Судова реформа без підзвітності суспільству

За матеріалами доповіді на міжнародній конференції «Судова реформа в Україні: досягнення та подальші кроки», яка зібрала у Києві 1 червня 2018 року міжнародних експертів, суддів, представників суддівського врядування та громадськості.

Голова Венеційської комісії Джанні Букіккіо, відкриваючи конференцію в Києві 1 червня 2018 року зазначив: “Україна вже подолала чималий шлях, аби забезпечитиу своїй судовій системі європейські стандарти. Однак цей процес довготривалий, він ще не завершений”.

Дійсно, попри пройдений чималий шлях перетворень, довіра до суду, яка почала стрімке падіння з 2014 року, залишається на рекордно низькому рівні серед аналогічних показників в інших державах світу. Це означає, що головне і найважливіше в судовій реформі ще не зроблено, а саме — не забезпечений належний рівень підзвітності суду суспільству.

Загалом судова реформа в Україні нагадує «клаптеву ковдру», яка з 2014 року зшивається прихильниками радикальних змін (з «низів») і консерваторами (з привладних «верхів» і суддівського середовища) часто за участі своєрідного «арбітра» — Венеційської комісії.

Недоліками цього процесу стали:

• розтягнутість у часі: замість старту в 2014 році активні дії почалися лише в 2016-му;

• брак якості: досягнуті компроміси, — зокрема у питаннях утворення нового Верховного Суду з конкурсним добором суддів, допуску до участі у конкурсі не суддів, утворення Громадської ради доброчесності, — реалізовували поспіхом, що не дозволило якісно і повно прописати законодавчу базу, залишивши ряд прогалин.

• згортання: реалізують реформу ті, кого вона мала б реформувати – судді, більшість яких представлена в органах суддівського врядування – Вищій раді правосуддя та Вищій кваліфікаційній комісії суддів.

За результатами останнього загальнонаціонального опитування населення України, проведеного Фондом «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва спільно з соціологічною службою Центру Разумкова з 19 по 25 травня 2018 року у питанні добору суддів населення найбільше довіряє представникам громадськості (на них вказали 41% опитаних), експертам із західних країн (35%) та юристам, які не працювали суддями (32%). Найменше ж населення в цьому питанні довіряє Президенту (5%), Верховній Раді (5%) та органам судового самоврядування (7%).

Фактори, які спричинили падіння довіри до суду:

• відсутність активних дій тривалий час;

• безкарність «суддів майдану»;

• конфлікт замість дискусії щодо основних аспектів судової реформи (утворення нового Верховного Суду, конкурсний добір суддів та ін.);

• публічна позиція спікерів від судової влади (колишніх голів Ради суддів та Верховного Суду України, голів інших судів та спікерів), які намагалися мінімізувати зміни;

• активізація боротьби з судовою корупцією, зокрема з боку новоствореного НАБУ (мало не щотижня суддів «ловлять» на хабарях);

• виключення Громадської ради доброчесності з кваліфікаційного оцінювання;

• як підсумок, триваюча активна критика суддів та судової реформи як з боку лідерів громадської думки, так і політиків.

На рівень довіри до суду практично не вплинуло те, що, на думку багатьох юристів, якість правосуддя в судах не погіршилася. Навпаки, зруйновано традиційні для режиму часів Януковича центри впливу на суддів, що призвело до децентралізації судової корупції і сприяло виникненню нового для України явища — суддів-викривачів. Це дозволило активно проявитися прогресивним суддям, вивело суддів у публічну площину та змінило ставлення до побудови стосунків між суддею і суспільством.

Маркером падіння довіри людей до суду найближчим часом стане наявність в меню передвиборчих обіцянок політиків опції судової реформи, оскільки це гасло залишається актуальним і має попит у суспільстві.

Не виглядає успішним процес кваліфікаційного оцінювання всіх суддів, який задумувався як інструмент очищення судової влади, а став по суті засобом підвищення зарплат суддям.

В українських судах існує сьогодні дві категорії суддів: «нові», які успішно пройшли кваліфікаційне оцінювання і зарплати яких підвищені майже втричі, і «старі», які продовжують отримувати знецінені інфляцією маленькі зарплати.

