Поза увагою суспільства: невидимі аспекти поліцейської реформи
26.11.2018
Часто можна почути, що реформу Національної поліції вже завершено.
Тим більше що цей орган влади офіційно існує з 7 листопада 2015 року, а сам процес реформи розпочався одразу після Революції Гідності із призначення міністром внутрішніх справ Арсена Авакова. Суспільний запит на реформу був зрозумілий. Залишається він таким і тепер, як у контексті безкарності правоохоронців, так і у зв’язку з новими викликами, що постали перед поліцією, — нападами на громадських активістів, замовними вбивствами, зростанням організованої злочинності тощо.
Оцінка реформи є складним завданням і дуже часто невдячною справою. Можна, радше, говорити про окремі приклади та напрями змін. За весь час реформи ухвалено різні стратегічні документи, однак не було сформовано єдиного бачення та спрямування, яке б дозволило сьогодні підбити підсумки, послуговуючись інформацією про реалізацію завдань, поставлених перед поліцією. Тому варто зупинитися на тих речах, які нечасто обговорюються в медіа. Їх можна назвати невидимими аспектами реформи.
Деполітизація поліції
Довіра до поліції пов’язана з довірою до влади загалом. На жаль, вплив політиків на роботу органів влади завжди був високим, що, серед іншого, ставить під питання роботу поліції чи то на мирних зібраннях, чи то під час розслідування злочинів. Це означає, що чим менше політика втручатиметься в роботу поліції, тим більшою буде довіра до неї. На жаль, досі мало хто знає, що міністр внутрішніх справ на сьогодні не має жодних формальних повноважень з управління поліцією. Часто вимоги журналістів чи громадських організацій розслідувати конкретні кримінальні провадження адресовані саме міністрові. Насправді вони не мають під собою правового підґрунтя, адже робота міністра — формування державної політики у правоохоронній сфері, а не розслідування злочинів.
У 2015 році МВС перестало бути “міністерством міліції”, адже Закон про Національну поліцію передбачив утворення поліції як окремого від міністерства органу виконавчої влади. Міністр внутрішніх справ при цьому повинен відповідати виключно за формування державної політики у сфері правоохоронної діяльності, а голова Нацполіції — управляти самою поліцією. Це європейська модель, яка мала б максимально послабити вплив міністра на оперативне управління поліцією. Мета такого запобіжника — унеможливити використання правоохоронців у політичних цілях. Саме цей процес називається “деполітизацією поліції”, і де-юре він уже відбувся.
Проте на практиці нинішній міністр залишає свій вплив і намагається втручатись у роботу поліції. Для цього залишилися невеликі юридичні підстави, — в Законі є положення про те, що з ним мають бути погоджені призначення всіх керівників місцевих поліцій та заступників голови Національної поліції. Але цього міністрові замало, тому досить згадати події 9 травня 2017 року в Дніпрі, коли поліція проігнорувала побиття ветеранів, чим захистила інтереси місцевих політичних сил, або роль поліції й Нацгвардії в історії із затриманням сина Авакова за звинуваченням у так званій справі “рюкзаків”, яка була недавно закрита. Проблема в тому, що заяви про політичну вмотивованість дій НАБУ виходили саме з МВС та Національної поліції і явно продиктовані волею міністра, а не вимогами закону.
Таким чином, обсяг і поступ реформ усе ще визначає міністр внутрішніх справ. Розуміючи це, можна пояснити багато речей, які не відбулись або, навпаки, відбулися вкрай швидко. Суспільству слід вимагати остаточної деполітизації поліції, що сприятиме завершенню реформи.
Поліцейські комісії і роль громадськості
Громадянське суспільство останнім часом активніше впливає на процеси в державі, саме воно часто слугує драйвером окремих реформ. Поліція — не виняток. Ідетьсяне про аналітичні центри чи експертну спільноту Києві, а про будь-якого члена територіальної громади, який сьогодні отримав можливість впливати на поліцію у своєму регіоні.
Річ у тому, що поліцейська реформа привнесла нові форми громадського контролю за діяльністю поліції. Серед них — різного роду комісії: атестаційні (створювались у 2015—2016 роках); дисциплінарні (закон про Дисциплінарний статут Національної поліції набрав чинності 7 жовтня нинішнього року, в цих комісіях може брати участь громадськість) і поліцейські комісії, які опікуються кадровими питаннями. Останні можуть бути прикладом успіхів реформи поліції, адже, хоч вони майже невідомі, проте працюють активно, і територіальні громади справді мають можливість впливати на кадрову політику поліції на місцях.
