Сім міфів про реформу поліції
17.11.2017
7 листопада 2015 року — дата набуття чинності Законом України “Про Національну поліцію України” і початок повноцінної роботи цього нового відомства.
Тоді ж було призначено першу очільницю Нацполіції — Хатію Деканоїдзе, а за кілька місяців до цього запущено патрульну поліцію — спочатку в Києві, потім у Львові й Одесі. Отже, спливли два роки від початку ледь не найвідомішої вітчизняної реформи.
Що ж насправді ми знаємо про реформу поліції? Чи не є ми заручниками стереотипів, нав’язаних нам медіа? Пропоную увазі читачів сім найпоширеніших міфів про перетворення в системі НПУ.
Міф перший. У результаті переатестації старі професійні кадри були звільнені, і тепер немає кому розслідувати злочини
Це міф, який спростувати найлегше. Насправді за результатами атестації звільнили тільки 7,7% поліцейських (5257 з 68135), половина з яких поновилася на посадах через суд. Це не означає, що в поліції працюють понад 90% колишніх міліціонерів, але, навіть ураховуючи всіх, хто звільнився за власним бажанням і вийшов на пенсію, однаково більшість поліцейських — це колишні міліціонери. Звісно, досвід роботи в міліції автоматично не свідчить про недоброчесність і корумпованість. І навпаки — про абсолютні професіоналізм і сумлінність. Теза про те, що всіх професіоналів звільнили з лав поліції, теж досить маніпулятивна і не має нічого спільного з реальністю.
Крім того, переатестація з самого початку мала сумнівні перспективи. Насамперед тому, що Інструкція про порядок проведення атестування була підготовлена командою МВС таким чином, що будь який звільнений поліцейський без особливих зусиль міг поновитися на посаді, звернувшись до суду. Узагальнивши судову практику, юридичну нікчемність цього документа довів і Пленум Вищого адмінсуду. Підстави для атестації, строки в який міліціонери мали бути переведені в штат поліції, необґрунтованість висновків комісій тощо — все це легко було оскаржити й виграти процес. За останніми даними, рішеннями суду на посадах поновлено 2 105 поліцейських, які раніше не пройшли атестації. При цьому поновленим поліцейським за час вимушеного прогулу виплачено 54 893 тис. грн з коштів платників податків.
Міф другий. У поліції є план/довгострокове бачення реформ
Жодного чіткого плану розвитку поліція не має, а точкові зміни не лише не об’єднані спільними цілями, а часто мають протилежну спрямованість. Є низка документів у сфері державної політики, які стосуються реформи поліції, однак жоден не містить конкретики — чітких строків і заходів, інструментів для вимірювання прогресу чи ефективності реформ, показників, за невиконання яких можна було б критикувати керівництво поліції.
Процес змін у поліції умовно можна поділити на три періоди.
1. Від завершення Революції Гідності і призначення Авакова міністром — до приходу “грузинської команди”.
Аваков створив Громадську раду, яка взялася розробляти план реформ. Результатом її роботи стали Стратегія реформування ОВС і план заходів до неї. Стратегія була виписана аж до 2018 року, але план заходів завершувався 2015-им. Цього документа й наполовину не реалізовано, а гучно розпочаті в рамках Стратегії пілотні проекти, на кшталт “Самбірського експерименту”, давно завершилися, такі і не перерісши в масштабні зміни.
У травні-червні 2016 року президент запросив в Україну команду грузинських реформаторів. У сфері поліцейської діяльності це була спочатку Ека Згуладзе, заступник міністра, яка створила патрульну поліцію й істотно вплинула на ухвалення закону про Нацполіцію. Згодом першою очільницею Нацполіції стала Хатія Деканоїдзе, вона розпочала переатестацію колишніх міліціонерів. Хатія мала власний план змін — “100 днів якості Національної поліції”. Це короткий документ з амбітними завданнями. Серед них, наприклад, знищення “паличної системи” і запровадження нової системи оцінювання ефективності поліції, орієнтованої на бізнес-модель. На жаль, цей документ спіткала аналогічна доля — плану й на третину не реалізовано.