Нагадаю, що саме кваліфікаційне оцінювання стало результатом компромісу між радикальними постмайданівськими закликами «звільнити всіх суддів і набрати нових» і консервативною позицією «переатестувати суддів» та мало би бути золотою серединою, яка дозволила б якісно оновити суддівський корпус, не порушивши права самих суддів і європейські стандарти, які їх захищають.

Проблемним стало питання отримання позитивного ефекту від механічного застосування європейських стандартів. Вони формувалися в країнах Європи на тлі функціонування зрілих демократій і стосуються побудови стосунків в межах судової влади, організації взаємодії з іншими гілками влади та суспільством.

В Україні судова влада не була самостійною, а судді ціннісно ще слабко орієнтуються на суспільство.

Виведення судової влади з залежності від центрів політичного впливу, та введення її в стан підзвітності суспільству змінами до Конституції 2016 року дало лише незначний ефект. Так, парламент і президента було позбавлено значної частини повноважень у формуванні органів суддівського врядування, на які покладаються функції добору суддів і їхні кар’єри. Проте роль суспільства, його участь в цих процесах була підвищена хіба лише незначною мірою.

Отже, якщо ситуація буде залишатися в тому стані, в якому вона є, то підвищення рівня довіри людей до суду слід очікувати не скоро.

Воно буде залежати від покращення якості правосуддя в країні, і лише після того, як це стане очевидним простим людям.

Цьому сприятимуть:

• Підвищення зарплат суддів і, відповідно, зменшення толерантності як суддів, так і учасників судових проваджень до корупції;

• Покращення матеріального забезпечення судів включно із забезпеченням комфортними приміщеннями, обладнаними всіма цивілізаційними благами;

• Запровадження «електронного суду», який спростить документообіг;

• Утворення антикорупційного суду, який у найближчій перспективі підвищить ефективність роботи антикорупційних органів;

• Пропаганда, або висвітлення позитивних явищ в судовій царині;

• Розвиток альтернативних способів вирішення спорів, зокрема поширення медіації і реформа недержавних третейських судів.

Проте суттєве відставання позитивних змін від очікувань людей може спричинити й непередбачуваний розвиток подій, позитивним сценарієм якого може бути в тому числі і вихід політичної влади, яка прийде в результаті виборів, за межі цього переліку опцій, що дасть новий поштовх побудові якісної судової влади.

Для реального забезпечення інструментів підзвітності суду суспільству потрібні:

• Формування нових органів суддівського врядування, зокрема Вищої кваліфікаційної комісії суддів, зі зміною принципу формування за рахунок утворення квоти від громадськості в обсязі, достатньому для впливу на процес позитивного відбору суддів.

• Зміна процедур добору та оцінювання суддів шляхом введення елементів впливу на ці процеси місцевих громад, дослідження та врахування репутації, підвищення ретельності перевірки та вихід її за межі виключно паперової форми — з ефективними засобами перевірки фактичних обставин, декларованих чи присутніх у документарній формі.

Поточний принцип формування ВККС закладає механізм наявності більшості, делегованої суддями або центрами, які залишаються під певним впливом інших гілок влади, і взагалі не передбачає потрапляння до складу Комісії представників громадськості або суддів, обраних громадськістю, у достатній кількості.

Ілюстрацією наслідків недосконалості такого принципу є поточний склад ВККС.

Так, сприймається здебільшого позитивно діяльність голови Комісії Сергія Козьякова, який активно комунікує позицію Комісії навіть у складних ситуаціях, Станіслава Щотки, одного з найпрогресивніших представників судової системи, та Андрія Козлова, представника громадського сектору.

Проте решта членів Комісії, на переконання сторонніх спостерігачів, виглядають різною мірою досить консервативно та сприймаються як сила, що докладає максимальні зусилля для мінімізації реформаторських перетворень, спрямованих на очищення суддівського корпусу.

Цей ефект підсилює факт наявності претензій до статків, питань конфлікту інтересів, наявності судових проваджень і перевірок антикорупційних установ стосовно окремих членів Комісії.

Час від часу складається враження, що найпрогресивніші члени комісії перебувають у полоні консервативної більшості та йдуть на певні поступки, які не відповідають очікуванням суспільства.

Зокрема, це виразилося в успішному проходженні до Верховного Суду суддів з висновками про недоброчесність, у збереженні можливості утаємнити персональні голосування членів ВККС, у відсутності єдиної позиції стосовно «суддів майдану» та інших «маркерів» недоброчесності, а також у недосягненні компромісу щодо них з Громадською радою доброчесності.

