Пекло за згодою сторін

Цього тижня парламентський комітет з питань правоохоронної діяльності погодився внести в порядок денний сесії постанову про звільнення міністра внутрішніх справ Арсена Авакова. Вже 30 червня депутати можуть внести проєкт в порядок денний і голосувати за відставку очільника МВС. Вуличні мітинги з вимогою відставки міністра та дискусії в медіа поляризують суспільну думку в максимах від “досі немає кращого міністра” до “перебування Авакова на посаді небезпечне для державної влади”. На чому базуються ці позиції, чи безальтернативність силового міністра є наслідком законів або неформальних домовленостей та що робити з системою силових структур у разі відставки Авакова? Бо якщо автори сучасного фольклору мають рацію і очільник МВС є найбільшим демоном, а підлеглі йому структури формують дантівські кола пекла, то постає логічне питання: “Як це все могло постати у нас під носом?” Давайте розбиратися. 

Історія злету Арсена Авакова до вершин української влади – класичне підтвердження приказки про те, що немає нічого більш постійного за тимчасове. Він розпочав своєю кар’єру як тимчасовий виконувач обов’язків міністра внутрішніх справ одразу ж після втечі Януковича. Вдруге у тимчасовості його перебування на посаді  запевняв очільник Слуг народу у парламенті Давид Арахамія в перші дні роботи Ради чинного скликання.

Однак, він єдина людина на Печерських пагорбах, якій вдалось не просто зберегти, але й наростити свої позиції впродовж останніх шести з половиною років. І попри регулярні акції протесту та заклики до відставки його місце в уряді поки що виглядає непорушним. А його вплив на країну став настільки значним, що про нього говорять не як про пересічного міністра, а як про власника держави в державі чи як про неформального віце-президента країни.

Зрештою, він є тією людиною, якій роками вдається уникати політичної відповідальності за провал реформ у правоохоронній сфері, перманентне свавілля поліції, яке виводить людей на вулиці та фактичну відсутність правоохоронців на певних територіях, де роками зухвало порушуються закони. Розберемось, як йому вдалося накопичити грандіозну владу, і що потрібно виправити, щоб подібного більше не сталося.

Закон не помічник

Парадоксально, але могутній очільник  МВС ніколи не мав достатньої сили для просування законопроєктів, які збільшують його владу.

Найбільшої поразки на законодавчому фронті Арсен Аваков зазнав у тепер далекому 2015 році. Тоді  президент ветував Закон «Про органи внутрішніх справ», який серед іншого мав дозволити створення підрозділу внутрішньої безпеки підпорядкованого безпосередньо міністру.

Цей підрозділ мав діяти з метою попередження, виявлення та припинення кримінальних, адміністративних правопорушень у професійній діяльності персоналу всіх органів внутрішніх справ. Якби він був створений, міністр мав би цілком легальний і правовий метод тиску на будь-якого службовця органів, що перебувають у структурі сфері міністерства внутрішніх справ. А це Національна поліція, Національна гвардія, Державна прикордонна служба, Державна служба надзвичайних ситуацій, Державна міграційна служба і сервісні Центри МВС. В сумі у них працює понад триста тисяч громадян України, тобто майже один відсоток всього населення країни. На кожного з них міністр міг би мати прямий і щонайгірше легальний засіб тиску і впливу.

А декілька місяців тому Рада не розглянула проект, який дозволяв Національній гвардії складати адміністративні протоколи, проводити огляди осіб та їхніх речей. Так парламент не перетворив Національну гвардію з військового формування на ще одну поліцію у розпорядженні міністра. Але ця додаткова поліція мала б важке озброєння, бойову та спеціальну техніку, яка призначена для ведення бойових дій, а не охорони громадського порядку.

Наприклад, свіжа ініціатива про виділення його міністерству 2,7 мільярдів гривень зі спеціального фонду для боротьби з COVID-19 знайшла підтримки у профільному комітеті лише з другої спроби, але її перспективи бути проголосованою в пленарній залі дуже сумнівні. Тому є ризик, що підлеглі міністра залишаться без додаткових грошей.

