідальність (якщо не умисний саботаж). І це було передбачувано з самого початку. Про це говорили експерти з громадського середовища, науковці. Однак у нас не прийнято, щоб представники влади дослухались до експертної думки і починали діяти ще до виникнення проблеми. Складається враження, що з атестування чиновники просто зробили гарну піар-кампанію, коли результати вже нікого не цікавлять.
Тим часом, розбудовуючи правову державу, не можна спочатку проводити атестування з порушенням законодавства, звільняти людей, а вже потім все це намагатись узаконити. Про правові наслідки слід думати з самого початку, тим більше коли мова йде про можливе звільнення тисяч юридично обізнаних працівників, які часто все життя працювали у правоохоронних органах.
Понад 900 позовів у адміністративних судах від звільнених поліцейських, більшість з яких Національна поліція з великою вірогідністю програє, є тим результатом недолугого правового регулювання роботи комісій, яке було розкритиковано з самого початку цього процесу.
В пунктах 8 – 10 Перехідних положень нового Закону «Про Національну поліцію» було чітко прописано, що тотальне атестування повинно завершитися до кінцевого набрання ним чинності. Однак МВС чомусь витлумачило Закон у свій бік, згадавши про атестування лише після набрання чинності Законом та утворення незрозумілого інституту «виконуючих обов’язків поліцейських», тобто міліціонерів, яких автоматично зарахували на службу до Національної поліції.
Отже, з самого першого дня атестування було незаконним.
Крім того, сам порядок проведення атестування, затверджений Наказом №1465 МВС України, виписаний таким чином, що ставить під сумнів можливість атестаційної комісії ухвалити рішення про звільнення поліцейського, яке б не мало юридичних підстав для оскарження його в суді. Про це говорить більшість рішень судів, якими Національну поліцію зобов’язано поновити на посаді поліцейських, які не пройшли атестацію. Це перша проблема, яка була вже достатньо описана у ЗМІ, заявах профспілок та експертних коментарях.
Другою проблемою є незадовільно низькі результати атестування. Офіційні дані говорять про середню кількість у 15 % звільнених за результатами атестування у тих шести областях країни, де воно вже відбулося. Попри масштабність залучених людських та грошових ресурсів, потужного використання медіа у процедурі атестування, ми при цьому можемо зробити «висновок» про те, що у нас була чудова міліція із чудовими кадрами (адже як мінімум 80 % міліціонерів успішно пройшли атестацію та залишилися працювати у поліції). Альтернативним висновок може бути те, що сама процедура атестації та виконання керівниками поліції рішень атестаційних комісій зі звільнення поліцейських були неефективними.
До того ж, цей відсоток звільнених внаслідок атестування буде у подальшому лише зменшуватись у зв’язку з тим, що переважну більшість позовів у адміністративних судах програє Національна поліція. Тобто абсолютна більшість міліціонерів-поліцейських продовжуватимуть працювати у поліції. Насамперед, у ядрі поліції — кримінальному блоці (слідчі, оперативники, кримінальна поліція тощо), в роботі якого розповсюджені такі ганебні явища, як катування та хабарництво, а також інші незаконні методи роботи.
Отже, що слід робити далі з атестуванням? Це питання є вкрай актуальним, однак в експертному середовищі це питання не висвітлюється, залишаючи все це на розсуд Національної поліції. Питання є вкрай важливим, оскільки попри небажання Національної поліції та МВС виконувати рішення судів, поліцейські масово поновлюються на посадах і потім зустрічають негативне ставлення з боку керівництва і така ситуація звісно дуже шкодить правоохоронній діяльності, зменшує потенціал поліції у боротьбі зі злочинністю та виконанню інших завдань, що покладаються на неї.
На наш погляд, ситуація яка склалась, має три шляхи вирішення:
1. Радикальний
Повністю зупинити атестування, визнавши всі помилки, що були допущені.
Скасувати Інструкцію про порядок проведення атестування, що затверджена Наказом №1465 МВС України від 19.11.2015.
За участі громадськості розробити зміни до Закону України «Про Національну поліцію» у частині атестування, чітко визначити строки, підстави та умови цієї процедури. Відповідно до нових положень розробити Інструкцію про порядок атестування.
Виконати рішення судів: поновити звільнених за результатами атестації працівників, чиї позовні вимоги були задоволені адміністративними судами. Надати можливість працювати таким поліцейським, не вдаючись до дискримінації, не створюючи перешкод у виконанні ними функцій. Через певний час, відповідно до чинного законодавства, належним чином оцінивши роботу поновлених поліцейських, керівник може прийняти рішення про проведення повторної атестації.
