Борьба с коррупцией — зарубежный опыт
18.12.2017
Теперь коррупции там нет! Вы не поверите, но Швеция до середины XIX века считалась страной, насквозь пораженной коррупцией. Теперь коррупции там нет.
Законы
Сначала перечислим основополагающие нормы международного законодательства как результаты интеграции мирового опыта противодействия коррупции.
Опыт противодействия коррупции различных стран обобщается не только в нормах их национальных законодательств, но и в нормах международных конвенций и договоров, выработанных в продолжительных дискуссиях с привлечением ведущих экспертов со всего мира. Общепризнанные понимания коррупции и наиболее эффективные системы антикоррупционных мер описаны в трёх важнейших международных конвенциях: ООН против коррупции и двух — Совета Европы — Об уголовной ответственности за коррупцию и О гражданско-правовой ответственности за коррупцию.
Конвенция Организации Объединённых Наций против коррупции (UNCAC) была принята Генеральной Ассамблеей ООН (резолюция № A/RES/58/4 от 21 ноября 2003 года). В этой Конвенции представлены согласованное мировым сообществом понимание коррупции, её природа, а также меры противодействия коррупции. В Конвенции ООН против коррупции признаётся, что коррупция подрывает развитие, ослабляет демократию, борьбу с организованной преступностью, терроризмом и другими угрозами всеобщей безопасности. Конвенция ООН против коррупции имеет целью развивать антикоррупционное сотрудничество на международном уровне.
В частности, статья 20 Конвенции ООН против коррупции, в которой даётся определение понятию «незаконное обогащение», понимаемое как «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать». Мировое сообщество признаёт полезность признания незаконного обогащения «в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно», потому что расхождение декларируемых доходов и реальных расходов коррупционеров существенно легче обосновать, чем совершение ими конкретных коррупционных действий.
В соответствии с нормами статьи 20 Конвенции ООН против коррупции рекомендуется, чтобы можно было признавать незаконное обогащение основанием для уголовного наказания. Это существенно повышает для коррупционеров риски наказаний за коррупцию, даже в случаях недоказанности их участия в тех или иных конкретных коррупционных действиях, а потому создаёт и поддерживает мотивацию отказа от коррупции.
Понимание коррупции, принятое в Европейском Союзе
В Европейском Союзе введена не только уголовная ответственность за коррупцию, но и гражданско-правовая, т.е. не связанная с уголовными обвинениями, а предполагающая разбор в судах гражданских исков, в частности, о нарушениях прав и свобод, материальных и нематериальных интересов сторон. В частности, гражданские иски от понесших ущерб в результате коррупции, могут подаваться в суды в целях получения полного возмещения ущерба.
Во второй статье этой Конвенции приводится следующее понимание коррупции: «Для целей настоящей Конвенции „коррупция“ означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового».
Швеция
Швеция до середины XIX века считалась страной, насквозь пораженной коррупцией. Но после принятого элитой и руководством страны стратегического решения о полной модернизации страны в ней был разработан и начал исполняться комплекс мер, направленных на полное исключение меркантильных соображений у чиновников. Госрегулирование было основано на стимулах честного и ответственного управления — через налоги, льготы и субсидии, а не с помощью запретов и разрешений, получаемых из тех или иных органов власти. Для граждан был открыт доступ к внутренним документам государственного управления, позволивший всем желающим понимать, как работает государство, а главное — была создана независимая и эффективная система правосудия.
Одновременно шведский парламент и правительство установили высокие этические стандарты для чиновников и стали добиваться их исполнения. Спустя всего несколько лет честность стала престижной нормой среди государственной бюрократии. Зарплаты чиновников поначалу превышали заработки рабочих в 12-15 раз. Однако со временем целенаправленными усилиями правительства страны эта разница снизилась до двукратной. Сегодня в Швеции один из самых низких уровней коррупции в мире.
В Швеции большую роль в противодействии коррупции играют церковь и общественное мнение, благодаря которым в этой стране с подозрением отнесутся к любому бизнесмену, который сумел за короткий период получить очень высокий доход, или к чиновнику, доходы которого существенно ниже его расходов. Общественное мнение превратит такого бизнесмена в неприкасаемого, потому что ему никто не будет доверять ни в бизнесе, ни в бытовом общении. И общественное мнение, в первую очередь, вынудит такого чиновника уйти с должности и не позволит ему никогда больше получить работу ни на государственной службе, ни в частном бизнесе. Общественное мнение превратило проявления коррупции, вообще нечестность и в частном бизнесе, и в государственном управлении в крайне редкое явление. Никакими мерами законодательного регулирования или даже уголовными наказаниями такого результата достичь бы не удалось.
