Мика Аалто. Финский прокурор и эксперт по борьбе с коррупцией
01.12.2016
Главный эксперт по вопросам борьбы с коррупцией проекта ЕС «Поддержка реформ в сфере юстиции в Украине» рассказал о том, почему сейчас не время оценивать НАБУ и чего не хватает украинскому обществу для полного «выздоровления» от вируса коррупции.
Как давно вы работаете в Украине?
— Два года.
Есть ли у вас опыт сотрудничества с антикоррупционными органами в других странах? Если да, сравните то, что происходило там, с происходящим сегодня в Украине.
— Сравнивая страны, в которых работал, а их больше десятка, скажу: потребности и проблемы на начальном этапе везде одинаковы. Эффективная борьба с коррупцией возможна только при наличии трёх факторов: неприятия обществом коррупционеров, создания органа, который будет расследовать коррупционные преступления, способного найти доказательства коррупции и заставить виновных возместить причинённые убытки, а также распространение информации о деятельности и результатах работы антикоррупционного органа.
Украина не добилась успехов в борьбе с коррупцией, потому что раньше коррупционеры могли действовать безнаказанно. Теперь наказание должны обеспечить НАБУ и САП, институты, которые должны вести следствие, передавать дела в суд, обеспечивать конфискацию незаконно нажитого имущества.
Я помогал антикоррупционным органам в Сербии, Молдове, Палестине. Структура подобных институтов в этих странах отличается от украинских. В Палестине, к примеру, прокуроры назначаются и увольняются внутриведомственно. В Украине вы выбрали другую модель: правоохранительные органы НАБУ и САП — две отдельные независимые единицы, которые сотрудничают между собой. Возможно, было бы проще, если бы украинцы выбрали палестинскую или молдавскую модель. Ваша — более сложная.
Какие первые впечатления были у вас, когда начинали работать в Украине?
— Тотальное недоверие — первое, что я заметил в течение первой недели работы здесь, в Украине. Я участвовал в рабочих встречах, собраниях и прочувствовал, что атмосфера на них отличалась от той, к которой я привык. В странах, достигших успеха в борьбе с коррупцией, чиновники вели прозрачную игру, были открыты к диалогу и сотрудничеству. А в Украине не только общество, но и сами институции не доверяют друг другу. Как в таком случае кооперироваться?
Я подозревал, что столкнусь с этим, когда готовился к поездке. Но не предполагал, что всё будет так серьёзно. Помню, первое, что я сделал, — попытался понять, кто есть кто на антикоррупционном поле. Второе — разобрался в теоретических и реальных полномочиях этих институтов.
Какие ведомства тормозили, а какие поддерживали вашу работу?
— Рассказывать о том, с чем сталкивались мои предшественники, не стану. С моей точки зрения, некорректно говорить о том, чему у меня нет подтверждений или доказательств.
Сам я в основном сотрудничаю с НАБУ и САП, с другими институтами мне почти не приходится сталкиваться. У меня не возникало с ними никаких сложностей.
Конечно, в идеальном мире мы бы действовали по такому алгоритму: мы вносим предложение — антикоррупционные организации немедленно приступают к его выполнению. Но опыт подсказывает мне, что в реальном мире самая эффективная форма сотрудничества — диалог. Мой стиль работы — не постановка требований, а обсуждение потребностей и вариантов достижения цели. Сотрудничество и взаимопонимание с НАБУ меня очень радует.
Приведу пример. В ближайшее время в Украине запускается новый проект, который будет посвящён борьбе с коррупцией. Бюджет — свыше 16 млн евро. Одна из его задач — выяснить потребности НАБУ на ближайшие три года. Сотрудники НАБУ сделали шаг навстречу — в кратчайшие сроки представили детализированный отчёт о том, что понадобится им в ближайшие три года. Теперь проект сможет на старте получить полное представление о происходящем, спланировать расходы и поддержку НАБУ. На самом деле для нового института, стартовавшего в прошлом году с командой из 500 сотрудников, подробный самоанализ за небольшой промежуток времени — достижение.
Бывали ли моменты, когда вы думали, что ваше пребывание в Украине — бесполезная трата времени?
— Желания бросить всё, упаковать чемоданы и уехать из Украины у меня не возникало. Возможно, борьба с коррупцией продвигается не так быстро, как мне лично хотелось бы. Но я настроился так: однажды мы всё равно победим. Мы — это я и наша команда, которая каждый день делает всё, что в наших силах.
Я не оцениваю нашу работу по видимым результатам, потому что большинство результатов напрямую с ней не связано. Я не жду результатов ни завтра, ни на следующей неделе. Это бег на длинную дистанцию.
Насколько длинную?
— На длинную. В Украине процветают все разновидности коррупции: бытовая, административная, коррупция верховной власти. От них невозможно избавиться за короткий срок.
Как я уже говорил, сначала у общества должно сформироваться негативное отношение к коррупции и коррупционерам. Грузия и Финляндия сумели этого добиться. В Финляндии, например, мы сделали всё, чтобы мотивировать людей не платить зарплату в конвертах. К примеру, если работнику, который делал вам ремонт, вы заплатили «по-белому», это может снизить сумму вашего налога, достаточно обратиться в соответствующий институт и сообщить, что заплатили такую-то сумму за услугу. Человеку, получившему эти деньги, тоже приходится об этом сообщить. Таким образом, государство способствует тому, чтобы вы платили по правилам.
