Казус Авакова
23.03.2021
Пошел восьмой год пребывания на должности министра внутренних дел Арсена Авакова, что оправдывает его прозвище «вечный министр» в сравнении с предшественниками. Министр отметил дату широкой информационной кампанией, во время которой довольно много рассказал стране об успехах реформ в системе МВД. В самом деле, вряд ли можно возражать, что Арсений Аваков — часть политической жизни страны, важная фигура периода нескольких правительств, и уже даже президентов.
Тем временем его оценивают большей частью как политика, а когда речь идет о результатах работы и упоминаются реформы внутри МВД, прежде всего в полиции, то звучат неоднозначные, даже полярные оценки. Да и сам министр в своих интервью допускает расхождения — с одной стороны, ему удалось все изменить, с другой — должно прийти новое поколение людей, чтобы эти изменения заработали.
Так как оценить результаты работы Авакова и порученного ему министерства? Как вообще понять, сохранилась старая коррупционная и криминальная правоохранительная система или она все-таки изменилась? «Мы не хотим просто верить в успех реформы, для веры у нас есть другие институты. Нам нужен инструмент, который позволит донести до полиции мнение граждан», — написал несколько лет назад мой коллега социолог Денис Кобзин. Но появился ли у общества такой действенный инструмент против честного слова министра и официальной полицейской статистики, которую всегда можно правильно «уточнить»?
Деполитизация полиции или «опиум» для народа
Следует начать с очевидного: какова роль министра (политической фигуры) в реформах? Сразу скажем, большая, однако министерство, которым он руководит, не управляет конкретными органами, а лишь формирует государственную (публичную) политику в сфере своего ведения, представляет интересы органов в бюджетном процессе, в отношениях с другими министерствами и наконец обеспечивает подзаконными нормативно-правовыми актами. Звучит как цитата из учебника, но именно это сфера каждого министра — стратегии, концепции реформ, бюджеты, поиск ресурсов для обеспечения работы и в идеале — развитие вверенных ему органов власти.
Министерство внутренних дел не исключение. После Революции Достоинства мы отказались от «министра милиции», то есть концентрации правоохранительной власти в руках одного человека. Так что теперь МВД лишь координирует работу Нацгвардии, миграционной службы, службы по чрезвычайным ситуациям, пограничников и полиции. Наибольшим из этих органов (не столько по численности, сколько по полномочиям) остается полиция, однако теперь это отдельный центральный орган исполнительной власти со своим руководителем и автономией от министерства.
Это было одно из требований общества — деполитизировать полицию, то есть запретить политикам через министра вмешиваться в оперативное управление полицией. Концепция полностью европейская, однако, почему министр Аваков чувствует себя в полиции как дома — дает указания, выходит на брифинги? К нему, а не к главе Нацполиции обращаются за комментарием относительно любой проблемы в полиции. Проблема в реализации концепции деполитизации: она оставила ключевые управленческие полномочия за министром. Скорее нивелировалась из-за простого полномочия министра согласовывать заместителей главы Нацполиции и руководителей областных управлений полиции. То есть ключевые кадры в полиции нельзя назначать без визы министра. Поэтому когда министр Аваков говорит, что он отделил полицию от МВД, то он прав, однако половина правды иногда не отображает объективного состояния дел.
От либеральных экспериментов до жесткого контроля
Если же говорить о реформе полиции, то успешна ли она? Кто-то отвечает — да, другие говорят — провал. Если же спросить специалистов, то истина, как всегда, где-то посередине. В ней есть как положительные моменты (создание патрульной полиции, приоритезация уязвимых направлений — борьбы с домашним насилием, ювенальной превенции, усовершенствование порядка привлечения к дисциплинарной ответственности и т.п.), так и негативные (осталась «палочная» система оценки работы, более 90% бывших милиционеров успешно прошли аттестацию, не искоренена практика нарушения прав человека, низкое обеспечение работы полиции, что понижает статус в общем, и т.п.).
Причем часть положительных изменений — это сфера прямого влияния полиции, другая же часть — общего тренда в уголовной юстиции, например вступление в силу института уголовных проступков или же поддержка инициатив со стороны гражданского общества и международных партнеров (например, система фиксации всех действий относительно задержанных лиц — custody records).
Как во всем этом оценить роль министра и министерства? Прежде всего надо посмотреть на направление реформ. Оно не такое простое, как кажется на первый взгляд: в 2014-м у Авакова был карт-бланш на реформы, результатом этого периода стала Стратегия реформы органов внутренних дел, нереализованная и на треть. Дальше президент Порошенко привел «грузинскую команду», которая имела собственное видение реформ.
И хотя министр их поддержал, максимально передал им свои функции, но о существовании стратегии «100 дней качества Национальной полиции» (2015), которая должна была определить всю реформу после принятия, знают лишь специалисты. Ее выполнение находится на том же уровне.
