Перший рік поліції: проблеми законодавчого регулювання

06.12.2016

Борис Малишев,

Закон України «Про Національну поліцію» (далі за текстом – «Закон») вже є чинним більше року. Саме він визначає засади, критерії та напрями однієї із найбільш масштабної реформи у вітчизняній правовій системі з часів набуття Україною незалежності.

Відтак нормативним стрижнем всіх реформаторських зусиль є як раз положення нового закону. Втім, він не є ідеальним, і потребує удосконалення, а також розвитку у підзаконних актах та інших законах.

Нижче зупинимося на комплексному огляді основних наявних проблем нормативного (передусім законодавчого) регулювання поліцейської діяльності.

1. Сам Закон, який дещо поспіхом ухвалювався Парламентом під тиском МВС і не врахував жодної важливої поправки від експертів з громадського середовища, не повністю є досконалим з точки зору європейських стандартів. Про це було зазначено у коментарях Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи. На виконання цих коментарів у Верховній Раді під номером 4753 від 02.06.2016р. був зареєстрований Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про Національну поліцію” (щодо виконання рекомендацій, які містяться у коментарях Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи). З пояснювальної записки до данного проекту видно, які проблеми необхідно усунути. Втім, на жаль, станом на сьогодні розгляд цього законопроекту істотно затягується.

Зокрема, вказаним проектом пропонуються внести наступні зміни до Закону України «Про Національну поліцію», які чітко вказані у відповідному коментарі Генерального директорату:

• В статті 13, 23 Закону виключити зі складу поліції органи досудового розслідування (дублюються повноваження з кримінальною поліцією) та поліцію охорони (виходить за межі діяльності поліції).
• В статті 14 Закону передати повноваження керівнику поліції затверджувати кошторис (задля підвищення незалежності керівника поліції);
• В статті 21 Закону надати виключні повноваження по призначенню першого заступника та заступника керівника поліції (з метою узгодженості дій керівництва поліції);
• В статті 26 Закону виключити можливість ведення бази даних відносно осіб щодо яких поліцейські здійснюють профілактичну роботу (з метою захисту прав осіб та не порушення їх презумпції невинуватості шляхом сбору персональної інформації). Окрім того, пропонується запровадити строк зберігання песрональної інформації в базах даних;
• В статті 31 Закону додати підставу для перевірки документів (задля обґрунтованого втручання поліції);
• В статті 32 Закону додати обставини законності перевірки документів особи. Окрім того, пропонується запровадити гарантію дотримання прав особи щодо її затримання;
• В статті 33 Закону виключити можливість запрошення особи на опитування до поліцейського приміщення (з метою уникнення випадків незаконного затримання особи, ведення особи в оману або здійснення на неї психологічного тиску);
• В статті 34 додати гарантію забезпечення прав особи шляхом обов’язкового здійснення відеофіксації;
• В статті 37 Закону гарантувати право особи на інформування щодо її місцезнаходження. Також, пропонується визначити конкретні строки обмеження пересування особи чи транспортного засобу або утримання вилучених особистих речей (з метою гарантування прав осіб);
• В статті 40 Закону надати особам право доступу до відео матеріалів, на яких зафіксовано особу (даний матеріал відноситься до персональних даних);
• В статті 43, 46 Закону виключити можливість застосування поліцейських заходів примусу, коли це є невиправданим, а також деталізувати випадки застосування вогнепальної зброї (відсутність критерію визначення «невиправданості» та ризик нанесення ушкоджень особам).
• В статті 45 Закону гарантувати право особи на життя та стандарти Європейського Союзу щодо використання спеціальних засобів.
• В статті 47 Закону запровадити конкурсний підхід до призначення поліцейських (задля забезпечення об’єктивного та прозорого призначення осіб).
• В статті 48, 51,52,57 Закону запровадити добір поліцейських у відповідності до європейських стандартів – виключно через конкурси та із залученням громадськості;
• В стаття 62 Закону запровадити відповідальність за втручання в діяльність поліцейського;
• В статті 76,80 Закону змінити військові звання поліцейських на європейські, оскільки на сьогодні вони є квазі-військовими, що йде врозріз з європейською тенденцією до формування цивільного характеру поліцейської служби;
• В статті 81 Закону виключити повноваження Президента України щодо призначення спеціальних звань вищому складу поліції (це суперечить Конституції України та повноваженням Президента України);
• В статті 82,83 Закону виключити можливість призначення звань за вислугу років (виключно за кваліфікацією);
• В статті 86 Закону запровадити механізм контролю за діяльністю Національної поліції;
• В статті 87 Закону надати можливість керівнику органу (підрозділу) поліції, щодо якого розглядається питання про прийняття резолюції недовіри, виступити на засіданні відповідної ради під час обговорення проекту резолюцію недовіри (задля забезпечення обєктивності та прозрості);
• В прикінцевих та перехідних положеннях Закону передбачити передання заклади охорони здоров’я та вищі навчальні заклади, що знаходяться у підпорядкуванні Міністерства внутрішніх справ України, Міністерству охорони здоров’я України та Міністерству освіти і науки України.

Перелік вказаних запропонованих змін одночасно показує і ті слабкі місця Закону, які він має.