Накопичення впливу Авакова однозначно викликане не розширенням його повноважень через закони, а навіть всупереч тим нововведенням, що відбувались у перші його роки на посаді міністра. Адже новий закон про поліцію зробив поліцію самостійним органом виконавчої влади, а не лише частиною підпорядкованої напряму міністру системи МВС, як було до того.

В потрібному місці у потрібний час та імідж патріота-реформатора

В момент приходу Авакова на посаду системи правоохоронних органів не існувало як явища. З одного боку, силові структури, які ще вчора розстрілювали неозброєних майданівців, не мали жодної легітимності в очах більшості суспільства, яка підтримувала Майдан. З іншого боку, значна частина силовиків у Криму, на Донбасі та інших міських центрах сходу і півдня країни або відкрито підтримувала інспіровані Росією сепаратистські рухи, або вичікувала і не робила зовсім нічого.

Українці добре усвідомлювали катастрофічний стан справ у МВС і розуміли, що кардинальні зміни потребують часу, адже в грудні міліції не довіряли три з п’яти громадян. Тому на перших порах міністру було достатньо демонструвати патріотичну риторику і декларувати готовність до реформ. Вміння говорити те, що хочуть почути люди, Авакову ніколи не бракувало, тому серед його тогочасних обіцянок було навіть залучення представників Самооборони Майдану і Правого сектора в структуру МВС.

Паралельно з заграванням з патріотичними колами Арсен Борисович активно завойовував довіру старої міліцейської системи. Завдяки його старанням військовослужбовці Внутрішніх військ, які брали участь в спробах розгону Євромайдану і цілком могли опинитись на лаві підсудних, стали частиною Національної гвардії. Цілковита більшість поліцейських змогла уникнути звільнення через переатестацію, бо більшість атестаційних комісій контролювали люди, пов’язані з тим же МВС. І навіть більшість тих, хто були звільнені, поновились на службі через суди.

Яскравою ілюстрацією такого підходу стала історія побиття журналістів екс-беркутівцями взимку 2015. За кілька тижнів радник міністра Авакова та колега по Народному Фронту Антон Геращенко вже публічно звітував про те, що саме ці силовики, які мали бути відстороненими від виконання обов’язків, зупинили авто з незареєстрованою зброєю і тому їх варто нагородити. Ця резонансна історія стала демонстрацією для всієї вертикалі МВС існування паралельної реальності в якій міністр та його близьке оточення не звертає увагу на закони і процедури та “не кидає своїх”.

Отже, завдяки старанням свого нового керівництва старі міліцейські кадри отримали змогу зберегти владу, а заодно традиції кругової поруки від рядових до міністра.

Практика покривання керівництвом неналежної роботи своїх підлеглих з роками стала візитівкою Арсена Авакова. Наприклад, за вбивство поліцейськими п’ятирічного хлопчика в Переяславі керівник поліції Київщини був не звільнений, а переведений керівником поліції в районі проведення ООС. Тобто, як мінімум, на рівнозначну посаду, а на ділі – на підвищення, бо в районі бойових дій поліція має куди більше влади і значно менше контролю, ніж на решті території країни.

Прогресивна громадськість, яка вимагала реформ у правоохоронній сфері, теж отримала свого пряника від міністра. Його роль виконало створення патрульної поліції, яка мала бути сервісним органом, створеним для людей. Однак, період селфі з патрульними минув дуже швидко. Далі до українців прийшло усвідомлення того, що система зазнала лише косметичних змін, а тому далі покриває своїх, зберігає традиції зловживання силою і владою.

Запорукою успіху Арсена Авакова на початках кар’єри була імітація реформ поєднана з вдалою грою на публіку, які дали йому час підпорядкувати собі силову машину часів Януковича. Іншим важливим фактором укріплення його позицій була активна робота з блогерами і розширення впливу власної сім’ї на медіа. Далі він використовував свій тотальний вплив на правоохоронців для того, щоб лякати обох президентів хаосом або бунтом у випадку його відставки.