Наконец эксперименты завершились, и с 2017 года Аваков вернул себе контроль над реформой. На этот период можно посмотреть сквозь Стратегию развития МВД до 2020 года, которую правительство одобрило еще в 2017-м, однако план действий к ней не могли разработать, согласовать и принять полтора года. Этот документ содержит много хороших замыслов, однако выполнить его не удалось и наполовину, хотя итоги еще никто не подвел.
Эта история демонстрирует, что никакой постоянной политики у министерства продолжительное время не было. Направление реформ определяла политическая ситуация, а когда она немного стабилизировалась («холодное противостояние» Авакова и президента Порошенко, правительства Гройсмана), то мы в который раз убедились, что долгосрочное планирование и циклы публичной политики — это не об Украине. Неудивительно, что многие наблюдатели уверены: после 2016 года «никаких реформ в полиции уже не было…»
Они были, однако наиболее проблемным участком реформы остается уголовный блок полиции — следственные и оперативные подразделения, которые борются с общеуголовной преступностью (занимаются убийствами, грабежами, телесными повреждениями и т.п.). Именно там больше всего осталось лиц, которые работали в милиции, именно там не изменилась практика расследования с применением психологического, а иногда и физического давления, и именно там система управления (менеджмента) мало изменилась, по сравнению с советской. Ярчайший пример — оценка по динамике направленных в суд дел (для оперативников — раскрытие), которая принуждает постоянно отчитываться о статистических успехах в борьбе с преступлениями, манипулировать с закрытием производства в конце отчетного квартала и приоритизировать «показательные статьи».
Игры в доверие
Многие спросят: «А как же уровень доверия к полиции?» К сожалению, пресловутые 40% доверия имеют мало общего с реальной ситуацией в полиции. Дело не в том, что это лишь представление людей о работе полиции, а в том, что большей частью такие опросы работают с общей выборкой, а не с людьми, имевшими личный опыт общения с полицией (которые были потерпевшими, свидетелями, правонарушителями и т.п.). То есть это абстрактное доверие, которое, по социологическим законам, показывает отношение к политической власти, даже конкретно к министру Авакову (сейчас это разные вещи).
Во всем мире такие оценки выводятся путем crime survey (замеряется латентность преступности, в частности по вине утаивания полицией) или изучения безопасностной ситуации в громадах (причем выборка включает в себя большую часть людей, которые имели дело с полицией). Эти инструменты замеряют альтернативную статистическую картину, ситуацию с влиянием полиции на безопасность в громаде и точечно применяются в менеджменте. Иначе говоря, позволяют конкретному руководителю полиции на локальном уровне строить заключения о своих подчиненных: работают они хорошо или плохо, на какие проблемные участки следует обратить внимание.
А как в Украине? У нас тоже записали в профильный закон (ст. 11), что основным критерием оценки эффективности работы полиции является доверие граждан. Кабмин даже принял порядок ежегодного оценивания независимыми социологическими службами, которые выигрывают тендер и проводят такое оценивание. Тем временем результаты этого процесса, как мы видим, непубличны.
Только один раз, в 2018 году, Харьковский институт социологических исследований делал социологию по всем регионам по заказу МВД. Которую, по словам его директора Дениса Кобзина, хорошо представили, однако засунули в ящик. Но раскрытый тогда факт, что половина (!) преступности в Украине является латентной (люди просто не обращаются в полицию), о многом свидетельствует. Впрочем, как и ежегодные отчеты с буйным ростом рейтинга доверия к полиции, которые публикуются на сайте Нацполиции.
Более того, единой методологии как требования к таким исследованиям просто нет. То есть критерии оценки могут быть каждый год разными, так что отследить динамику невозможно. И самое главное — там нет локального измерения и альтернативной картины преступности, то есть руководителям на местах эти данные вообще ни о чем не говорят, их невозможно превратить в управленческие решения. Идея хорошая, реализация — нет.
Подытоживая, следует сказать, что оценивать Авакова надо как профессионала, министра, а не только как политика или «государственника». В свою очередь, самая ответственная реформа, порученная министерству внутренних дел, — полицейская. Была ли она результативной? И да, и нет. Однако объективных инструментов для измерения этой результативности просто нет, как и для оценки эффективности работы полиции. Почему система, которая якобы реформируется, не позаботилась о создании реального, а главное прозрачного инструмента оценки своей деятельности — вопрос риторический. Да и, вообще, само МВД должно этим заниматься или все-таки заказчиком глубинных социологических замеров и распорядителем их результатов должна быть отдельная независимая структура? А не собственно полиция или министр внутренних дел.
Кажется, что развитие всей системы уголовной юстиции подтягивает за собой полицию и что-то меняется к лучшему. Справедливо сказать об общественном блоке полиции — он в самом деле изменился к лучшему со времен Майдана и имеет большой потенциал, ведь мы увидели, что патрульная полиция или «полиция диалога» может коренным образом менять практику работы полиции.
А вот что касается самого «вечного» министра, то есть замечательный принцип изменяемости власти в демократических государствах. Какими бы эффективными ни были министр и его команда, они должны оставлять свои должности после определенного цикла политики, обычно каденции правительства. Иначе их эффективность начинает падать, а коррупционные риски возрастать.
