Судова реформа: що змінилося за два роки
03.11.2018
Якщо ваш автомобіль “убив” свою ходову, скачучи дорогою, яку востаннє ремонтували ще за часів Брежнєва, ви можете не лютувати, дістаючи з кишені важко зароблені гроші, а впевнено йти до суду – подавати на структуру, яка відповідальна за цю ділянку дороги. Згідно з рішенням, ухваленим Верховним Судом навесні нинішнього року, збиток від пошкодження автівки через поганий стан доріг має відшкодувати структура, на балансі якої знаходиться розбита ділянка.
ДТП, які стаються саме через жахливий стан доріг, коли потерпають не лише машини, а й люди, – в Україні не рідкість. Зазвичай всі витрати після таких ДТП досі несли власники авто або страхові компанії, але не сам призвідник лиха.
Вище наведене рішення Верховного Суду – лише один приклад з низки так званих зразкових рішень ВС, які формують єдину судову практику. Це означає, що коли громадянин звернеться до свого районного суду з “типовою” проблемою, щодо якої вже було рішення ВС, то райсуд має винести такий самий вердикт. Тобто припинено свавілля, коли щодо однакових за суттю справ райсуд у Києві ухвалював одне рішення, в Охтирці – інше, а в Шепетівці – ще інше.
Новий Верховний Суд, відбір до якого у 2016 році супроводжувався гучними заявами та підозрами громадськості, працює вже майже рік і отримує схвальні оцінки у середовищі правників. Новий ВС – один з успішних, результатів судової реформи, запевняють фахівці.
Які ще зміни відбулися за два роки і на яких проблемних напрямках треба докласти зусиль для того, щоб реформа стала незворотньою?
Зміна “правил гри”
Насамперед на законодавчому, конституційному рівні реформа зламала старий принцип узалежнення судової влади від політичних впливів. Власне, окремою гілкою влади судді й не були, оскільки досі їх призначали та звільняли за рішенням Президента і парламенту. Тепер це компетенція Вищої ради правосуддя, з 21 членів якої 10 (у дореформенні часи – трьох) обирають на з’їзді суддів.
Важливим сигналом змін стало те, що служителів Феміди, на відміну від депутатів, позбавили недоторканності, залишивши тільки функціональний імунітет. Суддівський корпус перестав бути такою собі втаємниченою “масонською ложею”, про життя та процеси всередині якої суспільство мало що знало. Життя суддів стало найбільш відкритим для громадськості порівняно з рештою службовців, роботу яких оплачує держава. Вони проходять відкриті конкурси, співбесіди з кандидатами транслюють у режимі онлайн, судді декларують не лише своє майно, а й своєї родини, складають декларації родинних зв’язків, повне досьє кожного судді будь-який громадянин може просто знайти в інтернеті. Якщо у попередні десятиліття законодавець “балував” суддів можливістю надавати часткове декларування і не запроваджував відповідальності за неправильно внесені дані щодо майна, то сьогодні служителя Феміди, який не зможе підтвердити легальність походження своїх статків, просто звільнять.
Донедавна “власники мантій” розуміли свою безкарність, та й притягнути їх до відповідальності навіть за явного правопорушення було не так і просто. Тепер критерії дисциплінарної відповідальності досить чіткі, і якщо в епоху Януковича про покарання судді громада чула вряди-годи, то нині це не таке рідкісне явище. Так, за даними секретаріату Вищої Ради правосуддя, у 2017 році було притягнуто до дисциплінарної відповідальності 96 суддів, а 172 – звільнено за вчинення істотного дисциплінарного порушення, серед них – і фігурантів тих резонансних історій, коли служителі Феміди скоювали ДТП, будучи напідпитку.
