Відповідальність для поліцейських: вступають у силу нові правил

Що було раніше?

Попередній Дисциплінарний статут суттєво не змінювався з 1990-х рр. та надавав необмежену дисциплінарну владу керівництва над своїми підлеглими, тобто можливість одноособово притягнути до відповідальності за проступки. При цьому реальних механізмів захисту у самого поліцейського від таких дій начальства не було. Це одна із тих проблем, про яку говорили патрульні поліцейські, що йшли із “нової поліції” та публічно озвучували причини звільнення. Поряд із “депреміюванням” та радянським КУпАПом це суттєво пригнічувало будь-які ініціативи, які йшли всупереч баченням керівництва, що успішно пройшло атестацію і, відповідно, перейняло “кращі” міліцейські практики управління.

Таким чином, з 7 жовтня старий Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ 2006 року втрачає чинність в частині поширення на поліцію. Водночас документ продовжує діяти в цілому, оскільки надалі поширюється на інших посадовців, зокрема осіб начальницького складу НАБУ, осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби та податкової міліції. Втім, не варто розчаровуватися, формально це тимчасовий захід до моменту прийняття цими органами власних статутів або реформування органів в цілому (справедливо щодо останніх двох).

Що змінюється?

За великим рахунком новий Дисциплінарний статут не такий і новий, хіба що за формою. Насправді із правової точки зору у ньому повторено немало положень попереднього статуту органів внутрішніх справ. Проте за змістом є кілька позитивних нововведень, а саме:

1. Службове розслідування буде проводитись дисциплінарною комісією, яка готує висновок щодо наявності в діях поліцейського складу дисциплінарного проступку (ст.15 Закону). Уже потім за рішенням дисциплінарної комісії керівник накладає відповідне стягнення на підлеглого (раніше такі дії керівник щодо свого підлеглого міг робити одноособово). Такі зміни, відповідно, продовжують загальний напрямок вдосконалення механізмів розслідування державою. До прикладу, дисциплінарні проступки прокурорів розглядає Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія (КДКП), адвокатів – КДКА, а суддів – Вища рада правосуддя (ВРП).

2. До складу дисциплінарної комісії можуть також входити представники громадськості, які мають бездоганну репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет (ст. 15 Закону). Порядок їх залучення, як і порядок формування дисциплінарної комісії в цілому, має ще ухвалити Міністерство внутрішніх справ України. Така можливість впливу громадськості на кадрові рішення завершує ланцюг нових механізмів контролю за діяльністю поліції, які прямо передбачені Законом “Про Національну поліцію” (2015 р.), а саме: поліцейські комісії, атестаційні комісії, дисциплінарні комісії. Справедливо зауважити, що мною особисто разом із групою експертів та народних депутатів вносилася немала кількість поправок (228) до Статуту, серед яких і поправка про обов’язковості включення громадськості у дисциплінарні комісії (в провадженнях, де є скарги на порушення прав і свобод людини). Втім, на жаль, вона була відхилена. Виходить, наразі така можливість залишиться лише дискреційною (простою мовою: є можливістю діяти на власний розсуд) нормою у законодавстві.

3. Поліцейському нарешті забезпечується право на захист під час проведення службового розслідування (ст. 18 Закону). Реалізується це право через можливість надавати письмові пояснення щодо обставин вчинення дисциплінарного проступку та докази правомірності своїх дій. Хоча раніше таке теж фактично було можливо, прямо законодавством це не передбачалося, отже, всі пояснення і докази могли не братись до уваги. Тепер же у документі з’являється клопотання про долучення цих документів до матеріалів розслідування. І найголовніше – поліцейський має право користуватись правничою допомогою, тобто його інтереси може представляти адвокат, повноваження якого підтверджені копією свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю, ордером та копією договору із представником. Враховуючи тяжкість окремих стягнень (насамперед, звільнення зі служби в поліції) цілком логічно довірити свій захист професійному юристу, який користується під час службового розслідування тими ж правами, що й поліцейський (за виключенням окремих випадків, де ними можна скористатись лише самостійно). До речі, таке право чітко закріплене в Резолюції ПАРЄ №690 91979 “Декларація про поліцію”. В пункті 9 Резолюції однозначно встановлено: “При відкритті дисциплінарного чи кримінального провадження проти офіцера поліції, він має право бути почутим і право на адвокатський захист”. Можна говорити про гармонізацію нашого законодавства із європейським.