3. Від призначення С.Князєва керівником Нацполіції — і до сьогодні.
У лютому новий голова Нацполіції оголосив курс на посилення боротьби зі злочинністю і реформу “ядра” поліції — кримінального блоку. Однак після початку експерименту зі створення підрозділів детективів стало зрозуміло, що і до цього завдання поліції бракує системного підходу. Князєв узагалі не має плану реформ, а програма з довгостроковими цілями на 5 років (обов’язковий документ, який він як кандидат на посаду керівника Нацполіції подавав до конкурсної комісії) так і не була оприлюднена. Місяць тому МВС ухвалило Стратегію розвитку відомства (Стратегія 2020). У ній є чимало правильних і потрібних заходів і завдань, які вже неодноразово кочували з одного документа в інший, але вона не містить ані плану реалізації та відповідальних, ані індикаторів виконання.
Відсутність чіткого й зрозумілого усім плану реформ у системі МВС насамперед є наслідком браку реальної політичної волі міністра до системних змін: адже він уже понад три роки після Революції Гідності незмінно керує відомством і має в руках всі необхідні для цього інструменти.
Міф третій. Нацполіцію вивели з системи МВС, яке перестало бути “міністерством міліції”
Закон “Про Національну поліцію України” передбачав утворення Нацполіції як центрального органу виконавчої влади. Міністр внутрішніх справ при цьому повинен був відповідати виключно за формування державної політики у сфері правоохоронної діяльності, а голова Нацполіції — управляти самою поліцією. Це європейська модель, яка мала б максимально зменшити вплив Авакова чи будь-якого іншого майбутнього міністра на оперативне управління поліцією. Мета такого запобіжника — унеможливити використання правоохоронців у політичних цілях.
Але реальність виявилася іншою. Достатньо згадати події 9 травня цього року в Дніпрі, коли поліція проігнорувала побиття ветеранів в інтересах місцевих політичних сил, або роль поліції і Нацгвардії в історії з затриманням сина Авакова за звинуваченням у так званій справі рюкзаків. А заяви МВС про політичну мотивованість дій НАБУ явно продиктовані волею міністра, а не вимогами закону.
Міф четвертий. Патрульна поліція реформована і за її зразком будуть реформовані всі інші підрозділи
Патрульна поліція — це справді хороший приклад спроможності держави здійснювати структурні реформи. Водночас запорука успіху таких реформ не тільки в доборі нових кадрів чи високій зарплатні, а й у новій якості роботи й відмові від старих неформальних практик. Із цим є проблеми, які взаємозумовлені роботою інших підрозділів — реформа однієї ланки неможлива без змін в інших. Те саме стосується законодавства, яким керуються патрульні в своїй роботі.
Інформкампанія “Моя нова поліція” мала на меті ототожнити успіхи перших кроків патрульної поліції і поліцію в цілому. Результати соціологічних досліджень спочатку справді зафіксували поліпшення ставлення до поліції — адже ми всі так чекали появи нових поліцейських. Але невдовзі бульбашка завищених очікувань луснула, і все знову стало, як і колись.
Міф п’ятий. Після ліквідації корумпованих УБОЗ і ОБНОН узагалі ніхто не бореться ані з організованою злочинністю, ані з наркозлочинами
УБОЗ (управління по боротьбі з організованою злочинністю) було ліквідовано ще 2014 року, а ОБНОН (певний час — Департамент протидії наркозлочинності) — у грудні 2016-го. Про неефективність і подекуди злочинну діяльність самих цих структур часто говорили навіть керівники МВС, тому такий крок у контексті реформи був логічним. Однак ліквідація підрозділу не означає, що всіх працівників звільнили і що поліція цих злочинів більше не розслідує. Функції цих підрозділів було передано “на місця”, тобто оперативники далі працюють на відповідних посадах, мають ті самі агентурні сітки (конфіденційне співробітництво з інформаторами) тощо. Певний час був період адаптації та перепідпорядкування, протягом якого, до речі, зменшилась і кількість зловживань з боку правоохоронців, але він давно в минулому. Однак оскільки інших істотних змін у цьому напрямі роботи правоохоронців (як і в інших сферах) не відбулося, то способи і якість розслідування злочинів не змінилися.
