Як Генеральний прокурор України бачить майбутнє прокуратури
10.08.2021
Це моя перша публікація на сторінках “Української правди”. Я вдячна виданню за надану мені можливість ділитися своїми міркуваннями із суспільством та інформувати громадян про важливі, з моєї точки зору, події. Писати буду особисто і, відповідно, знаходитиму для цього час.
Перша публікація – про реформу прокуратури. Тема досить загальна, але хочу почати саме з неї. Надалі писатиму переважно про резонансні і чутливі питання, відповіді на які точно потрібні суспільству.
Я хотіла б почати з того, що будь-яка реформа – це складно і незручно. Завжди простіше просто очолити вже існуючий інститут влади (якщо судилося) і не створювати для колег, так би мовити, незручностей.
Поряд з цією обставиною, ще є й інше – керованість організації. Під час реформування такі процеси ускладнюються. Але незважаючи на можливі, як я вже згадала, незручності, ми в Офісі Генпрокурора свідомо пішли на це і не шкодуємо.
Нижче я приведу деякі факти, про які слід нагадати в контексті реформи прокуратури, але я хочу сказати про важливі особисто для мене маркери, про ті наші досягнення, які ми точно не соромимося показати суспільству.
Що б ми не вигадували, які б реформи не починали, для громадян все, абсолютно справедливо, впирається в такі прості речі: бере прокурор хабарі чи не бере, розумний він чи посередній, компетентний чи порожнє місце, йде назустріч людям або просиджує на роботі штани. Будь-яка реформа органу влади, особливо правоохоронного, повинна відповідати виключно на ці питання, а все інше – словесна біжутерія.
Я уважно відстежую і аналізую різні публікації в ЗМІ, завжди перевіряю факти, викладені журналістами і за більш ніж 1,5 року ні представники громадянського суспільства, ні правозахисники, ні наші опоненти, в першу чергу, не називають прокурорів корупціонерами. Я вважаю, це не випадково.
Я доклала всіх можливих зусиль, щоб це твердження стало правдою, працюю над тим, щоб ми “не здулися” і продовжували демонструвати високий рівень нетерпимості до елементарного хабарництва.
Якщо мені дадуть фактаж, який вказує на неадекватну поведінку прокурора, він буде негайно відсторонений від займаної посади на час перевірки таких даних, а пізніше, якщо інформація підтвердиться, стане фігурантом відповідного кримінального провадження.
За час моєї каденції на посаді Генпрокурора – викрито силами Генінспекції і притягнуто до відповідальності вже 33 прокурори.
Це приклад того, що найпоказовіше розмірковувати про досягнення або провали в цифрах: як було і як стало зараз.
На старті реформи прокурорів у системі було 11702, успішно пройшли її – 7 746. І попри зменшення їх кількості на більш ніж 30% ми не лише втримали показники роботи на рівні минулих років, а й суттєво їх активізували.
На час мого приходу на посаду прокурори здійснювали процесуальне керівництво в понад 1,6 мільйонах кримінальних проваджень, а вже зараз їх кількість збільшилася на третину та становить більш ніж 2 мільйони.
Тож після того, як ми “почистили” прокуратуру, кількість проваджень стрімко зросла, а результативність не знизилася, а навпаки підвищилася, про що яскраво свідчить збільшення питомої ваги розкритих правопорушень. У 2019 році було 29,5%, у 2020 – 34,3%, вже в 2021 – 39%.
Продемонструю вам деякі конкретні напрями на прикладі нашої піврічної роботи цьогоріч – з точки зору статистики коректно порівнювати аналогічні періоди.
Упродовж останніх двох років значно посилено протидію організованій злочинності та, як наслідок, маємо позитивну динаміку збільшення кількості знешкоджених злочинних угруповань. У першому півріччі 2019 року – 198, у 2020 році більше на 15% – 227, а за 6 місяців 2021 – уже на 56% більше, тобто 354 викритих організованих групи.
Майже на 43% зросла кількість скерованих до суду з обвинувальним актом корупційних кримінальних проваджень – 1 921 проти 1 346 торік. Збільшилася на 27% кількість корупціонерів, відносно яких вироки цьогоріч набрали законної сили – 445 проти 350 у першому півріччі минулого року, у тому числі на 14% – кількість засуджених осіб – 331 проти 291.