Нове законодавство
В Україні вже були спроби реформувати судову систему, проте вони обмежувалися прийняттям нового закону про судоустрій та статус суддів, тобто всі реформації залишалися на нормативному рівні, нагадує Наталія Кузнецова, академік Академії правових наук України, яка є також членом Ради з питань судової реформи. “Нинішня реформа є системною, – переконує авторитетна науковець, – і не обмежується змінами виключно судового законодавства, але й охоплює суміжні сфери – адвокатуру, юридичну освіту”.
З пакету із 10 законів, які закладають фундамент судової реформи, упродовж двох років парламент не ухвалив лише два – про адвокатуру та правничу освіту. Решта 8 уже діють: передовсім внесено зміни до Конституції, прийнято закони “Про судоустрій та статус суддів”, про Конституційний та Антикорупційний суд, три базові кодекси (Господарський процесуальний, Цивільний процесуальний та Кодекс адміністративного судочинства) та ін.
Після Революції гідності суспільство жадало швидких змін, проте така сама рвійність та одностайність не спостерігалася серед політичних еліт. Подеколи здавалося, що прийняття окремих законів з пакету судової реформи парламентарі свідомо затягують. Наприклад, під час розгляду нової редакції закону “Про Конституційний Суд України”, коли знадобилось декілька голосувань, пригадує депутат Верховної Ради Сергій Алексєєв, чи при внесенні змін до процесуальних кодексів, коли на друге читання виносили правки щодо ком та граматичних неточностей. “Не пам’ятаю інший законопроект, – говорить парламентарій, – який би Рада розглядала протягом місяця на кожному пленарному засіданні”.
Та в будь-якому разі реформі було задано високий темп. Занадто високий, вважають фахівці.
“Підготовка нових редакцій процесуальних кодексів відбувалася в умовах темпорального цейтноту, тож викликає претензії правників щодо їх якості, – зазначає Наталя Кузнецова. – Проте з цього приводу скажу так: щоб автомобіль почав рухатися, слід включити двигун. Тобто слід ввести в обіг процесуальні новації і під час їх адаптації, за необхідності, вносити корективи”.
Європейські експерти, які уважно стежать за змінами в царині правосуддя, вказують на помітний успіх України на цьому шляху
“Обсяг реформ у секторі правосуддя за останні роки вражає, включно з перезавантаженням судової влади, реформою Міністерства юстиції, покращенням процесуального законодавства”, – оцінює Довідас Віткасукас, керівник Проекту ЄС “Підтримка реформ юстиції в Україні”. І зазначає, що в його рідній країні – Литві – аналогічну реформу проводили 5 років.
Нові інститути
На сьогодні вже є успішні кейси, що можуть свідчити про результативність реформи, насамперед це новий Верховний Суд. Ця інституція, яка діє вже майже рік, не викликає претензій у громадськості та професійного середовища. За словами Сергія Козьякова, голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів, “у ВС не чути навіть запаху корупції”.
На етапі конкурсного добору і в колах юристів, і тим більше у громадськості були серйозні сумніви, чи вдасться його провести об’єктивно
“До честі ВККС та інших органів та фахівців, які брали участь у цьому безпрецедентному марафоні, суспільство вперше отримало можливість спостерігати за процесом співбесід із кандидатами на посаду судді Верховного Суду. Не скажу, що я цілком підтримую такий надзвичайний рівень транспарентності, але це безумовно свідчить про відкритість і прозорість процесу”, – стверджує Наталя Кузнецова.
Суспільство жадало очищення та оновлення системи, хотіло бачити нові обличчя. Тож під час конкурсу до ВС уперше в Україні претендентами на мантію могли стати адвокати та науковці. Відтак, вони склали майже 25% складу нового Верховного Суду.
“Це фахівці, котрі хоч і не мали суддівського досвіду, однак не знаходилися під тиском негативу, який і обумовив необхідність докорінної перебудови судової системи. Уже є позитивні відгуки, зокрема, і від “кар’єрних” суддів щодо участі новобраних суддів у процесі вирішення справ”, – говорить Наталя Кузнецова.