Сингапур
В момент обретения независимости в 1965 году Сингапур был страной с очень высоким уровнем коррупции. За относительно короткий исторический период с момента получения самоуправляемости в составе Британской империи в 1959 году до 1990 года уже в статусе полностью независимой страны Сингапур прошёл путь от бедной страны до высокоразвитой, с высоким уровнем жизни и постиндустриальными секторами экономики. Этот путь стал реализацией выбора, сделанного в 1959 году премьер-министром Сингапура Ли Куан Ю. Именно он решил из портового города, в который завозилась даже пресная вода и строительный песок, сделать финансовый и торговый центр Юго-Восточной Азии. Для этого было необходимо существенно снизить уровень коррупции. Стратегия её снижения была комплексной. Регламентировали действия чиновников, устраняли двусмысленности во всех законах, отмену многих разрешений и лицензирования, последовательно и неукоснительно соблюдали принцип верховенства закона и равенства всех перед законом, упрощали процедуры деятельности органов власти, стали строго следить за соблюдением этических стандартов.
Центром противодействия коррупции стало независимое Бюро по расследованию случаев коррупции с широкими полномочиями. Туда граждане могут обращаться с жалобами на госслужащих и требовать возмещения убытков. Когда началась антикоррупционная кампания это Бюро инициировало расследования даже против министров правительства Ли Куан Ю и его близких родственников. И некоторые министры, которые оказались уличёнными в коррупции, были приговорены к реальным срокам заключения. Этими действиями Ли Куан Ю доказал всем гражданам государства, что в его правительстве министры и другие ответственные должностные лица могут быть только неподкупными и высококвалифицированными. Снижая уровень коррупции Ли Куан Ю сумел показать сингапурцам, что упорный и квалифицированный труд всегда будет иметь высокую оплату и приводить к высокому уровню жизни. И это вместе с созданием образа Сингапура как безопасного и свободного от коррупции государства привлекло внутренние и иностранные инвестиции в экономику, способствовало быстрому экономическому росту страны.
Но этот результат достигается только при постоянном противодействии коррупции. Для этих целей, в частности, антикоррупционное законодательство Сингапура постоянно пересматривается с целью сокращения возможностей совершения коррупционных действий и ухода от ответственности тех, кто, тем не менее, сумел их совершить. Одновременно с этим укрепляется судебная система, судьям кроме привилегированного статуса дали и высокие оклады. Были введены и жесткие экономические санкции за взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях. Предприняли и неординарные акции, вплоть до поголовного увольнения сотрудников таможни и других коррумпированных государственных служб. Сегодня Сингапур занимает лидирующее место в мире по отсутствию коррупции, экономической свободе и развитию.
Таковы в кратком изложении важнейшие элементы антикоррупционной стратегии Сингапура. Её нельзя копировать в нашей стране, но её изучение и творческая адаптация к российским условиям могли бы способствовать существенному снижению уровня коррупции в нашей стране.
Южная Корея
В 1999 году разработанная и принятая в Сеуле по воле его мэра Гох Куна антикоррупционная программа «OPEN» позволила гражданам реально контролировать работу государственных чиновников . Они и сейчас могут в любое время, в частности, проследить ход рассмотрения документов по своему обращению через Интернет. Это позволяет гражданам следить за тем, как решаются вопросы о выдаче разрешений или санкций по тому или иному делу в случаях, когда наиболее вероятно проявление коррупции, и протестовать, если ими замечены какие-либо нарушения.
На первом этапе мэр Сеула предложил всем жителям города писать ему лично открытки с указанием того, что им не нравится. И он сам лично все эти открытки читал. Отдельно он следил за открытками предпринимателей. Всем служащим мэрии он включил в тексты контрактов положения о том, что каждый из них будет уволен без объяснения причин при малейшем подозрении от предпринимателя, который с ним контактировал, о затягивании решения его проблемы или о требовании взятки за такое решение. Кто из чиновников был не согласен с таким положением в новом контракте, с тем он вообще не подписывался, а чиновник увольнялся с должности.
Строгое соблюдение мэром этих принципов, как и прозрачности деятельности администрации города, привели к тому, что в течение нескольких лет коррупция во взаимодействиях частного бизнеса и муниципальных органов власти исчезла практически полностью. А антикоррупционная программа «OPEN» стала своеобразным эталоном отношения к работе в органах власти, как к служению интересам граждан и страны.