Вся справа, як з’ясувалося, в правильній організації роботи і ефективному управлінні, а ще у відродженні координаційної функції прокуратури. Раніше ця важлива роль була номінальною, система керувалася підкилимно і в ручному режимі, а не комплексно і відкрито.
Деякі напрями були запущені настільки, що працювали без дорожньої карти роками. Наприклад, координаційну нараду по злочинах дітей і проти дітей ми провели вперше за роки незалежності, а окремої координаційної наради за участі перших осіб правоохоронних органів щодо протидії катуванням взагалі ніколи не було (не дивно, що ми в ТОП-5 країн-антилідерів по кількості скарг до ЄСПЛ на неналежне поводження з особами, які перебували під контролем держави, та неефективність розслідування кримінальних проваджень за такими фактами).
Тепер у нас не просто Департамент з протидії катуванням, який до речі, торік повідомив в 13 разів більше підозр у вчиненні катувань, а новий Департамент протидії порушенням прав людини в правоохоронній та пенітенціарній сферах.
Крім цього у нас з’явились нові структурні одиниці, що акумулювали сили на важливих напрямах, яким раніше не приділялась належна увага. Перш за все, ми створили Спеціалізовану екологічну прокуратуру, що зосередила роботу на протидії злочинам проти довкілля.
Також у нас системно функціонує підрозділ із захисту інвестицій від протиправного тиску, маски-шоу від правоохоронців та інших посягань, що вже зумів зупинити незаконні дії щодо бізнес-структур та повернути віру великих компаній в безпеку їхніх вкладень в Україну.
Завдяки втручанню прокурорів припинено тиск на одного з найбільших провайдерів України і компанія прийняла рішення про інвестування в економіку України ще 100 млн доларів США.
Робота на цьому напрямі проводиться у тісній співпраці з найбільшими організаціями, які покликані захищати інвестиції в Україні, такими як Рада бізнес-омбудсмена, Національна рада реформ, Американська торгівельна палата в Україні, Європейська бізнес-асоціація, Українська рада бізнесу, Асоціація платників податків, Спілка Українських підприємців, Федерація роботодавців і нам приємно, що більшість із них публічно високо оцінюють результати нашої діяльності.
Також на вимогу часу ми створили підрозділ із боротьби із кіберзлочинами, який плануємо розвивати. Працюємо і над запровадженням інших спеціалізацій прокурорів – серед них вдосконалення професійного потенціалу в ювенальній юстиції та боротьбі із домашнім і гендерно зумовленим насильством.
Всі внутрішні процеси ми гармонізуємо з найкращими світовими практиками. Ступінь залучення наших міжнародних партнерів в життя прокуратури в різні періоди варіювалась.
Деякий час прокуратура й зовсім залишалась без експертної підтримки, що не давало змогу її розвивати з урахуванням кращих міжнародних практик.
Ми відновили реальну системну співпрацю української прокуратури з неурядовими, науковими та міжнародними організаціями й експертами, а також міжнародними партнерами.
Перш за все, налагодження партнерства зумовлене проведенням кадрового перезавантаження прокуратур усіх рівнів – особи, делеговані міжнародними і неурядовими організаціями, проектами міжнародної технічної допомоги та дипломатичними місіями брали активну участь в комісіях, що проводили атестацію та добори на вакантні посали.
Підтримка виконання Україною її міжнародних зобов’язань та інтерес міжнародної спільноти значно посилилися з затвердженням першої в історії прокуратури Стратегії розвитку. Цей документ став маніфестом намірів всебічно трансформувати прокуратуру, підвищувати рівень її відкритості і налагоджувати результативну комунікацію з усіма стейкхолдерами.
Стабільне синергійне партнерство та збільшення числа проєктів, які підтримують послідовний розвиток прокуратури свідчать, що прокуратура європейського зразка, у внутрішніх процедурах функціонування якої враховано аспекти сучасних міжнародних стандартів та рекомендацій – це не довгострокове завдання, а реальність, яку ми вже послідовно втілюємо.
Далі – наш амбітний план розвитку, що закономірно йде на зміну реформі.
1 вересня 2021 року завершується визначений законом перехідний період щодо реформи органів прокуратури. Перш за все, реформа спрямована на очищення системи та зміну моделі поведінки кожного прокурора.