Орієнтовні негативні наслідки: відкладання процесу атестації на довгий строк, пов’язуючи це з ухваленням змін до Закону; необхідність залучення окремих ресурсів на збалансування системи, в якій будуть працювати поновлені поліцейські; необхідність переконати активістів громадянського суспільства взяти участь у повторній атестації.
2. Поміркований
У межах цього варіанту поліція може на певний час призупинити атестування для того, щоб продовжити його вже у дещо трансформованому вигляді, але у тих самих правових межах, які, як ми вже вказували, суттєво суперечать Закону «Про Національну поліцію». Подібні «точкові» зміни, звісно ж, не здатні виправити ситуацію з атестацією передусім у тих регіонах, де вона вже відбулася…
Якщо придивитися уважно до дій та заяв керівництва Нацполіції, то саме цей варіант наразі і реалізується на практиці.
Ключовою проблемою такого варіанта розвитку подій є стійке небажання Нацполіції та МВС визнавати свої помилки. Тобто визнати всі правові протиріччя та недоопрацювання, не прикривати свої помилки громадськими активістами, визнати низьку якість Інструкції та процесу атестування, визнати, що далеко не всі рекомендації атестаційних комісій про звільнення поліцейських виконувалися керівниками. Результатом такого небажання є принципова позиція не вносити зміни до законодавства, не змінювати істотним чином порядок атестування тощо.
Орієнтовні негативні наслідки: правова та фактична невизначеність поліцейських зі своїм статусом значно знизить якість їхньої роботи; атестація перетворюється на чергову імітацію реформи; низький рівень довіри до керівництва поліції, оскільки лунають лише гучні обіцянки реформувати у поліції хоч щось, крім патрульної поліції, а результат в той же час залишається практично нульовим.
3. Оптимальний
Цей варіант ми вважаємо найбільш прийнятним з точки зору справжнього реформування поліції та наявних запитів та очікувань від суспільства.
Передусім керівникам Нацполіцїі та МВС необхідно зупинити атестування в тому вигляді, в якому воно існує зараз.
Поновити згідно з рішеннями судів незаконно звільнених працівників, визнати помилки та недоопрацювання у процесі атестування, які були допущені з боку керівництва МВС та Нацполіції.
Проведення атестування мало на меті бути засобом для оновлення кадрового складу поліції. У той же час само по собі атестування не вирішує інших, передусім структурних питань у діяльності Національної поліції.
Оскільки ядром старої системи є кримінальний блок – кримінальна поліція з її «відомими» підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю, економічною злочинністю, протидії наркозлочинності тощо; слідчі підрозділи; оперативні підрозділи – здійснити оновлення складу працівників цих підрозділів шляхом їхньої реорганізації.
Реорганізація має бути передбачена змінами до Закону, який вдосконалить інститути кримінальної юстиції, зробивши перехід від структури пострадянського зразка до європейського. Кроком до цього є вже заявлена реформа, що передбачає створення детективів: об’єднання слідчого (як кабінетного працівника, який «упаковує докази») та оперативника (як того, хто збирає докази «на землі» за дорученням слідчого). Оновлення кримінального блоку має відбутись шляхом прийняття відповідного Закону, долученими до розробки якого мають бути правозахисники та експерти.
Крім того в перехідних положеннях вказаного Закону має бути закріплено в деталях особливий порядок проведення скорочення та звільнення поліцейських під час реорганізації.
Відтак внаслідок масштабної реорганізації структур кримінального блоку Національної поліції і супутньої цьому процесу процедури скорочення у сукупності з застосуванням «точкового» атестування можна буде досягти зразу двох цілей – побудувати органи сучасної європейської поліції, а також заповнити вакансії у цих органах на конкурсних засадах та кращими представниками серед чинних працівників Національної поліції.
Крім того ухвалені зміни до Закону стануть базою для оновлення Інструкції про атестування, закріпивши максимальні юридичні і процедурні підстави для атестаційних комісій (склад яких мінімум на 50 % має бути представниками громадськості) для подальшого звільнення непрофесійних та недобросовісних поліцейських.
Орієнтовні негативні наслідки: значні часові витрати на обговорення і ухвалення змін до Закону, на проведення організаційних перетворень у структурі Національної поліції.
NB: Також див. Експертний коментар щодо підстав скасування у судовому порядку результатів атестування поліцейських
Євген Крапивін