Украина тоже может прийти к такой системе. Вам не нужно столько прокуроров и судей. Пусть сотрудников правоохранительных органов будет меньше, но их труд будет оплачиваться достойнее. Это избавит от искушения нарушать закон. А ещё важно иметь инструменты, которые бы влияли на восприятие госорганов. Первое, что нужно НАБУ и САП, — уважение и признание их полномочий как простыми украинцами, так и коллегами из других госорганов.
Недавно генпрокурор Юрий Луценко инициировал изменения в законодательство, которые лишат Национальное антикоррупционное бюро исключительного права на расследование крупных коррупционных преступлений. Как, с экспертной точки зрения, вы оцениваете эту инициативу?
— В каждом обществе есть конфликт между прокуратурой и другими правоохранительными органами. Как бы мы ни меняли правовые рамки, ничто не гарантирует, что подобного конфликта не возникнет в будущем. Черта, разделяющая полномочия правовоохранительных и судебных органов, тонкая. К примеру, по сравнению с любой другой европейской страной, в Финляндии полиция имеет довольно широкие полномочия. Нельзя сказать, что каждый день это причиняет нам проблемы. Однако в тех редких случаях, когда это случается, главный вопрос звучит так: кто займётся расследованием? Или: кто завершит расследование? У нас есть правоохранительный орган, который ведёт расследование, и есть прокуратура, которая принимает решения по предоставленным правоохранителями делам, передает их в суд.
Пойдёт перераспределение полномочий на пользу общему делу или нет — зависит от НАБУ и Генпрокуратуры, их доброй воли и готовности к диалогу.
Поясняя причину появления инициативы, генпрокурор Луценко заявил, что «отдавать исключительное право на борьбу с проявлениями высокопоставленной преступности одному небольшому правоохранительному органу неэффективно». Что об этом говорят цифры?
— НАБУ открыло 300 уголовных производств, 34 дела находятся в суде. Эти цифры говорят о том, что на этот момент НАБУ как независимый институт действует очень эффективно. Окончательную оценку давать ещё рано, это можно будет сделать после того, как судьи вынесут первые обвинительные приговоры. Тогда можно будет обсуждать — что было сделано эффективно, какие моменты нуждаются в доработке.
Пока прогресса в аресте и наказании коррупционеров почти нет. Но это ничего не говорит о работе НАБУ. Поддержание государственного обвинения в суде не входит в сферу их полномочий. Вам известно, что в суде должны присутствовать судья, прокурор и адвокат. Любая из этих трёх сторон может способствовать затягиванию судебного процесса.
Количество и качество работы можно оценить только тогда, когда она будет сделана. Хочу на этом акцентировать внимание. Так поступают во всём мире.
Опыт работы прокурором в сфере борьбы с коррупцией и экономическими преступлениями подсказывает мне, что чем сложнее дело, тем больше опыта оно приносит. Если дело несложное, на него уходит немного времени. Но если это запутанный, непростой кейс — значит, я извлеку из него какой-то урок, у меня появится новый опыт. И в будущем на подобные дела у меня потрачу гораздо меньше времени.
Какие шаги стоило бы предпринять, чтобы максимально приблизить украинскую систему борьбы с коррупцией к европейской?
— У вас есть независимый институт, который расследует коррупцию высшего уровня, есть независимый антикоррупционный прокурор из САП. Чтобы справиться с комплексными коррупционными преступлениями, не хватает только специализированного органа в судебной системе.
Кроме того, правоохранительным органам, прокуратуре и суду нужно научиться договариваться — они должны вести диалог и составлять график подачи дела в прокуратуру, вызова свидетелей и других действий. Это мелочи, но они делают работу более эффективной. В Европе многие страны пользуются этим методом и планируют судебные заседания заранее, учитывая все необходимые детали. Более сложная задача — мотивировать чиновников быть более открытыми, изменить их мировоззрение, настроить их на готовность и желание сотрудничать.
Сравните своё первое впечатление об Украине с сегодняшним. Что-то изменилось?
— Я говорил вам о том, что, когда только приехал, удивлялся, с каким недоверием общество относится к чиновникам, принимающим решения. Вам, украинцам, всегда нужны гарантии, что руководитель не сможет злоупотреблять своими полномочиями. Я нигде не видел, чтобы чиновнику на каждом шагу приходилось доказывать чистоту своих намерений.
В каждой стране есть честные представители власти и не совсем честные представители власти. Вопрос в том, будут ли они наказаны в случае нарушения закона. А у вас всё фокусируется на том, как не дать им возможности нарушить закон. Словно это единственное, чем они непременно будут заниматься. В этом плане за два года ничего не изменилось.
Возьмём, к примеру, инициативу генпрокурора, о которой мы говорили. Частично она направлена на то, чтобы не дать кому-то злоупотребить своими полномочиями. То есть мы опять сталкиваемся с недоверием.
Взамен я бы предложил выдвигать инициативы, направленные на тренинг чиновников, который бы улучшал их личностные качества, влиял на их поведение, гарантировал, что с их стороны не возникнет желания злоупотребить своей властью.
Сколько времени нужно на то, чтобы понять, удалось ли Украине стать на путь реформ в сфере юстиции?
— Сложно ответить. Допустим, вы прокурор, работающий с финансовыми преступлениями. Чтобы стать опытным специалистом, вам понадобится, как минимум, три года. Почему три? Потому что в большинстве стран дело расследуется около трёх лет. То есть за это время вы получаете опыт кооперирования с другими организациями, оформления документации, представления дела первой инстанции — суду и в отдельных случаях Верховному суду. Думаю, в Украине на это уходит примерно столько же времени. В таком случае через три года мы сможем сказать, удалось что-то изменить или нет.