Реформу не випадково почали згори “піраміди”, тобто з судів вищої інстанції, в цю тактику була покладена ідея, що зміна методів та стилю роботи, професійний рівень ВС зададуть тон колегам у судах нижніх інстанцій по всій країні.
Справді, сьогодні рішення Верховного Суду впливають на всю систему, зокрема, що важливо, запроваджують єдину судову практику.
“Якщо позивач звертається з проблемою, щодо якої ВС уже виносив рішення, то суд нижчої інстанції мусить ухвалити аналогічне рішення. Тобто ВС поклав край дотеперішній хаотичній і корупційно загрозливій практиці, коли різні районні суди ухвалювали різні рішення щодо однакових справ”, – говорить Валентина Данішевська, голова Верховного Суду. До речі, за всі роки незалежності вона є першою жінкою на цій посаді.
У цьому контексті можна перелічити десятки рішень ВС щодо типових справ, які допомагають відстоювати інтереси тисяч звичайних українців. Окрім згаданого на початку рішення про відповідальність власників доріг, у суспільстві схвально сприйняли рішення ВС про обов’язкові виплати при народженні дитини переселенцям з окупованих територій, навіть якщо батьки звернулися до держави по таку соціальну допомогу через кілька років після появи дитини на світ. Або одне з останніх рішень, ухвалене Верховним Судом у вересні 2018 р., про право громадянина отримати паспорт-“книжечку” старого зразка, якщо з релігійних чи якихось інших міркувань цей громадянин не бажає мати сучасну “цифрову” ідентифікаційну посвідку особи.
Фахівці відзначили, що Верховний Суд запровадив нові підходи навіть до оформлення рішень – “тепер вони написані зрозумілою кожному “людською”, а не канцелярською мовою”, зауважує Сергій Козьяков.
“Верховний Суд шукає будь-які можливості для роз’яснення колегам першої та апеляційної інстанцій своїх рішень, – коментує Валентина Данішевська. – Адже важливо, щоб судові рішення, що ґрунтуються на правових позиціях Верховного Суду, були переконливими та сприймалися суспільством. Тож судді повинні викладати рішення зрозумілою мовою та максимально пояснювати їх”.
Цілковито новою інституцією, появу якої узаконила реформа, стане Вищий антикорупційний суд, до якого вже прикута увага всієї країни. На 12 листопада ВККС призначила анонімне тестування претендентів, за два дні потому – виконання кандидатами практичного завдання.
“На прикладі формування Антикорупційного суду можна було спостерігати загальну схильність до зневіри та “зради”. Спочатку ледь не в один голос говорили, що парламент ніколи не схвалить необхідні для створення Антикорупційного суду закони, потім – що вони не відповідатимуть вимогам міжнародних партнерів. Коли ми, народні депутати, їх ухвалили, почали лунати припущення, що ніхто не захоче працювати в цьому суді і конкурс буде зірвано через брак кандидатів. Тим часом реальність виявилася інакшою: конкурс чималий. Можливо, 10 осіб на місце, це навіть більше, ніж було під час конкурсу до Верховного Суду”. – розмірковує Сергій Алексєєв.
Людський фактор. Оновлення і очищення
Проте звичайний громадянин звертається насамперед не до Верховного, а до свого районного суду, а там наразі зміни тільки починаються.
Згадаймо, що в 2014 році в Україні було понад 8 тисяч суддів. Одразу після Революції гідності для вирішення проблемного питання “Як очистити систему від корупціонерів та негідників?” знайшовся простий “народний” рецепт – “звільнити всіх і завезти чи вивчити нових”. Здавалося б, мода на такі “народні методи” лікування хвороби швидко минула, проте нещодавно цю тезу оновив в інформаційному просторі популярний співак Святослав Вакарчук. Можливо, його надихнув досвід Казахстану – країни, яка нещодавно “імплантувала” іноземних фахівців: на окремій території застосовується виключно англійське право і спори вирішують судді-англійці.