США
Опыт США в противодействии коррупции разнообразен и обширен. Большой интерес представляет опыт этой страны в защите свидетелей о коррупции.
Именно в США впервые в мире появился федеральный закон, содержащий нормы о защите свидетелей. Это был Закон о контроле над организованной преступностью, принятый в 1970 году. Многие штаты этой страны имеют собственные программы защиты свидетелей, которые обеспечивают, как правило, меньшую защиту, чем федеральная программа.
В 1982 году Конгресс США принял федеральный закон «О защите жертв преступлений и свидетелей», в преамбуле которого указано, что нормальное функционирование системы уголовной юстиции невозможно без «кооперации» с жертвами и свидетелями преступлений. Другой федеральный закон США 1984 года «О контроле за преступностью» отменил Титул Y федерального закона 1970 года, существенно расширив круг лиц, подлежащих государственной защите. Законодательством всех штатов предусмотрена защита некоторых «специальных категорий» жертв преступлений.
В соответствии с законодательством США Генеральный прокурор может переселить на новое место жительства свидетеля и обеспечить его другими средствами защиты, если речь идет о показаниях этого свидетеля в пользу Федерального правительства или Правительства штата в ходе официального судебного разбирательства, касающегося организованной преступности или другого серьезного преступления, и если Генеральный прокурор определяет, что против свидетеля по этому разбирательству может быть совершено правонарушение, подразумевающее преступление с применением силы.
Генеральный прокурор может также переселить на новое место жительства и обеспечить другими средствами защиты членов семьи такого свидетеля, либо человека, близко с ним связанного, если указанные лица могут подвергнуться опасности в связи с участием свидетеля в судебном разбирательстве . По решению Генерального прокурора такому свидетелю могут быть выданы также новые документы, выплачены средства на жизненно необходимые расходы, в том числе связанные с изменением места жительства, оказана помощь в трудоустройстве, применены иные меры физической и социальной защиты, в том числе запрет на разглашение информации о данном лице и его месте жительства.
Одним из важных аспектов защиты свидетелей является действие в Нью-Йорке специальной телефонной линии связи для жертв преступлений, позвонив на которую, лица, подвергшиеся нападению преступников, могут выяснить, где они отбывают наказание, а также срок их освобождения. Этой телефонной линией могут пользоваться также адвокаты и свидетели, участвовавшие в судебных процессах. Любой клиент этой телефонной службы оповещения может зарегистрировать специальный пароль, и тогда компьютерная система свяжется с ним по телефону через 10 минут после освобождения заключенного из тюрьмы. Если абонент не ответит, компьютер будет названивать ему каждые полчаса в течение суток. Если свидетелю или потерпевшему грозит реальная опасность, то применяется весь комплекс мер по защите, включая его переселение, смену работы и даже изменение внешности.
В настоящий период программа защиты свидетелей осуществляется специальной Службой маршалов США, у которой есть штаб-квартира, региональные представительства и офис в полиции каждого города, в котором работает инспектор по вопросам защиты свидетелей. Аналогичный департамент действует и в составе ФБР. В каждом отдельном случае окончательное решение об участии гражданина в программе защиты свидетелей принимает министр юстиции США на основании рекомендаций и запросов прокуроров штатов. После одобрения кандидатуры представители Службы марша-лов заключают соглашение со свидетелем и приступают к осуществлению его защиты.
Для этих целей могут применяться: перемещение участника программы и его близких родственников в безопасное место, предоставление всем перемещенным лицам удостоверений личности с новыми личными данными, медицинское страхование, помощь в трудоустройстве и выделение необходимых средств на время трудоустройства, а также круглосуточная охрана в ходе судебного процесса. На каждое защищаемое лицо в среднем выделяется 40 тысяч долларов США, которые расходуются на личную охрану, смену адреса проживания, трудоустройство и денежное пособие на срок адаптации, который для большинства защищаемых лиц составляет около полутора лет.
Меры по защите свидетелей и потерпевших, предполагающие серьезные изменения в жизни защищаемого лица (полная замена биографии, пластическая операция), применяются преимущественно по отношению к тем лицам, которым требуется защита за пределами продолжительности рассмотрения уголовного дела, и лишь в тех случаях, когда применение прочих средств защиты является неэффективным или недостаточным.
(Публикуется с сокращениями. Продолжение следует)