До їх компетенції належить набір на службу осіб молодшого складу та просування по службі поліцейських (за рішенням керівництва). До комісії входять п’ять членів, із яких: двох призначає обласна рада з представників громадськості; одного — міністр внутрішніх справ (нерідко це журналіст або громадський діяч); двох — поліцейські. Це означає, що є “громадські” комісії, тобто комісії, в яких здебільшого бере участь громадськість. Наприклад, поліцейська комісія при ГУНП у Львівській області, в якій голова комісії — журналіст.
Сьогодні, фактично, працюють 84 поліцейські комісії. По три комісії на регіон — головного управління Нацполіції, патрульної поліції та поліції охорони. Загалом, якщо говорити про участь громадськості в комісіях, можна стверджувати що 40% членів комісій представляють громадськість, тобто 169 із 420 осіб. Частина тих, хто мав би представляти громадськість, є політиками або чиновниками. Хтось просто не відповідає такому критерієві закону як наявність бездоганної репутації, високих професійних якостей, суспільного авторитету. Тобто це — люди, котрі не представляють реальних громадських організацій. Однак говорити про підконтрольність комісій самій поліції було б перебільшенням.
Поліцейські комісії створені, вони працюють, але абсолютно непомітні для суспільства. Причина полягає в тому, що вони не мають справ із кандидатами, причетними до корупційних скандалів, чого не можна сказати про суддівські конкури, до яких інтерес суспільства високий. Закон про Нацполіцію передбачає, що функції поліцейських комісій — відбір (конкурс) на службу до поліції, а також просування (підвищення) по службі. Але проблема в тому, що конкурс обов’язково проводиться лише щодо осіб, які вперше беруться на службу з призначенням на посади молодшого складу (слідчі, дільничні, патрульні, — конкурси на посади яких ми вже бачили). А конкурс під час підвищення проводити необов’язково (тільки за бажанням керівника), чим часто й користуються структури поліції. Докладніше про проблеми роботи комісій ідеться в дослідженні “Поліцейські комісії в Україні: звіт за результатами дослідження” (2018).
Показники розкриття і система оцінки роботи поліції
В умовах постійних вимог від суспільства стосовно розслідування резонансних злочинів якість звітування дуже впливає на успіхи реформи та довіру до органів правопорядку і прокуратури.
Традиційно органи правопорядку звітують, публікуючи “сухі” цифри щодо кримінальних проваджень, які вони розслідують. Серед них — кількість розкритих злочинів, повідомлень про підозру, направлених справ до суду тощо. Доволі рідко в резонансних злочинах також подаються інфографіки й організовуються брифінги. Але цього явно замало, щоб у звичайної людини склалося чітке враження про якість розслідування резонансних злочинів, а тим паче — про тенденції в роботі органів правопорядку. На практиці нечасто зустрінеш і юриста, який уміє читати кримінальну статистику і правильно інтерпретувати тенденції: чим вони обумовлені та які часові межі охоплює цей вплив.
Сама кримінальна статистика давно не є об’єктивним і достовірним джерелом інформації. Хоча з 2012 року в Україні функціонує Єдиний державний реєстр досудових розслідувань, практики приховування злочинів від обліку нікуди не поділися. Основна причина — ні поліція, ні прокуратура не відмовилися від так званої “палочної” системи оцінки ефективності своєї роботи. Ідеться про оцінювання слідчо-оперативних підрозділів за динамікою розкриття, що є основою системи, яка сформувалася ще в радянські часи. Прямим наслідком цієї системи, крім загального викривленого знання про злочинність, є низка порушень із боку правоохоронців, необхідних для досягнення потрібних показників: від психологічного насильства й тиску на заявників, щоб вони не подавали заяву про вчинення злочину, — до катувань. Інший наслідок — у резонансних провадженнях вимагається якомога швидше знайти підозрюваних, а ними час від часу виявляються непричетні до злочину люди. Про цю систему стимулів і показників докладніше йшлося у статті “Радянські показники чи рівень довіри населення?” (Випуск №4, 3 лютого — 9 лютого, 2018).
Оцінюючи кримінальну статистику як інструмент, варто сказати, що ніхто не пропонує відмовитися від неї. Пропонується лише відмовитись використовувати її як наскрізне джерело для оцінки ефективності роботи органів правопорядку, що впливає на кар’єри та заробітні плати реальних людей — чи то поліцейських, чи то прокурорів. До позитиву належить те, що сьогодні кримінальна статистика в Україні містить не тільки інформацію про кількість вчинених злочинів та результати їх розслідування, а й певну кримінологічну інформацію про злочинців. Таку деталізацію первинних даних, які збирають правоохоронці, західні науковці відзначають як позитивну практику, якої вони не мають у своїх країнах. Врешті-решт, формування кримінальної політики і прогноз злочинності — одне із завдань, що стоять перед органами правопорядку. Для цього потрібен інструмент, який міг би давати об’єктивні дані, якби не спотворювався в “гонитві за показниками”.