З 2019 року ми успішно проводимо атестацію прокурорів і її основний етап завершено. Із майже 12 тисяч прокурорів, в системі залишилось близько 7700, які підтвердили професійну компетентність та доброчесність.
Це не означає, що ми зупинились. Я закликаю громадян реагувати: якщо є інформація, яку ви хочете донести керівництву Офісу Генпрокурора, робіть це без роздумів, ми все обов’язково перевіримо.
Крок на радикальне кадрове перезавантаження був необхідний для відновлення довіри громадськості до органів прокуратури. Однак, рівень довіри ще не досяг тих показників, які ми собі ставимо за мету. Позитивна динаміка є, але цього не достатньо.
Чому довіра суспільства така важлива для нас?
Коли прокурорам довіряють, їм легше виконувати процесуальні функції, суспільство співпрацює і допомагає у розкритті злочинів, притягненні винуватих до відповідальності. З високим рівнем довіри система зможе функціонувати стабільно, без постійних ротацій, змін керівного складу та внутрішніх переформатувань.
Для відновлення довіри прокуратурі потрібні фундаментальні зміни. Трансформація може стати успішною лише тоді, коли вона йде від внутрішніх прагнень системи – синергійного бажання прокурорів змінюватися і змінювати. І воно визріло – нова прокуратура дійсно прагне сучасних підходів. Не можна залишатися в минулому. Я вірю, що й інші прокурори це розуміють.
Наше завдання зараз – змінити організаційну культуру. Кожен працівник повинен поділяти цінності системи, виконувати роботу, пам’ятаючи про місію інституції і щодня наближати Україну до верховенства права, поваги до закону, справедливості та безпеки.
Є цікава історія про зв’язок команди єдиною метою, яка вже стала легендою: у штаб-квартирі НАСА Джон Ф.Кенеді в пізній час зустрів за роботою прибиральника та запитав чим той займається. Прибиральник відповів, що допомагає відправити людину на Місяць. Кожен співробітник: від космонавта до інженера та секретаря був настільки зосереджений на роботі, що всі відчували причетність до спільної місії.
Нещодавно ми провели внутрішнє опитування актуального стану внутрішньої комунікації та рівня задоволеності працівників прокуратури (Internal Survey). Ми маємо подбати про мотивацію рядового прокурора, його інтереси, тоді кожен стане членом команди та носієм наших цінностей.
Не вважайте, що в цих словах не закладений сенс. Він є і ми в нього віримо. Я хочу, щоб прокурорам довіряли так, як їм вірять в країнах Західної Європи або в США, наприклад – це моя мрія.
Ще однією важливою ціллю є комунікація з суспільством. Ми будуємо довірливий діалог з громадськістю через секторальні майданчики, де збираємо сигнали про проблеми і спільно напрацьовуємо їх вирішення.
До прикладу, ми створили такі групи в Офісі Генпрокурора і в областях щодо захисту прав журналістів від перешкоджання діяльності, активізації розслідування злочинів відносно представників ЗМІ.
Крім цього, маємо ставати все відкритішими до медіа і вже працюємо над новою комунікаційною стратегією.
Суспільство хоче бачити прокуратуру:
-чесною
-незалежною
-ефективною.
Доброчесна прокуратура
Прокуратура постійно самоочищується – це перманентний кропіткий процес, без якого неможлива довіра до прокуратури та її ефективність.
Кожне викриття прокурора на хабарі чи інших неправомірних діях – сигнал для всіх прокурорів і правоохоронців, що ті, хто “продає” справи, обов’язково самі стануть фігурантами кримінальних проваджень.
Корупції у нас не місце і ми не покриваємо своїх. Генінспекція Офісу Генерального прокурора виявляє і притягує до відповідальності тих, хто замість захищати закон, його зухвало порушує. Я вже згадувала, що тільки за час мого перебування на посаді ми притягнули до відповідальності понад 30 прокурорів.
Уже майже рік прокурори Офісу спільно з представниками міжнародних організацій працюють над удосконаленням дисциплінарних процедур, а також над створенням Положення про орган, що здійснюватиме дисциплінарне провадження.
За нашою ініціативною Верховна Рада України прийняла закон, який забезпечив обов’язкове проходження атестації усіма особами, у тому числі тими, які поновлені на посадах прокурорів у судовому порядку. Таким чином, усі прокурори опиняться в рівних умовах. Ми захистимо результати реформи та атестації.