“Ставлення колег з Казахстану до цього експерименту вкрай негативне, – коментує Наталія Кузнецова. – На мій погляд, сумнівно, що цей експеримент сприятиме збільшенню іноземних інвестицій, але вплив на розвиток національної правової системи, на її авторитет навряд чи буде позитивним”.
Українська судова реформа не попрямувала шляхом Казахстану. Завдяки новій прозорій системі кваліфікаційного оцінювання у 2016 році з посад добровільно пішли понад півтори тисячі “старих” суддів, тобто майже чверть суддівського корпусу. Можна впевнено припустити, що більшість з них – саме для того, щоб приховати наслідки діяльності своїх вправних липких рук. Тобто відбулося певною мірою самоочищення системи. Окрім того, іспити, які проводить ВККС, вимили з крісел сотні суддів, котрі не змогли підтвердити свою профпридатність.
Жорстка багаторівнева система кваліфікаційного оцінювання, яку можна порівняти з переатестацію для представників інших професій і яка досі фактично не проводилася в країні, зіграла санаційну роль, струсила пил з залежалих мантій.
“Іспити викликали величезне емоційне напруження в наших колективах, проте потім ми, сміючись, говорили, що це була нагода стільки всього повторити і вивчити практику Європейського суду з прав людини”, – зізнається молода суддя господарського суду Одеської області Юлія Бездоля.
Закон України, яким запроваджено застосування при розгляді справ Європейської Конвенції та практики ЄСПЛ, датується ще 1997 роком, проте довгий час ці норми не знаходили широкого втілення у суддівській практиці, і тільки в останні роки, за словами Юлії Бездолі, їх почали активно застосовувати як джерело права.
На даний момент ВККС проводить одразу вісім конкурсів (зокрема, триває конкурс до Вищого суду з питань інтелектуальної власності; розпочато добір кандидатів до Антикорупційного суду), тому процедура “переатестації” суддів першої інстанції розтягнулася в часі. Що цілком зрозуміло, адже кваліфікаційне оцінювання мають пройти всі без винятку 3200 суддів країни. За словами Сергія Козьякова, всеукраїнська “переатестація” має завершитися наступного року.
Кадровий голод
Через те, що багато “старих” суддів було дискваліфіковано, ще більше – пішли з посад, щоб уникнути декларування своїх статків вельми сумнівного походження, а значна частина наразі не пройшла кваліфоцінювання, система відчуває гострий кадровий голод. Так, після реформи в Україні має бути 5600 суддів, на сьогодні вільними залишаються 2400 вакансій, тобто бракує приблизно 40%.
Судді, які пройшли іспити на підтвердження кваліфікації, особливо в регіонах, приймають на себе велетенське навантаження, працюючи буквально “за себе і за того хлопця”. Візьмімо до прикладу Господарський суд Одещини, де із 35 штатних одиниць лише 21 суддя має повноваження здійснювати правосуддя. А в районних судах області ситуація ще важча, свідчить пані Бездоля.
І тут українцям треба зрозуміти, що якщо ми прагнемо очищення суддівського корпусу, але не хочемо експериментів на кшталт казахського, що до болю нагадує не дуже вдалу історію з грузинськими реформаторами, то слід запастися терпінням і почекати. Чекати доведеться років зо два. Так порахували у ВККС, виходячи з терміну, який іде на підготовку судді (в Україні це 18 місяців) та кількості осіб, яких держава може підготувати за такий час (приблизно 600 правників).
Суспільство надто повільно відчуває зміни у системі – як засвідчують експерти Програми USAID реформування сектору юстиції “Нове правосуддя”, за останні 2 роки довіра громадян до судів зросла з 5% до 12%. На думку спецпердставника генсека Ради Європи Режі Брійя, якого під час його візиту до Києва влітку 2018 року попросили прокоментувати ці соціологічні заміри, “це цілком природній процес, адже немає швидкісного ліфту до кардинальних змін у правовій системі, процес реформи є довготривалим, і результат відчутний не одразу”. Тим більше, зауважив європейський чиновник, якщо йдеться про таку спеціальну і складну реформу. Як свідчать результати опитувань, які в 2018 році провела згадана Програма USAID, лише 5% громадян можуть об’єктивно коментувати результати змін у судовій владі, оскільки протягом останніх 24 місяців були учасниками судових проваджень.
