Бюро економічної безпеки: рокіровка у лавах борців з економічними злочинами

29.01.2021

Після десяти років інтриг, сварок, скандалів і вивчення іноземного досвіду парламент таки ухвалив у другому читанні та в цілому законопроект про створення головного органу, відповідального за протидію економічним злочинам. Структура, яку в різні часи бачили Службою фінансових розслідувань, Фінансовою поліцією, Бюро фінансових розслідувань стає частиною української правоохоронної системи під назвою Бюро економічної безпеки (БЕБ).

Нове відомство покликане стати ефективною заміною СБУ, Національної поліції та Податкової міліції у царині економічних відносин. Проте через низку очевидних ризиків не варто поспішати з обнадійливими прогнозами. Коли нова інституція дасть перший позитивний результат можна лише гадати, а ось перший рахунок від неї вже є: держбюджет-2021 передбачає видатки на це БЕБ у розмірі 587 млн грн.

Закон про БЕБ (№3087-д ) розробили аби ліквідувати Податкову міліцію, скоротити чисельності органів, які ведуть боротьбу зі злочинами у сфері економіки, скоротити дублювання їх функцій і таким чином поліпшити бізнес-клімат і сприяти залученню іноземних інвестицій.

Але головне – через прагнення отримати кредитні гроші.

Закон про БЕБ, ймовірно, ніколи не був би ухвалений, якби не наполегливий тиск ззовні. Створення інституції для розслідування економічних та фінансових злочинів із чітким розмежуванням його компетенції з СБУ та Національною поліцією передбачалося зобов’язаннями України перед МВФ та ЕС.

«З метою консолідації повноважень щодо розслідування економічних злочинів в єдиний слідчий орган, ми приймемо закон про створення органу фінансових розслідувань, який набере чинності з 1 січня 2021 року», – йшлося у листі до МВФ від 2 червня, який було підписано президентом Володимиром Зеленським, прем’єром Денисом Шмигалем, головою НБУ Яковом Смолієм та міністром фінансів Сергієм Марченком.

Що прийняли?

Законопроект про БЕБ зазнав докорінної переробки між першим та другим читанням.

Безумовно позитивної зміною стало підвищення освітнього цензу для директора БЕБ з бакалавра до магістра. Але принципова зміна в іншому. За першого знайомства парламентарі підтримали президентоцентричний документ, що посилював вертикаль голови держави новим потужним державним правоохоронним органом, а ось на виході було отримано ще один центральний орган виконавчої влади з орбіти Кабміну.

І все це через рішення Конституційного Суду, який визнав неконституційним наділення президента повноваженнями утворювати НАБУ лише на підставі закону. Аналогічна перепона виникла й з утворенням БЕБ і законодавці змінили підхід.

Така зміна істотно впливає на вагу нового органу. Ротації прем’єр-міністрів відбуваються набагато частіше, ніж президентів. А в закон про БЕБ вмонтовано щорічна можливість визнання урядом його роботи незадовільною з подальшим звільненням керівника: існує ризик, що кожен новий прем’єр буде прагнути отримати директора відомства, який буде лояльний саме до нього.

Скандальна відставка керівника НБУ у минулому році продемонструвала, що в Україні питання персони на чолі інституції переважають кількісні чи якісні показники її функціонування. І той факт, що директора БЕБ призначають на п’ять років, навряд буде достатнім фактором стримування. Як, власне, і можливе занепокоєння міжнародних фінансових організацій.

Разом з тим, остаточної гарантії, що закон про БЕБ уникне оскарження у КС немає: експерти юридичного департаменту парламенту у своїх висновках до другого читання згадали Конституцію 39 разів на 15 сторінках.

Зарплати, звання, повноваження

Що передбача закон №3087-д?

Cпівробітники Бюро, загальна кількість яких запланована на рівні до 4 тис осіб (у Податковій міліції – 4,6 тис), зможуть використовувати весь джентльменський набір «маски-шоу»: фізичний вплив, спеціальні засоби, вогнепальну зброю. До речі, зброя та спецзасоби будуть передані до БЕБ як спадок від Податкової міліції.

Директора Бюро будуть призначати на посаду за поданням прем’єра, який обиратиме кращого серед трьох кандидатур, які має запропонувати конкурсна комісія. Ця комісія (9 осіб) формуватиметься з представників від РНБО, парламенту та Кабміну. При цьому представниками від парламенту можуть бути обрані з громадських об’єднань, професійних спілок, ЗМІ.

Очолити Бюро зможе громадян України, не обтяжений громадянством інших держав у віці 35-65 років, з вищою юридичною та/або економічною освітою та без істотної заборгованості за аліментами. Серед вимог: досвід роботи на керівних посадах в органах державної влади або на підприємствах не менше п’яти років.

Взагалі, прийняття на службу до БЕБ без проведення конкурсу забороняється. Конкурс на зайняття посад у відомстві передбачатиме складання кваліфікаційного іспиту (тестування) та проведення співбесіди. Кандидати на посади, що передбачають спеціальні звання Бюро, за їхньою згодою проходитимуть психофізіологічне опитування із застосуванням поліграфа, а також психологічне тестування, спрямоване на виявлення осіб з ознаками девіантної поведінки.

