Камасутра реформ
24.11.2016
Что общего между реформами и сексом? Первое, что приходит в голову, — конечно, тот факт, что в украинских реалиях акцент делается именно на процесс, отводя результату второстепенную роль.
Однако у приведенных явлений есть еще одна, менее заметная общая черта: проведение реформ у нас происходило преимущественно хаотично, впопыхах, без надлежащей теоретической базы, а техника совершенствовалась лишь со временем, на собственных ошибках, да и далеко не у всех.
Но если в интимных делах проблему системного и научного подхода человечество решает в течение тысячелетий (и Камасутра здесь является хорошей иллюстрацией), то в вопросах реформирования украинского законодательства аналогичный подход начинает использоваться только теперь, да и то далеко не всегда надлежащим образом.
Несомненно, украинское правовое поле требует существенной модернизации, ибо сейчас, по сути, оно представляет собой необычайно своеобразный китч законов тоталитарного СССР, “шедевров” нормотворческой техники начала 1990-х и результатов работы “бешеного принтера” нулевых ради какой-то очередной “неотложной” и “жизненно необходимой” тактической потребности (кредита, безвизового режима, выборов, назначения генпрокурора и т.п.). При этом результаты такого нормотворчества оцениваются, в лучшем случае, не до, а после принятия соответствующего закона. Чаще — не оцениваются вообще.
Попробуем посмотреть, каким образом системно и последовательно можно превратить украинскую систему законодательства в понятную, прозрачную и эффективную систему правил поведения. К счастью, мы не первые на этой планете, кто столкнулся с такой проблемой, и некоторые ориентиры в мировой практике уже наработаны.
Как ЭТО делают в мире
Мировая практика знает целый ряд способов системного пересмотра устаревшего и несовершенного законодательства. Одним из самых распространенных является применение модели стандартных средств (SCM), которой замеряется административный груз, что ложится на бизнес вследствие внедрения правил. Этот способ предусматривает подсчет количества субъектов, вынужденных совершать определенные действия (подавать отчеты, регистрироваться, проходить проверки и т.д.), и их денежных затрат, связанных с выполнением правил (включительно с затратами на заработную плату персонала и необходимость привлечения и оплаты услуг третьих лиц). Результат применения этого метода — определение наиболее отягощающих законов, пересмотр которых, соответственно, является приоритетным. Кроме того, созданный государством массив информации позволяет ему ставить измеряемые цели (например, уменьшить бюрократические затраты предпринимателей на 30%) и контролировать их достижение.
Метод гильотины (guillotine)применяется тогда, когда надо проверить соответствие огромного массива законодательства определенным четким критериям. При этом, как правило, используется лояльный к бизнес-сообществу подход — презумпция ненужности регулирования, когда бизнесу не надо доказывать тягостность регулирования. Вместо этого каждый государственный орган должен доказать специально созданной комиссии (комитету, группе экспертов) необходимость каждого имеющегося регулирования, а если ему этого не удается сделать, такой акт подлежит отмене. Чаще всего метод гильотины использовался для пересмотра системы разрешений и лицензий (Кения) и регулирования предпринимательской деятельности (Хорватия, Мексика). Однако Швеция, к примеру, в 1980-е использовала метод гильотины для отмены всех незарегистрированных в специальном порядке нормативных актов. Это привело к аннулированию существенной доли законодательства (например, в сфере образования около 90% актов были автоматически отменены). При этом следует также учитывать, что метод гильотины обычно не является самодостаточным механизмом. Как правило, это только начальный этап реформирования — очищение законодательства и создание предпосылок к использованию других механизмов усовершенствования правовой системы. Первая попытка применить “гильотину” в Украине была сделана в 2005 г.
Бульдозерный подход (bulldozer approach),наоборот, поощряет бизнес определять самые проблемные части законодательства и инициировать их отмену. Бульдозерным этот подход называют потому, что он позволяет общими усилиями многих представителей частного сектора отменить нормы, которые в других условиях власть не решилась бы исключить.Его не используют для системного и всеобъемлющего пересмотра законодательства. Здесь может идти речь, скорее, о точечных изменениях наиболее болезненных регуляторных требований, причем для ориентира берутся преимущественно лишь опыт и впечатления предпринимателей. Примером применения этого метода является создание “Бульдозерного комитета” в Боснии и Герцеговине, который разработал и сопровождал внедрение пакета из 50 разных реформаторских инициатив. Аналогом применения подхода в Украине является создание “Планов по дерегуляции”, собранных из пожеланий бизнес-сред.
В ходе реинжиниринга процессов (process re-engineering) акцент делается на оптимизации процедур. Сначала имеющиеся процедуры описываются и анализируются, а затем совершенствуются путем отмены лишних этапов, уменьшения перечня необходимых документов, а также как можно более полным внедрением IT-технологий. Типичный пример реинжиниринга — принцип “единого окна”, примеры внедрения которого есть почти в каждой цивилизованной стране (включительно с Украиной), но такой подход также не является самодовлеющим.
