Реформа СБУ: ни вашим, ни нашим
17.10.2020
16 октября комитет по вопросам безопасности Верховной Рады после семи месяцев работы согласовал к первому чтению новую версию «реформы СБУ». Еще в марте этого года свой вариант подал в ВРУ президент Владимир Зеленский. Проект раскритиковали как международные партнеры, так и внутри страны. Он, скорее, бетонировал произвол и мультизадачность спецслужбы, а это не соответствует предвыборным обещаниям самого Зеленского. Ничего удивительного, ведь эту реформу президента готовили в самой службе, которую после выборов возглавил товарищ и близкий соратник президента Иван Баканов.
Весной профильный комитет Рады и сам парламент рекомендовали отправить президентский проект на повторное первое чтение. Это давало шанс на то, что в парламенте готовы полноценно обновить СБУ. С тех пор прошло почти семь месяцев, и анализ уже новой парламентской версии к первому чтению говорит о том, что в парламенте предприняли ряд шагов в сторону изменений, однако пока эти изменения трудно назвать реформой.
ЦПК как участник рабочей группы при парламенте проанализировал проект и дает собственную оценку как проекту, так и процессам, происходящим вокруг этих изменений.
Быть или не быть следствию в СБУ
Главное ожидание по поводу изменений со стороны гражданского общества, бизнеса, экспертов и международных партнеров было связано с лишением СБУ антикоррупционных полномочий и функции досудебного расследования.
Считалось, что служба должна концентрироваться на контрразведке, то есть на предотвращении угроз безопасности путем их выявления и недопущения. В то же время следствие — это о борьбе с последствиями, то есть привлечении к ответственности лиц, такие угрозы реализующих.
Разделение этого функционала между различными органами (например, контрразведка в СБУ и следствие в ГБР) должно способствовать усилению каждого направления. Такое видение соответствует лучшим мировым практикам работы спецслужб и примерам стран НАТО.
К сегодняшней эффективности работы СБУ вопросов много: как и по поводу следствия, так и по поводу контрразведки. Например, нардеп Андрей Деркач, которого правительство США уже официально назвало российским агентом, более 10 лет в украинском парламенте, а СБУ никак на это не реагирует. Экономическая контрразведка службы, в свою очередь, прославилась многочисленными скандалами вокруг злоупотреблений и сотрудниками с непомерными доходами.
До последнего у президента и в парламенте отказывались лишать СБУ следствия. Однако такая норма все же появилась в тексте законопроекта осенью, и это, безусловно, — положительная инициатива.
Однако эти нормы требуют основательной доработки во время второго чтения, иначе лишение следствия останется лишь имитацией. Ведь, например, поправок в Уголовный процессуальный кодекс пока нет, но любому юристу ясно, что без таких изменений лишить следствия невозможно. Кроме того, переходные положения обновленного законопроекта оставляют функцию следствия до 1 января 2026 года. В украинских реалиях такая функция останется надолго, и дедлайн может растянуться на десятилетия, как это в свое время произошло с лишением следствия прокуратуры.
Против лишения СБУ следствия высказываются и отдельные депутаты от провластной фракции. Один из аргументов — Государственное бюро расследований, которое должно перенять этот функционал и дела. Сейчас оно банально не готово это делать. Все участники процесса, впрочем, понимают, что ГБР никогда не будет готово, если такова будет политическая позиция офиса президента и его политической силы в парламенте.
Всесильная служба
Наряду с понятными полномочиями, детализирующими основные функции, связанные с контрразведывательной деятельностью, борьбой с терроризмом и охраной гостайны, в парламентской версии проекта много вопросов вызывают другие, зачастую абсолютно новые полномочия СБУ.
Например, в сфере контрразведки СБУ предоставляется право блокировать информационные ресурсы через суд с целью недопущения террористического акта или разведывательно-подрывной деятельности в ущерб Украине. Однако не детализируется, как этот процесс будет происходить и какой объем доказательств нужен, чтобы принять подобное решение. На практике можно будет блокировать обычные мессенджеры, если в Службе решат, что их используют для подрывной деятельности.