Міф шостий. Реформа поліції призвела до зростання злочинності
Цей міф пов’язаний із попереднім, і його часто поширюють політики.
Справді, через війну на Сході країни, збільшення незаконного обігу бойової зброї та соціально-економічних проблем злочинність зростає. Це базовий закон кримінології — якщо в країні зростає безробіття, то автоматично збільшується кількість крадіжок, зокрема квартирних. Однак зростання злочинності точно не є наслідком реформ у системі поліції.
Навпаки, створення патрульної поліції, скоріше, дало змогу певний час завдяки превенції стримувати зростання злочинності в сучасних складних умовах. Адже помітність патрульних на вулицях запобігає вчиненню дрібних злочинів.
Крім того, як згадувалося вище, слідчо-оперативні підрозділи як працювали, так і працюють. Якість їхньої роботи не поліпшилася, тому рівень злочинності або зростає у відповідь на соціально-економічну ситуацію в країні, або залишається таким самим.
Іншим важливим фактором у цьому контексті є те, що, показники розкриття злочинів, якими часто оперують у дискусії про зростання злочинності, — погане мірило для оцінювання ефективності роботи поліції.
Кримінальну статистику роками спотворювали і спотворюють: злочини приховують від обліку, провадження закривають у ручному режимі — і все це для отримання “правильної” динаміки розкриття. Часто ці цифри мають мало спільного з реальним рівнем злочинності й відчуттям громадянами себе в безпеці. А вище керівництво поліції і далі, на жаль, вимагає “побільше” розкритих злочинів і “якомога швидше”. А півроку тому на спільній колегії МВС і прем’єр-міністра навіть В.Гройсман пригрозив звільнити трьох очільників місцевої поліції, які матимуть найменші показники розкриття в першому півріччі. Невідомо, чи виконав він свою обіцянку, але ми вже й самі здогадалися, що робили керівники поліції для того, щоб уникнути звільнення.
Набагато важливішими критеріями вимірювання ефективності є наявність відчуття безпеки в населення, оперативне й дієве реагування поліції на кожне вчинене правопорушення, збільшення довіри до поліції з боку людей, які з нею мали справу. У західних країнах, до слова, орієнтуються ще й на стан відносин підприємців з державою (відсутність незаконного тиску на бізнес), стан розгляду скарг на незаконні дії поліцейських тощо.
Міф сьомий. Реформу поліції завершено/провалено
Через складність визначення поняття “реформа” не можна однозначно сказати, що її завершено, провалено або що вона триває. Рік, три чи п’ять років — усе це здебільшого умовні цифри, які не можуть бути орієнтиром для завершення реформ. Особливо складно оцінювати в умовах, коли напрями реформування постійно змінюються, а чіткого, погодженого всіма відповідальними за це в державі посадовцями плану та індикаторів змін — немає. Єдине, що можна сказати напевне: допоки не реформоване “ядро” поліції — кримінальна поліція та слідство, говорити про завершеність реформи точно зарано.
Насамкінець доводиться, на жаль, додати, що процес заради процесу, вочевидь, цілковито влаштовує політичне керівництво МВС. Адже маленькі пілотні проекти та експерименти приносять швидкі репутаційні дивіденди. В умовах коротких політичних циклів — це зрозуміла та бажана мета. А от системні зміни неодмінно призвели би до руйнування існуючих корупційних схем і звичних практик роботи, а отже — до невдоволення середньої ланки керівників і виходу старої вертикалі поліції з-під контролю міністра.
На жаль, це точно не те, чого прагне міністр, який давно веде свою політичну гру, використовуючи ввірені йому відомства як важелі впливу.