Але боротися є за що: посадовий оклад осіб, які мають спеціальні звання у БЕБ, не може становити менше 20 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня календарного року (на 1 січня 2021 року такий мінімум 2270 грн). Найвище звання у Бюро – генерал-полковник: скільки прожиткових мінімумів становитиме зарплата – поки не відомо.

При цьому, фінансове та матеріально-технічне забезпечення БЕБ здійснюється як за рахунок коштів держбюджету так і коштів, передбачених проектами міжнародної технічної допомоги.

Safety check

Суспільний контроль за БЕБ здійснюватиме Рада громадського контролю у складі 15 осіб, яка формується на засадах відкритого та прозорого конкурсу шляхом рейтингового інтернет-голосування громадян України.

Планується також, що держава за певних обставин буде відшкодовувати шкоду, завдану діями працівників Бюро під час здійснення повноважень.

Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, крім пункту про внесення зміни до інших законодавчих актів, який набирає чинності з дня оголошення урядом про початок діяльності БЕБ, але не пізніше ніж через шість місяців. Відкритий конкурс на зайняття посад у центральному апараті Бюро проводиться у чотиримісячний строк з дня набрання чинності цього закону.

Після початку діяльності БЕБ надається до двох місяців для передання матеріалів кримінальних проваджень з інших органів до відповідних прокурорів. При цьому, заведення оперативно-розшукових справ оперативними підрозділами Податкової міліції забороняється з дня набрання чинності цим законом.

І тут починаються проблеми.

Тактичні

На остаточну ліквідацію Державної фіскальної служби (ДФС), яка зараз фактично складається лише з податкової міліції відводиться шість місяців з дня набрання чинності законом про БЕБ. За цей час треба звільнити працівників податкової міліції, передати близько 2 тисячі справ та визначитися з виконанням правоохоронної функції у прифронтовій зоні, яку до останнього часу виконував спецпідрозділ ДФС «Фантом».

Проте головне питання: хто буде фіксувати відповідні злочини у період між згортанням оперативно-розшукової діяльності Податковою міліцією та початком відповідної роботи БЕБ?

Окрема проблема з тим, що зміни до Кримінального і Кримінального процесуального кодексу якими, серед іншого, буде визначено яким злочинам буде протидіяти БЕБ виокремлено в законопроект №3959, розгляд якого ще не заплановано навіть у першому читанні. Тобто, строки початку реальної роботи БЕБ – у тумані.

Стратегічні

Голова Мінфіну, який обіцяв МВФ створення БЕБ ще до кінця минулого року, нещодавно публічно висловив сумнів, що експерименти в інституційній площині можуть добре вплинути на показники економічної злочинності та, головне, на наповнення бюджету, яке повністю належить до його компетенції: несплата податків корумпує всю систему.

Крім того, він пояснив, що повноважень, які залишаються в СБУ на інших правоохоронних органів, все ще буде достатньо для формування тиску на бізнес. І створення нового «монстра» з доступом до банківської таємниці тільки посилить проблему.

«Є великі ризики, що створивши монстра в сфері економічної безпеки… ми не вирішуємо проблему, ми тільки її мультиплікуємо», – сказав голова Мінфіну в одному з інтерв’ю.

З іншого боку про ризики збереження у БЕБ войовничого характеру податкової міліції застерігали у Європейській Бізнес Асоціації. У Раді бізнес-омбудсмена зазначають, що у 2020 році 15% скарг, які надійшли від бізнесу були на дії правоохоронних органів. Проте переважна більшість скарг – податкові питання. Крім того, системна проблема – невиконання судових рішень, які набрали законної сили.

Скарги бізнесу*

Джерело – Рада бізнес-омбудсмена ()

*у березні-2020 уряд запровадив мораторій на більшість податкових перевірок

**За період 1.01.2020-11.12.2020

У той же час, згідно з дослідженням Case-Ukraine, порушення митних правил, контрабанда та корупція на кордоні за останні роки витіснили з першої сходинки офшорні системи, завдаючи шкоди бюджету щороку на 63-93 млрд грн. Втрати держбюджет від зарплат у конвертах складають 25-74 млрд грн на рік, від офшорних схем – 22-36 млрд грн, від тіньової оренди землі – 6-22 млрд грн на рік.

За даними PwC, шахрайство продовжує досягати рекордних показників – впливаючи на все більшу кількість компаній в Україні найбільш різноманітними способами, ніж будь-коли. Більше половини українських компаній повідомили, що за останні 24 місяці зазнали шахрайства: зловживання активами, підкуп та корупція є основними таких дій.

Але порушення податкового і митного законодавства становить тільки частину економічної злочинності, оскільки ще є монопольні надприбутки, порушення правил конкуренції, шахрайство, кіберзлочинність, порушення споживчих норм і стандартів, фальсифікація бухгалтерської звітності та інше.

Проте законом про БЕБ не передбачається ані посилення відповідальності за неправомірні дії співробітників держорганів та формування більш потужної служби внутрішньої безпеки, ані зниження податкового навантаження та підвищення відповідальності за економічні злочини. Навряд існуючі проблеми можна усунути шляхом зміни вивісок.

Олексій Янковий

Джерело