4. В новому Законі уточнено поняття службової дисципліни, загальні положення і термінологію приведено у відповідність до Закону “Про Національну поліцію” 2015 року. Оскільки Конституція України гарантує, що виключно законами встановлюються діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями (п. 22 ч. 1 ст. 92), тобто у відповідному законі має бути вичерпний перелік діянь, що утворюють склад дисциплінарного проступку. Новий Статут закріплює поняття “службова дисципліна”, яка окрім загальних обов’язків поліцейського, визначених ст. 18 Закону “Про Національну поліцію”, зобов’язує дотримуватись конкретних положень Закону. Це можуть бути й етичні правила, але тут йдеться і про доволі конкретні норми – наприклад, дотримуватися правил носіння однострою та знаків розрізнення. Як не дивно, до цього моменту притягнути поліцейського до відповідальності за приховування жетона, було вкрай складно. Тепер же, виглядає так, що один рядок у новому Статуті може змінити ситуацію на краще.

Загальний контекст

Загалом набрання чинності Дисциплінарним статутом не несе якихось “революційних” змін. Як старий Статут, так і новий, буде дуже сильно залежати від практики застосування. Вкрай важливо, хто буде застосовувати його положення і в якому порядку. На сьогодні це питання не визначене і нам залишається чекати на відповідні підзаконні акти з боку МВС.

Якщо говорити глобально, то дисциплінарними розслідуваннями в лавах поліції має займатись взагалі незалежний від самої поліції орган (так звана “британська модель”). Так, у своєму висновку Бюро з демократичних інституцій і прав людини ОБСЄ на український проект закону про поліцію у 2014 р. зазначалося: “Хоча законопроект цього не передбачає, проте на регіональному (тобто, європейському) та міжнародному рівні визнано, що відповідати за отримання скарг та, за потреби, проводити за ними дізнання ex officio, в тому числі з питань дисциплінарного провадження, повинен загальний незалежний орган оскарження дій поліції, який також має співпрацювати з поліцією” (п. 124). Для українських реалій це настільки революційно і неприйнятно, що ніхто з боку влади питання таким чином не ставив. Разом з тим ми подавали поправки щодо наділення існуючих поліцейських комісій, створених в порядку статті 51 Закону про Нацполіцію, такими повноваженнями. Їх було відхилено без обговорення.

Крім того, у Керівництві ОБСЄ щодо демократичних основ поліцейської діяльності від 2008 року рекомендується надавати інститутам громадянського контролю за поліцією повноваження із підготовки рекомендацій щодо застосування дисциплінарних стягнень. Має існувати не просто “можливість залучати поліцейських до дисциплінарних комісій”, а реальність механізмів впливу на рішення комісії та накладення дисциплінарного стягнення.

За своєю роллю Дисциплінарний статут є інструментом захисту для самого поліцейського від свавілля керівництва та, водночас, інструментом захисту своїх прав громадянами, яким завдано шкоду неправомірними діями. В будь-якому випадку він захищає самого поліцейського від безпідставних звинувачень будь-якими особами, а також від зловживань з боку керівництва. Тобто є частиною так званого “професійного статусу поліцейського”, який гарантує йому незалежність від сторонніх впливів та можливість сумлінно виконувати свою роботу. Як не дивно, наше законодавство ще не знає такого терміну, а питання соціального забезпечення, оплати праці, захисту від безпідставних звинувачень, дискутуються у доволі у викривленому контексті. Водночас як європейські країни, так і США, давно захистили професію і тим самим підвищили рівень довіри до поліції.

Що новий Дисциплінарний статут означає для “простих” громадян?

На перший погляд питання притягнення до дисциплінарної відповідальності та законодавства, що його регулює, – виключно внутрішнє питання. Але це не зовсім так, оскільки в документі мова йде про ефективні та прозорі процедури, які дозволяють оскаржити неправомірні дії поліцейських українським громадянам. Очевидно, що з останнім ми маємо системні проблеми, адже поліцейські не несуть реальної відповідальності за протиправні дії, які порушують службову дисципліну. Наприклад, неналежне зберігання доказів у кримінальному провадженні, відмова у реєстрації заяв про злочин, безпідставні огляди й поверхневі перевірки тощо. Такі дії, що не утворюють склад злочину і, відповідно, не розслідуються Державним бюро розслідувань (de facto досі залишаються за прокуратурою).

Ймовірно, що новий Статут підвищить якість таких розслідувань. Але ще більш ймовірно, що у самого поліцейського є більше прав у захисті від свого керівництва, якщо те вирішило застосовувати “неформальні” методи впливу. Як на мене, користь від нового Закону найбільше проявиться найперше серед лав самої поліції. Хоча кінцевим споживачем її послуг є населення, яке теж “відчує на собі” позитивний вплив нового Статуту поліції.