“Враховуючи те, що за роки незалежності серйозних змін у системі правосуддя не було і ми користувалися ще радянською моделлю, яку отримали у спадок, сподіватися на швидкі кардинальні зміни дещо наївно”, – резюмує Сергій Алексєєв.
Завдання на завтра
“Планка” змін не повинна падати, застерігає європейський експерт Довідас Віткаускас. І звертає увагу на ті аспекти реформи, які в тіні помітних успіхів залишилися недопрацьованими.
“Великий плюс можна поставити за кардинально змінений підхід до відбору суддів, рівню прозорості якого можуть позаздрити й окремі давні європейські демократії, – каже пан Віткаускас. – Водночас великий мінус – те, що забуксувала реформа виконання судових рішень, держструктури не дозволяють працювати приватним судовим виконавцям, а це підняло б рівень доброчесності в українському бізнесі та суспільстві”.
Відомо, що дуже часто рішення, винесені судами, залишаються не виконаними, і це суттєво розмиває уявляє про справедливість та подеколи зводить нанівець саму працю суддів.
Одне з нагальних ключових завдань, на думку європейського експерта, – допомогти Вищій раді правосуддя стати лідером у досить складній і громіздкій системі судового управління, встановлювати цілі і перевіряти завдяки напрацьованій системі оцінок, як ці цілі досягаються і на системному рівні, й на індивідуальному суддівському
“Наразі в Україні дискусії часто спиняються на тому, хто і як має чи може стати суддею, – зазначає Довідас Віткаускас. – Проте значиме важливе питання – як підвищувати ефективність та відповідальність суддів після призначення – стоїть не в центрі цих обговорень”.
“На часі – поступове впровадження й розширення застосування інституту суду присяжних. Паралельно необхідно працювати над розширенням способів альтернативного врегулювання спорів, щоб розвантажити суди від незначних справ. – нагадує депутат Алексєєв. – Кожен з цих напрямків реформи є по-своєму важливим”.
Голова ВККС Сергій Козьяков нагадує, зокрема, і про нагальну потребі законодавчого унормування професійної діяльності адвокатів. “Необхідно, щоб якісно працювали всі складові правової системи – не тільки суди. Ми можемо скільки завгодно захоплено відгукуватися про роботу судів у Норвегії чи, скажімо, Великій Британії, та при цьому маємо визнати, що там не лише судді, але і прокуратура та адвокатура “круті”, – заявляє Сергій Козьяков.
Перенесення судових засідань через те, що не з’явився один з ключових учасників процесу, стало в Україні ганебною буденністю. Пан Козьяков наводить статистику за перше півріччя 2018 року: 2112 разів засідання були перенесені через неявку прокурорів, 8290 – через неявку захисників. Суддівський корпус дуже змінився, час змінюватися й адвокатурі, певен пан Козьяков, якого донедавна знали як відомого адвоката.
Зміни у судові системі значні, однак вони ще не стали незворотними, і, на думку незалежних експертів, політична турбулентність, якою завжди супроводжується виборчий процес, може завадити поступу реформи
“Вибори можуть мати великий вплив на перспективи судової реформи як такої, – вважає експерт Антикорупційної групи РПР, керівник проектів та юридичний радник Transparency International Максим Костецький. – Вже зараз деякі кандидати у Президенти заявляють, що у разі обрання будуть перезапускати судову реформу чи якимось чином її видозмінювати. Тому багато залежатиме від того, хто саме стане Президентом України навесні 2019 року, а також чи буде у Президента парламентська більшість, яка його підтримуватиме”.