Появляются также полномочия предоставлять обязательные для рассмотрения рекомендации государственным или частным структурам, или же объявлять официальные предостережения о том, что их деятельность представляет угрозу для госбезопасности. Предостережения можно будет объявлять даже физическим лицам. Такие нормы пугают тем, что деятельность СБУ даже без этих полномочий известна так называемыми «письмами счастья» бизнесу или госорганам с требованиями, зачастую не имеющими ничего общего с безопасностью государства. Например, печально известный скандал с давлением на экспортеров орехов, когда в СБУ требовали от таможенников блокировать экспорт, обосновывая это необходимостью проведения фито-санитарной экспертизы.
Депутаты также хотят разрешить службе проверять людей перед устройством на работу. Причем не только потенциальных сотрудников службы и агентов, но и всех кандидатов на ответственные и особо ответственные должности в стране. Из содержания проекта следует, что такие проверки могут проводить, принимая даже негласные меры. Под проверки может попасть довольно широкий круг лиц: от премьера до прокуроров. Для этого представителей СБУ будут делегировать даже в конкурсные комиссии. Например, выиграв открытый конкурс на должность руководителя САП, без «положительного» заключения СБУ можно будет пролететь.
Также предлагается разрешить Службе вносить в Центральную избирательную комиссию представление о ведении политической партией сепаратистской, террористической, диверсионной или разведывательно-подрывной деятельности. Следствием такого представления становится автоматический вылет из политического процесса. Представления будут подлежать обжалованию, но никто не может гарантировать, что в абсолютно контролируемой президентом службе не станут злоупотреблять возможностью прямо выбрасывать из выборов конкурентов.
Проигнорировали в парламенте и требования международных партнеров по поводу независимости Антикоррупционного бюро. СБУ, согласно проекту, получает монополию на внедрение специального оборудования для прослушки. Год назад этот же парламент проголосовал за то, чтобы такое самостоятельное право имели и НАБУ, и ГБР. Реализация «прослушки» через СБУ не позволяет полноценно обеспечить независимость и избежать утечек информации, как уже неоднократно показывала практика. Также за СБУ закрепляют возможность искать необоснованные активы чиновников якобы в случаях, когда подобные активы угрожают безопасности. Однако это — исключительно антикоррупционная функция, предоставлять ее СБУ нецелесообразно.
Мы описали лишь несколько примеров полномочий, которыми предлагают наделить службу якобы для усиления ее эффективности. Однако эффективность — это не всегда о чрезмерных полномочиях и раздутом штате. Такой позиции придерживаются и в международной совещательной группе.
Главное — то, что проект не предлагает никаких действенных методов очищения службы как от недобросовестных сотрудников с неизвестного происхождения состоянием, так и от иностранных агентов, прежде всего, российских. Столь мощный обновленный функционал по меньшей мере нецелесообразно возлагать на «старые кадры», которые уже засветились в журналистских расследованиях коррупционных скандалов. В то же время в Службе и парламенте считают целесообразным закрыть декларации всего кадрового состава, даже публичного управления.
Запланированы ли изменения в структуре
Как и сейчас, СБУ будет состоять из Центрального управления и региональных органов. Штатную численность предлагают ограничить до 17 тысяч человек, но сужение будет происходить постепенно — до 1 января 2024 года. Параллельно уменьшению численности у сотрудников будет расти оплата труда. Проект сохраняет мощное влияние президента на орган через утверждение нормативных документов, связанных с деятельностью службы и ее предельной численности.
Нет в проектах и понятных принципов демилитаризации, что также соответствовало бы лучшим евроатлантическим практикам и было бы важным показателем реформирования. Предварительно в парламенте предлагают оставить военнослужащих в отдельных подразделениях, а остальные перевести на специальные звания, и часть сотрудников оставить на гражданской службе. Все это также планируют осуществить до 1 января 2024 года, но конкретные пропорции, по которым это будет происходить, до сих пор не очерчены.