Загальний стан злочинності
Часто говорять про проблемний стан злочинності, що є індикатором неефективної роботи поліції. Загалом, питання динаміки і структури злочинності вкрай складні, адже відповіді на запитання на кшталт “злочинність зростає?” чи “злочинність спадає?” — односторонні й не відбивають загальної ситуації в країні. Навіть користуючись зазначеним підходом, можна сказати, що з 2014-го по 2016 рік злочинність зростала, а потім відбувся її спад. Це можна побачити в заявах керівництва МВС і Національної поліції про неухильне зменшення зареєстрованих злочинів та збільшення кількості справ, направлених до суду. Але об’єктивних причин для значного спаду просто немає, адже основні чинники, які впливали на зростання злочинності — війна на сході України, соціально-економічні проблеми, незаконний обіг зброї з непідконтрольних територій і військових складів загалом, — нікуди не зникли з нашого життя.
Говорячи про спадання злочинності чи стабілізацію ситуації, правильніше сказати, що поступово змінюється сама структура злочинності — вона стає більш насильницькою, а насильницькі злочини часто вчиняються із застосуванням зброї, що вилучена з цивільного обороту. Тому ми справді можемо спостерігати зменшення кількості облікованих злочинів, але мусимо дивитися на структуру злочинності, яка стає брутальнішою. При цьому варто сказати, що зменшення кількості зареєстрованих злочинів, не в останню чергу, пов’язане з повернення практик приховування злочинів від обліку, щобзменшить кількість “нерозкритих” злочинів і відрапортувати про успішні реформи загалом.
Альтернативна система оцінки роботи поліцейських
Дані про злочинність сьогодні не можуть бути підставою для оцінки роботи органів правопорядку. Ними можуть бути кримінологічні опитування (англо-американські “criminal survey”), в межах яких із допомогою соціологічних інструментів можна отримати альтернативні офіційній статистиці дані про: злочинність; оцінку рівня довіри населення до поліції на основі конкретних критеріїв незалежними соціологічними організаціями; використання стандартів (протоколів) роботи кожного професійного учасника кримінального провадження, насамперед слідчого та прокурора. Такі стандарти мають містити мінімальний перелік процесуальних дій, яких потрібно вжити при розслідуванні типового злочину, і за їх результатами керівник зможе оцінювати свого підлеглого. Ідеться про рівень довіри громадян як основний критерій оцінки ефективності роботи поліції. Таке положення закріплене в частині 3 статті 11 Закону про Національну поліцію, однак досі залишається декларативним, оскільки жодного дослідження проведено не було. Але варто постійно тримати у фокусі необхідність реалізації цього механізму.
Реформа кримінального блоку поліції
Реформування кримінальної статистики — лише складова змін у кримінальному блоці поліції. Тут треба говорити і про запровадження інституту детективів (об’єднання функцій слідчого та оперативного працівника), і про реформування інституту захисту свідків у кримінальному процесі(законопроект № 8457), і про реалізацію положень КПК України 2012 року щодо кримінальних проступків. У КПК передбачено можливість розслідувати за різною процедурою злочини невеликої тяжкості і тяжкі злочини, що має розвантажити слідство від повсякденної рутинної “паперової” роботи. На сьогодні законопроект про проступки чекає ухвалення у другому читанні в парламенті. Хоча цей законопроект (№ 7279-д) не може бути прийнятий у його нинішньому вигляді, про що зазначили експерти Ради Європи у своєму висновку.
Про зміни і перетворення в Національній поліції України сказано чимало, але слід пам’ятати, що реформування — постійний процес. І хоча певні етапи реформи вже пройшли, проте зміна управлінських практик у самій поліції лише має розпочатися. Зважаючи на ситуацію в країні, зараз слід більше зосередитися на запобіганні тим ризикам ескалації насильства, які можуть постати вже наступного року у зв’язку з проведенням виборів. Адже історії й прогнози щодо “національних дружин”, “мілітаризованих батальйонів”, “протестних настроїв”, “дестабілізації ситуації державою-агресором” не виникають на рівному місці. До них мають бути готовими органи правопорядку, насамперед — Національна поліція України.