Во время существенной трансформации модели управления иногда применяют подход “выбрось и построй”(scrap-and-build)—т.е. полный пересмотр регуляторной системы, включительно с ее основоположными принципами и подходами к взаимодействию между властью и бизнес-сообществом. Как правило, модель используется для радикальных изменений законодательства (всего или отдельного блока) и его написания “с чистого листа”. Результатом применения такого подхода часто становятся большие кодифицированные нормативные документы.
Подход “выбрось и построй” обычно является результатом переосмысления подхода к регулированию, что свойственно для стран, в которых меняются идеологические подходы к оценке экономических процессов (например, переход от плановой экономики к рыночной). Этот подход требует существенных ресурсов для своей реализации и с трудом внедряется в развивающихся странах. Поэтому случаи успешного применения такого принципа часто связаны со значительной внешней экспертной и ресурсной поддержкой процесса реформирования. Примером в Украине можно считать имплементацию евродиректив.
Поэтапная отмена (staged repeal), или же автоматический отзыв (automatic revocation) заключаетсяв составлении расписания, по которому пересматривается или отменяется законодательство, основываясь на дате его принятия. Цель этого процесса — отмена или внесение изменений в устаревшее законодательство для его модернизации. Такой метод использовался, как правило, в развитых странах англо-саксонской системы права (Австралия, Канада, Новая Зеландия).
Отдельного внимания заслуживают приемы внедрения условия пересмотра (reviewclause) и “условия заката солнца” (sunsetclause). Условие пересмотра заключается в том, что в ходе принятия какого-либо акта в сам акт изначально включается условие, что он подлежит пересмотру (с возможной полной отменой) через определенное время или с наступлением события.
Немного более радикальное “условие заката солнца”, предусматривающее определение даты, с которой нормативный акт автоматически теряет силу. Единственный шанс “спасти” такой акт после наступления даты отмены — внести изменения в него. В сущности, “условие заката солнца” перекладывает бремя доказательства с “реформаторов” на “консерваторов”: именно те, кто желает оставить все как есть, обязаны доказать эффективность закона и убедить в этом большинство в парламенте. “Условие заката солнца” может применяться не только к законам, но и к государственным органам или программам. Так, например, в штате Техас учреждения (кроме университетов, судов и органов, предусмотренных конституцией) подлежат автоматической ликвидации через 12 лет их существования, если парламент не примет решение о продлении их деятельности. Для обеспечения функционирования такой системы создана специальная комиссия, которая изучает деятельность учреждения и дает рекомендации парламенту — либо продлить срок существования органа на следующие 12 лет (как правило, при условии определенных усовершенствований), либо ликвидировать, объединить с другим органом или изменить определенные функции (например, дублирующие функции других органов). Несуразным примером применения такого приема в Украине является запрет на отчуждение сельскохозяйственной земли, отмена которого привязана к конкретной дате, но постоянно переносится законодателем.
Более экзотическим является внедрение приемов OneIn — OneОut или OneIn — TwoOut, согласно которым регулирование, накладывающее дополнительное финансовое бремя на бизнес, не может быть принято без отмены уже имеющегося, которое накладывает такое же (или даже вдвое большее) бремя на бизнес. Этот принцип сейчас действует в Великобритании.
Как ЭТО привыкли делать у нас
Идея системного пересмотра законодательства привлекательна с точки зрения публичного имиджа “реформатора”, а потому уже несколько раз использовалась украинскими высокопоставленными чиновниками. Первая попытка такого пересмотра была предпринята сразу после Помаранчевой революции на выполнение указов президента Украины “О либерализации предпринимательской деятельности и государственной поддержке предпринимательства” и “О некоторых мерах по обеспечению осуществления государственной регуляторной политики”. Такой пересмотр часто называли “регуляторной гильотиной”, хотя у него было слишком мало общего с реальным методом гильотины, известным в мировой практике. Как следствие: (1) “гильотину” проводило не независимое учреждение, а, фактически, каждый государственный орган (или орган местного самоуправления), который и издавал соответствующий акт; (2) никто не доказывал ни целесообразности, ни нецелесообразности существования каждого отдельного акта; (3) пересмотр осуществлялся по размытому критерию “соответствия принципам государственной регуляторной политики”; (4) пересмотр происходил одновременно на всех уровнях государственной вертикали: т.е. низшие звенья проверяли соответствие своих актов актам высшего уровня, не имея никакого представления, не будет ли этот акт высшего уровня тоже отменен. Как нетрудно догадаться, такая “регуляторная гильотина” практически не повлияла на реальную жизнь, хотя, в лучших традициях бюрократии, рапортовали о невероятном количестве отменных регуляторных актов. С тех пор традиция измерять успешность регуляторной политики количественными показателями, а не качественными, крепко вошла в жизнь украинского государства.