Більш детально питання взаємодії громадськості і влади у процесі добору та оцінювання суддів описані в огляді http://www.dejure.foundation/wp-content/uploads/2018/05/gov-cs-cooperation_18.05.2018.pdf

Стосовно покращення процедур, то вони мають передбачати реалістичні строки кваліфікаційного оцінювання суддів, оскільки задекларовані 24 годин на суддю, з яких приблизно 13 є роботою безпосередньо члена Комісії, є явно недостатніми і не забезпечують повноти та якості перевірки.

Громадська рада доброчесності, яка працює на громадських засадах, має набагато меншу спроможність, і навіть підсилення її роботи аналітиками в 2018 році на межі можливостей забезпечило опрацювання під час кваліфікаційного оцінювання першої тисячі суддів та не дозволило продовжити роботу над наступними майже двома тисячами з дотриманням прийнятних стандартів якості. Це стало однією з причин виходу Ради з процесу кваліфікаційного оцінювання.

Наразі будь-яка взаємодія між ВККС і ГРД у розумінні законодавства про судоустрій відсутня, регламент Комісії оскаржено до суду.

З свого боку ГРД робить усе можливе для налагодження взаємодії з ВККС та повернення у процес кваліфікаційного оцінювання, оголосивши як причини виходу, так і умови повернення до нього. Перемовини за мирового посередництва тривають.

Такого стану не було б, якби закон зокрема передбачав обов’язкову участь ГРД у процесі кваліфікаційного оцінювання суддів, що змусило б Комісію складати графік оцінювання спільно з Радою.

Також у цьому контексті негативний наслідок спричиняють норми закону, які ставлять підвищення зарплат суддів у залежність від кваліфікаційного оцінювання, тобто самих суддів — у нерівне матеріальне становище, та спонукають ВККС пришвидшити кваліфікаційне оцінювання, погіршивши його якість, зокрема виключенням з процесу ГРД.

Процедури оцінювання суддів у частині виконуваних як Комісією, так і Радою потребують значного поліпшення.

Перевірка практично зводиться до паперової, предметом її є дослідження досьє судді, довідки НАБУ, інформації чи звернень від громадян і організацій.

Відсутній важливий елемент, про який нам часто розповідають іноземні експерти, на кшталт ретельної перевірки ФБР в США, що передбачає, зокрема, отримання рекомендацій від людей, які знають суддю в роботі й побуті, можуть розповісти про його чи її еволюцію та погляди, їх трансформацію протягом всієї кар’єри від здобуття освіти, а також перевірку способу життя і відповідності формальних обставин фактичним.

В Україні існує значний суспільний попит на «виборність суддів», і, хоча цей спосіб формування суддівського корпусу не є прийнятним, потенціал попиту на це слід було б використати. Бажано вводити елемент опитування людей на місцях стосовно задоволеності роботою судді, його людськими якостями, зокрема способом життя та мораллю.

Реальність така, що навіть репутація судді в Україні ніяк не впливає на кар’єру. Це ілюструють регулярні випадки викриття суддів на корупції при тому, що будь-які корупційні ризики у формальних досьє суддів відсутні, отже джерел їх виявлення фактично не існує або вони не спрацьовують належним чином.

А саме ці ризики мало б виявляти психологічне тестування та відомості про погляди і переконання судді, які могли б надати люди, що стикалися з суддею в роботі й побуті у різних життєвих ситуаціях.

На жаль, за паперами ці нюанси з’ясувати неможливо.

Сподіваємося, що подальший розвиток подій у побудові стосунків суддів із суспільством буде відбуватися за позитивним сценарієм і труднощі будуть подолані.

Цьому сприяли б:

• зміна принципу формування кваліфікаційної комісії, частина якої, в тому числі судді, мають обиратися громадськістю;

• вдосконалення процедур перевірки суддів;

• здатність суддів до внутрішньої трансформації на нових цінностях.

Лише так нам вдасться наблизити судову систему до високих стандартів підзвітності суспільству і, відповідно, до зростання довіри людей до суду, та виключити судову реформу з порядку денного суспільних перетворень, які мають забезпечити важливий інфраструктурний фундамент побудови сильної заможної держави з щасливими і захищеними громадянами.

Тарас Шепель, Голова Третейської палати України, Член Громадської ради доброчесності, експерт РПР

Джерело