Слабкі інституції, а не сильний міністр

Не в останню чергу Аваков став тим, ким він є зараз, завдяки крихкій конструкції влади часів Петра Порошенка. Після виходу з коаліції Батьківщини, Самопомочі та РПЛ Ляшка в Блоку Петра Порошенка та Народного фронту залишилось менше, ніж 226 голосів. Тобто стабільної парламентської більшості вже не було. Замість того, щоб визнати очевидне і піти на дострокові парламентські вибори, як це прийнято в цивілізованих країнах, Петро Порошенко до кінця своєї каденції вибудовував ситуативні більшості за потрібні йому закони. Звичайно ж, Народний фронт був необхідною частиною таких одноразових союзів, бо без його восьми десятків голосів щось ухвалити було майже неможливо. Тому шансів зняти Авакова з поста чи якось обмежити його вплив практично не було.

Та ж залежність парламенту від підтримання хиткого союзу між БПП і Народним Фронтом унеможливлювала цивільний контроль за діяльністю міністра внутрішніх справ і його підопічних. Загалом, відсутність парламентського контролю є давньою проблемою всього силового блоку України. Про нього за кожної нагоди нагадують наші західні партнери та місцеві експерти. Він є необхідною умовою для того, щоб мінімізувати зловживання владою і корупцію у таких закритих від зовнішнього світу структурах як МВС.

Основою цивільного контролю є діяльність парламенту, яка має як періодично, так і у випадку виникнення резонансу, проводити відкриті обговорення чи дебати щодо стану справ в правоохоронному царстві, а за потреби створювати тимчасові слідчі комісії. Однак, обидва останні скликання парламенту були вельми безхребетними стосовно Арсена Авакова. Адже за інших обставин важко собі уявити, що міністр, який три десятки разів не з’явився у стіни Ради на вимогу депутатів, протягом семи років залишався би на посаді.

До того ж, Верховна Рада минулого скликання спромоглася призначити своїм Уповноваженим із прав людини замість незалежної від політичного впливу особи Людмилу Денісову. Остання, є таким же вихідцем з Народного Фронту як і Аваков. Більше того, нерідко її називають людиною міністра.

Як наслідок, парламент і його профільна інституція виявились нездатними ефективно контролювати ту частину виконавчої влади, яка потребує найбільшого контролю, тому що реалізує від імені держави монополію на застосування примусу та сили всередині країни.

А що робити?

Важко уявити позитивні зміни в правоохоронному відомстві доти, доки його очолює Арсен Аваков. Тому його відставка є логічною передумовою процесу справжнього реформування тих, хто покликаний охороняти і захищати.

Водночас зняття самого лише Авакова буде замало для змін. Щоб вони справді відбулися в такій потужній і розгалуженій структурі як МВС, перш за все, потрібна максимально прискіплива увага до діяльності міністра буквально з перших днів на посаді. Мірилом намірів наступника Авакова буде його здатність змінити всю керівну ланку структур міністерства професійними людьми із бездоганною репутацією і реального реформування системи освіти. Ані старі керівники, ані старі викладачі профільних вишів не виховають поліцейських нової якості.

Також потрібно нарешті врегулювати діяльність парламентської опозиції, бо у висвітленні можливих зловживань уряду і окремих його посадовців зацікавлена, перш за все, вона. Тому основою парламентського контролю є саме дискусія між виконавчою владою, яку призначає більшість у Верховній Раді, та опозицією, яка завжди прагне сама стати владою.

Іншим кроком до контролю парламенту за діяльністю правоохоронних органів є забезпечення реальної незалежності Уповноваженого з прав людини і посилення його впливу на ситуацію.

Однак, перелічені заходи вирішать лише частину проблеми з відсутністю справжнього парламентського контролю за виконавчою владою. Її першопричиною є слабкість українських парламентів та їхня залежність від президентів. Доки парламент не буде головним політичним гравцем в країні, доки він не формуватиме все політичне керівництво виконавчої влади – доти не буде за нею ефективного контролю. Тому, як і у багатьох інших випадках, надмірна влада міністра внутрішніх справ Арсена Авакова стала можливою не завдяки його старанням.

Все так склалось тому, що наша система влади не забезпечує роботи механізмів стримувань і противаг. Доки ми її не змінимо, виникнення нових авторитарних диктаторів на зразок Януковича чи всесильних міністрів внутрішніх справ траплятиметься регулярно, бо для того є усі передумови.

Назар Заболотний, аналітик Центру спільних дій

Джерело