Таким же путем (и с теми же последствиями) проблему старались урегулировать после очередной смены президента. В конце 2010 г. был разработан и принят Закон Украины “Об ускоренном пересмотре регуляторных актов, принятых органами и должностными лицами местного самоуправления”, согласно которому снова ожидалось, что унтер-офицерская вдова сама себя высечет, и поручалось органам местного самоуправления пересмотреть свои регуляторные акты на предмет соответствия принципам государственной регуляторной политики. Как с удивлением позже узнала власть, далеко не все органы местного самоуправления понимали эти принципы, а еще меньше из них понимали, что такое “регуляторный акт”. Естественно, никто, кроме тех, кто проводил очередную “гильотину”, реальных изменений не заметил, а оценки влияния очередной реформы не делались.
Теоретически текущая оценка эффективности нормативно-правовых актов и их пересмотр должны проводиться в Украине и теперь, согласно Закону Украины “Об основных принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности”. Однако выполнение этого закона, по крайней мере в части пересмотра, по большому счету, сводится к пустым формальностям, выполняемым государственными чиновниками без какого-либо результата.
Фактическое отсутствие работающего механизма системного пересмотра регуляторного законодательства привело к хаотичному возникновению многочисленных инициатив по применению различных методов пересмотра законодательства. Так, например, традиционным для Украины является составление регулярных уже упомянутых дерегуляционных планов правительства, которыми предполагается отменить количество регуляций, установленных законодательством, на определенный процент. Такого рода цель ставилась как во времена Януковича (отменить 50% лицензируемых разновидностей хозяйственной деятельности), так и в сравнительно недавнем прошлом (Стратегия 2020, План дерегуляции). К чему приводит постановка такой цели? Ответ очевиден: поскольку государственный аппарат всегда движется в направлении наименьшего сопротивления, то выполнение правительственных планов сводится к поиску и отмене разрешений, которые существуют только на бумаге, а в реальной жизни не выдаются, или же к отмене разрешений, являющихся наименее проблемными для бизнеса.
Еще один любимый прием законотворцев — не отмена разрешительной процедуры, а ее переименование, что дает возможность задекларировать уменьшение количества разрешений или лицензий, не упоминая о том, что они были просто переименованы, например в сертификаты. Поэтому возникает распространенный в нашей стране парадокс: много разрешений отменили — а бизнес “покращень” не почувствовал.
В течение последнего года также были отдельные попытки системно подойти к пересмотру законодательства. Так, появились сторонники у концепции “выбрось и построй” с элементами “заката солнца”. Они зарегистрировали в Верховной Раде Украины законопроект №3766 “Об изменении системы регулирования экономики”, согласно которому разработчики предлагают отменить действие положений сразу 90 законов в части, регулирующей хозяйственную деятельность. При этом Кабинету министров Украины поручается подготовить и представить на рассмотрение парламента законопроекты, которые бы ввели новое регулирование.
Но вряд ли станет панацеей одновременная отмена большого количества действующих законов ради их замены новыми. У государства просто нет ресурса, чтобы в сжатые сроки разработать огромный объем качественно нового законодательства и научиться его применять.
Определенной разновидностью упомянутой выше концепции является законопроект №4650 “О внесении изменений в Закон Украины “О правопреемстве Украины” относительно отмены действия актов СССР на территории Украины”, что предлагает выбросить часть (еще советского) законодательства, поскольку новое уже разработано и введено в действие.
Снова довольно громко звучат призывы к проведению “гильотины”. Даже президент Украины во время назначения нового правительства пожалел, что “дерегуляционная гильотина” до сих пор не пала на головы бюрократов. Не совсем уверены, действительно ли президент имел в виду конкретный способ системного пересмотра законодательства, или просто выбрал хорошую метафору, дабы подчеркнуть решительность в своем желании облегчить регуляторное бремя, которое ложится на бизнес.
Как бы там ни было, но сегодня как следствие хаотичного регулирования в условиях неработающей регуляторной системы имеем:
— крайне некачественное регуляторное поле, эффективность которого невозможно оценить, и на котором можно наблюдать “регуляторные миражи” (когда целые учреждения существуют лишь на бумаге, а не в реальной жизни, или когда государство регулирует не существующие в реальной жизни отношения и “регуляторных оборотней” (когда под видом одного регулирования существует несколько разных);
— регуляторов, часто страдающих “регуляторной шизофренией” (когда государство/регулятор не осознает своей роли и, как следствие, выступает одновременно и регулятором, и владельцем актива, и игроком на рынке, вступая в отношения само с собой);
— систему, больную хронической “регуляторной тахикардией” (система работает с постоянным ускорением ритма, но от этого “пациент” чувствует себя все хуже).