Для того, щоб заохотити працівників до професійного зростання, нам необхідно створити ефективну систему особистісного розвитку та кар’єрного зростання, що вже закріплено в Стратегії розвитку прокуратури до 2023 року, яку ми вперше в історії прийняли торік.
Окрім цього, ми докладаємо значних зусиль для створення передумов для належного соціального захисту прокурорів та впровадженням системи матеріальних і нематеріальних заохочень, механізмів для стимулювання прокурорів.
Прокуратура – невід’ємна частина трикутника правосуддя, однак середня заробітна плата прокурора становить близько 30-40% від середньої зарплати судді, тоді як у більшості європейських держав вона становить 80-90%.
Посилення незалежності прокуратури
Одним з кінцевих маркерів вдалого реформування є забезпечення незалежності прокурорів від незаконних впливів. Однак, перше, що необхідно зробити – це відновити діяльність органів прокурорського самоврядування та зміцнити їх інституційно.
Ми розпочали цей процес із вибору делегатів Офісу Генпрокурора, обласних та окружних прокуратур на Всеукраїнську конференцію прокурорів, яка наприкінці серпня має обрати членів Ради прокурорів України та органу, що здійснює дисциплінарне провадження.
Відповідно до закону, орган самоврядування буде відповідальним за добір прокурорів та дисциплінарні процедури.
Всі прокурори, починаючи з Генерального прокурора до прокурора окружної прокуратури, повинні мати однаковий рівень захисту від політичного втручання, їх кар’єра не може залежати від політичної кон’юнктури.
У довготривалій перспективі ми повинні забезпечити систему оцінки прокурорів, яка дозволить здійснювати професійний розвиток прокурорів та кар’єрне зростання з урахуванням об’єктивних критеріїв та показників роботи.
Підвищення ефективності діяльності прокуратури
Для досягнення максимальної ефективності, прокуратурі потрібні:
-нові KPI (показники ефективності діяльності)
Десятки архаїчних показників повинні бути замінені на прості, зрозумілі та застосовувані у всьому світі індикатори: кількість вироків, витрачений час на провадження, витрачені ресурси на провадження, розмір реально відшкодованої шкоди. Тільки це зможе орієнтувати прокурора на реальний результат, а не на роботу задля “галочки”. Відповідним чином повинні орієнтуватись і інші правоохоронні органи.
-балансований розподіл функцій між органами прокуратури різних рівнів
Проведений функціонально-організаційний аналіз прокуратур усіх рівнів показав, що значна бюрократизація призвела до дуже низької ефективності роботи окружних прокуратур. Прокурори витрачають близько 40% часу, відповідаючи на запити вищих прокуратур, не пов’язані безпосередньо з їх функціями. Зараз ми змінюємо цей механізм на нові менеджерські підходи, що забезпечать незалежність і ефективність прокурорів на місцях.
-дебюрократизація
Цей процес повинен будуватися на підставі аналізу процесів у кримінальному судочинстві з метою спрощення відповідних процедур та забезпечення швидкого правосуддя.
На жаль, розслідування і судовий розгляд багатьох кримінальних правопорушень триває роками. Це, справді, аномалія, але є приклади, коли за 15-20 років судового розгляду, остаточне судове рішення у справі так і не прийнято. Судові засідання часто переносяться. Як результат, бувають випадки, коли особа тримається під вартою протягом 8 або 9 років. Все це є наслідком того, що чинне кримінально-процесуальне законодавство надає можливості для зловживань та перешкод здійсненню правосуддя та є занадто формалізованим.
-діджиталізація
Наша амбітна мета – повністю відмовитись від паперового варіанту кримінального провадження до 2025 року. Для досягнення цього ми також повинні ліквідувати всі зайві процеси. У сучасному світі неможливо досягти організаційної культури без цифровізації та використання найсучасніших ІТ-рішень. Наступного року ми плануємо запустити дослідну експлуатацію e-case із одним із органів досудового розслідування.
-спрощення процедур у кримінальному провадженні
Першочергово ми зосередимося на ефективному впровадженні механізму угод про визнання винуватості. Такі угоди повинні слугувати важливим інструментом для прискорення правосуддя та забезпечення невідворотності покарання.
Наразі, угоди про визнання винуватості використовуються приблизно в 10% випадків, тоді як у багатьох розвинених країнах вони застосовуються в 80-95% випадків. Звісно, належна реалізація угод про визнання винуватості вимагатиме законодавчих змін.