Перспективы и игроки «реформы»
Рабочей группой по реформе руководит депутат от «Слуги народа» и заместитель председателя комитета по вопросам безопасности Марьяна Безуглая. Еще до президентского проекта Безуглая была автором альтернативной версии, которая намного больше соответствовала ожиданиям по поводу реформы. Но этот депутатский проект не был представлен на рассмотрение Верховной Радой, и в парламенте все-таки решили работать с президентской версией.
Мнения относительно модели работы СБУ расходятся и в самой фракции «Слуги народа». В структурах МВД и кругах депутатов, связанных с министром внутренних дел Арсеном Аваковым, видят в реформе СБУ возможность усиления системы МВД. Подследственные СБУ статьи либо полномочия в сфере борьбы с организованной преступностью — все это может быть усилением полиции. Примечательно, что изменения в уголовном процессе, связанные с реформой СБУ, отдали в правоохранительный комитет Рады, известный мощным воздействием на него министра Авакова. Именно там смоделируют, будет ли у СБУ следствие и по каким статьям.
В то же время сегодня парламент работает и над созданием Бюро экономической безопасности, также тесно связанным с реформой службы. Теоретически бюро должно было бы заменить так называемые «экономические» подразделения полиции и СБУ. Есть риск, что влияние на деятельность вновь созданного бюро и отдельные полномочия СБУ в этой сфере станут предметом торгов между различными группами влияния в парламенте. Подконтрольные олигархам и Авакова депутаты, очевидно, попытаются разменять голоса на реформу СБУ в обмен на рычаги влияния на экономическое бюро. Последнее должно заниматься именно экономическими преступлениями, схемами уклонения от налогов, что весьма актуально для олигархов. Для Авакова это — вопрос влияния на экономические процессы государства. Подследственность экономического бюро также будут моделировать в правоохранительном комитете.
Весьма активную позицию касательно реформы СБУ занимает нардеп от ОПЗЖ и экс-сотрудник СБУ Анатолий Бурмич. В ОПЗЖ даже подали законопроект с собственным видением реформы СБУ еще до президентского. Среди авторов — депутаты от ОПЗЖ и «Батькивщины». Они предлагают, чтобы СБУ сохранила все антикоррупционные полномочия и функции борьбы с организованной преступностью. На этих полномочиях, сохранении следствия и его расширении, Бурмич настаивает и на заседаниях рабочей группы в парламенте. Он считает, что без этого инструментария СБУ не сможет бороться с угрозами безопасности. Но возникают сомнения, хотят ли на самом деле депутаты из пророссийской политической силы усиления Службы безопасности страны, или же просто ставят себе целью банальное несоответствие реформы стандартам НАТО, чтобы исключить интеграцию Украины в ЕС и НАТО.
Представитель офиса президента на заседаниях рабочей группы Роман Семенченко указывает на необходимость прислушиваться к позиции СБУ. И это в то время, когда видение самой СБУ не совпадает ни с предвыборными обещаниями Зеленского, ни со стратегией безопасности государства, ни с евроатлантическими стандартами.
В целом доработанная в парламенте версия прогрессивна по сравнению с подготовленной в самом СБУ и поданной президентом, но под большим вопросом — возможность в дальнейшем доработать проект до уровня настоящей реформы. Еще меньше надежд — на то, что в службе при действующем руководстве будут воплощать в жизнь обновления при таком противодействии лишению следствия и других несвойственных функций.
В таких условиях не исчезает пока и риск того, что «реформа» может превратить службу в сверхорган, который политики будут использовать против собственного народа.
P.S. ЦПК анализировал текст, который был разослан рабочей группе 15 октября как финальный. Именно этот текст обсуждался на заседании комитета и был проголосован депутатами, однако заседание, к сожалению, по техническим причинам не транслировали.
Виталий Шабунин, Елена Щербан