Хуже всего в такой ситуации, что в условиях этой полуфейковой регуляторной системы воспитано уже не одно “поколение” молодых государственных служащих, поэтому ее условность и искусственность воспринимаются как должное. Истинное содержание системы — эффективное регулирование — фактически утрачено, а на смену ему прочно пришла “дерегуляция”, в парадигме которой эффективность измеряется количеством отмененных документов или разрешений.
Значительно более эффективным в этом случае могло бы быть применение методологии SCM и постановка целью уменьшить затраты бизнеса на бюрократические процедуры (compliance costs). Хотя применение этого критерия (как и любого другого, оценивающего качество регулирования) намного сложнее и требует значительной государственной состоятельности.
Как ЭТО следует делать
Несмотря на вышеописанные недостатки отечественного реформирования, однозначным позитивом является осознание руководством Министерства экономического развития и торговли и Государственной регуляторной службы необходимости перезагрузки регуляторной системы. Подтверждение этого — ряд важных шагов, сделанных еще осенью прошлого года:
— при поддержке правительства Канады, Группы Всемирного банка и Еврокомиссии было создано упомянутое выше независимое учреждение — Офис эффективного регулирования BRDO (www.brdo.com.ua), на который возложена задача усилить способность государства в процессе преобразования регуляторной системы;
— усовершенствована процедура оценки проектов регуляторных актов (утверждена Методика проведения М-теста) на предмет стоимости внедряемого регулирования.
Но самое главное, что произошло, — это изменение дискурса. Идеология эффективного регулирования — ориентированность на качественные, а не на количественные показатели — медленно, но уверенно возвращается в повестку дня руководства государства.
Что нужно делать дальше?
1. Прежде всего — необходимо осознание “картинки будущего”, т.е. ответа на вопрос: какую конкретно систему мы хотим построить? Для этого Офисом разрабатывается Концепция эффективного регулирования, которая в ближайшее время будет представлена руководству правительства. После утверждения Концепции в течение ближайших месяцев ее нужно детализировать до уровня измеряемых операционных планов на ближайшие три года. Это избавит от необходимости составлять ежегодные дерегуляционные планы.
Постепенный переход от модели “дерегуляции” к модели “лучшего регулирования” (например, см. Regulatory Policies in OECD Countries. From Interventionism to Regulatory Governance, OECD, 2002) позволит сделать систему более стабильной и предсказуемой.
2. Необходимо как можно быстрее обеспечить способность государства считать качественные показатели регулирования. Для этого, в частности, должны заработать уже введенные процедуры оценки стоимости регулирования (М-тест) и появиться оценка регуляторного влияния (regulatory impactassessment) не только актов правительства, но и законопроектов. Задача эта непростая, но только таким образом можно достичь осознания целей регулирования и четко очертить проблемы, на решение которых направлено регулирование. Это значительно уменьшит поле для откровенно популистских и лоббистских инициатив и откроет возможность для реального применения инструментов тонкого налаживания системы, таких как, например, OneIn — TwoOut или Sunsetclause
3. Правительству необходимо как можно быстрее утвердить комплексную программу системного пересмотра действующих регуляторных актов, основанную на презумпции ненужности регулирования и необходимости его измеряемости. Пересмотр должен быть построен как публичный и инклюзивный процесс, промежуточные результаты которого были бы видны как можно скорее.
Хорошим образцом комплексной программы могла бы быть европейская REFIT.
4. Следует, наконец, изменить отношение к государству с узкого (государственный аппарат как таковой) на более широкое (система упорядоченных отношений, в которых государство-аппарат является лишь одним из субъектов, наряду с общественными и бизнес-объединениями). Начаться это должно с создания общего информационного поля государства и бизнеса. В условиях, когда каждый орган государственной власти (субъект законодательной инициативы), вводя регулирование, исходит из разных данных, эффективное регулирование невозможно. Здесь можно использовать как пример создание специальной онлайн платформы Kafka в Бельгии, дающей возможность общественности приобщиться к процессу реформирования бюрократических процедур и предлагать пути для упрощения хозяйственной деятельности и отмены лишних норм и правил.
Конечно, упомянутыми инициативами не исчерпываются все возможные, и, на первый взгляд, их внедрение может привести к “замедлению реформ в Украине”. Но, при условии надлежащей имплементации, эти инициативы дадут нам уверенность, что такие “реформы” не станут очередным “покращенням”, и позволят построить осознанное регулирование, а это, в свою очередь, поможет ежегодно увеличивать его эффективность и выстраивать доверие как основу для ведения бизнеса в Украине.
Алексей Гончарук, Денис Малюська