-спеціалізація
Для нас важливо дотримуватися тенденції запровадження спеціалізацій для прокурорів оскільки розслідування та процесуальне керівництво у провадженнях щодо певних категорій злочинів вимагає глибокого знання предмету і використання найсучасніших методів.
Неможливо, щоб один слідчий або прокурор спеціалізувався на кіберзлочинах, військових, екологічних злочинах, злочинах, вчинених щодо неповнолітніх, злочинах за гендерною ознакою, тощо. Тому ми запроваджуємо спеціалізацію, створюємо відокремлені підрозділи, які займаються лише певною категорією кримінальних правопорушень.
Крім цього, спонукаємо і органи досудового розслідування йти цим шляхом, щоб ми формували ефективній команди, які протидіють певним видам злочинів. Так нещодавно ми підписали з керівниками Нацполіції та СБУ постанову про створення спеціалізованих підрозділів з розслідування злочинів, вчинених в умовах збройного конфлікту.
Нові підходи до формування кримінальної політики
Безумовно, для нас надважливо активізувати та посилити роль прокурора та його функцій у кримінальному процесі.
1. На сьогодні на законодавчому рівні потрібно окреслити та імплементувати конституційну роль прокурора як організатора та процесуального керівника досудового розслідування.
2. Потрібно забезпечити зміну акцентів з кримінального переслідування на здійснення превенції правопорушень. Важливо інвестувати в попередження правопорушень, щоб заощадити витрати на усунення наслідків.
3.Необхідно змінити образ прокурора від карателя до захисника суспільства.
Коли ми створювали управління захисту інвестицій, нас критикували, що захист інвестицій не є функцією прокурора. Однак в умовах, коли тиск на бізнес-спільноту був давньою традицією, неможливо ефективно боротися з незаконним впливом лише шляхом процесуальної діяльності.
Зміна підходів до розслідування злочинів проти суб’єктів господарювання – ось запорука успіху. У минулому прокуратура використовувалася як інструмент незаконного впливу на бізнес.
Для зміни цього сприйняття ми вже здійснили комплекс проактивних дій, налагодивши комунікацію з бізнес-асоціаціями, і процесуальними механізмами зупинили протиправні посягання та втручання в господарську діяльність великих гравців ринку. Я вже згадувала, що завдяки роботі наших прокурорів, великі компанії повірили в те, що в Україні можуть бути прозорі правила гри і здійснили мільйонні інвестиції в економіку нашої держави.
4. Потерпілий має стати центральною фігурою кримінального провадження. (victim-centered criminal process).
Важливо формувати роботу та сприйняття прокуратури як державної установи, що надає послуги суспільству. Кінцевий споживач такого суспільного блага як безпека – це люди. Тому кримінально-процесуальне законодавство слід реформувати так, щоб підкреслити цю ідею та забезпечити прокурорів найкращими інструментами для здійснення функцій із захисту суспільних інтересів.
Ми плануємо координувати роботу зі свідками та потерпілими, щоб надавати цим вразливим учасникам кримінального процесу кращі послуги та задовольняти їх потреби. Ми будемо тісно співпрацювати з різними неурядовими організаціями, які спеціалізуються у цій та дотичних галузях.
Окрім запровадження нових підходів до роботи з потерпілими, свідками та усіма, хто до нас звертається, ми повинні створити нові сучасні приймальні, без ґрат, з відкритим простором та навченим персоналом.
5. Необхідно визначити та впровадити пріоритети кримінальної політики.
Нам постійно потрібно знати найактуальніші виклики та знати найбільші проблеми безпеки нашого суспільства. Цього року ми вперше в історії проведемо дослідження рівня та стану злочинності в Україні (Crime Survey).
Це в жодному разі не означає, що ми відмовляємося від офіційної статистики, вона залишається та дуже важлива. Але таке дослідження дасть змогу виявити рівень та долю латентної злочинності. У результаті аналізу кількох джерел ми будемо мати змогу сформувати детальну кримінально-правову політику.
Втім основні пріоритети нашої діяльності залишаться незмінними: боротьба з корупцією; розслідування військових злочинів; розслідування екологічних злочинів; розслідування злочинів проти дітей, тощо.
Ірина Венедіктова, Генеральний прокурор України