2. До сих пір не ухвалений Дисциплінарний Статут Національної поліції, який має встановити прозору та об’єктивну процедуру розгляду скарг на дії поліцейських та порядок накладення санкцій за вчинені ними проступки. У Верховній Раді знаходиться проект Закону про Дисциплінарний статут Національної поліції України (номер 4670 від 16.05.2016), який поданий Кабінетом Міністрів, проте його суттєвим недоліком є дуже звужені можливості для громадськості контролювати законність та об’єктивність дисциплінарних розслідувань проступків поліцейських.

3. У 2015р. також набув чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху», що дозволяє поліції накладати штрафи за порушення правил дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі.Однак протягом року після набуття ним чинності МВС та Нацполіція не зробила жодних вагомих кроків щодо запровадження системи відео та фото камер для фіксування порушень. Причиною цьому представники зазначених органів називають переважно недостатність коштів для встановлення та функціонування відповідного обладнання, адже в масштабах всієї країни відповідні витрати можуть сягнути досить значних сум бюджетних коштів, яких немає у розпорядженні МВС. Втім, це не заважає здійснювати заходи з запуску нової системи фіксування правопорушень в окремих містах України, тобто запроваджувати нову модель накладення штрафів поетапно.

Отже, перед нами у даному випадку є відверте саботування МВС та Нацполіцією своїх повноважень з реалізації положень закону.

Крім того слід зауважити, що вказаний закон був ухвалений без взяття до уваги того факту, що основні його положення, якими доповнюються статті Кодексу України про адміністративні правопорушення, не відповідають Конституції України. Адже ці положення були бездумно скопійовані МВС із аналогічного закону, який Рішенням Конституційним Судом України від 22.12.2010р. визнаний неконституційним. Крім того деякі із його норм суперечать також і європейським стандартам притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Отже, маємо констатувати з одного боку, небажання МВС, Нацполіції та КМУ (як головного розпорядника бюджетних коштів) втілювати на практиці положення важливого для охорони правопорядку законодавчого акту, а з іншого боку – затягування ними із внесенням до законодавчого акту змін, які б убезпечили його від долі попередника, який був визнаний неконституційним.

4. У Законі є чимало положень, що є важливими для суспільства, але які залишається на папері через бездіяльність Кабінету Міністрів України, МВС та Нацполіції, які не ухвалюють необхідних підзаконних нормативних актів.

Так, згідно статті 11 Закону, рівень довіри населення до поліції є основним критерієм оцінки ефективності діяльності органів і підрозділів поліції. Оцінка рівня довіри населення до поліції проводиться незалежними соціологічними службами в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Однак відповідна Постанова Кабінету Міністрів про оцінку рівня довіри населення до поліції до сьогодні не ухвалена, відтак не запущений процес визначення ефективності роботи поліції за новими стандартами, які базуються на показниках якості, а не кількості. Отже, продовжує діяти ще радянська система кількісних показників оцінки роботи поліцейських, яка дуже легко піддається викривленню та містить інформацію, яку суспільству ніяк не можна перевірити.

До речі, відсутність вказаного порядку блокує дію і іншої важливої норми, а саме – статті 87 Закону. Зазначена стаття місить положення про те, що обласні, міські та районні ради уповноважені висловлювати недовіру керівникам територіальних підрозділів поліції лише за результатами оцінки діяльності органу поліції. 

Так само МВС та Нацполіція не затвердили порядку звітування керівника поліції та керівників територіальних органів поліції перед громадянами. Такий порядок має бути ухвалений, щоб реалізувати норму статті 86 Закону, де зазначено, що з метою інформування громадськості про діяльність поліції керівник поліції та керівники територіальних органів поліції раз на рік готують та опубліковують на офіційних веб-порталах органів поліції звіт про діяльність поліції. Щорічний звіт про діяльність поліції та територіальних органів поліції повинен містити аналіз ситуації зі злочинністю в країні чи регіоні відповідно, інформацію про заходи, які вживалися поліцією, та результати цих заходів, а також інформацію про виконання пріоритетів, поставлених перед поліцією та територіальними органами поліції відповідними поліцейськими комісіями.

5. Деякі підзаконні акти Кабінету Міністрів України за своїм змістом суперечать Закону.

Так в статті 13 Закону чітко визначено, що у складі поліції функціонують виключно наступні підрозділи:
1) кримінальна поліція;
2) патрульна поліція;
3) органи досудового розслідування;
4) поліція охорони;
5) спеціальна поліція;
6) поліція особливого призначення.

Разом з тим Кабінет Міністрів України у жовтні 2015 р. створив низку міжрегіональних територіальних органів поліції, які не передбачені Законом.

Мова йде про Департамент захисту економіки (створений Постановою КМУ від 13.10.2015р. №830), Департамент кіберполіції (створений Постановою КМУ від 13.10.2015р. №831), Департамент протидії наркозлочинності (створений Постановою КМУ від 28.10.2015р. №886), Департамент внутрішньої безпеки (створений Постановою КМУ від 28.10.2015р. № 887). Ці підрозділи не передбачені Законом, і їх діяльність є сумнівною з точки зору законності.

Понад того, шляхом утворення вказаних органів в якості міжрегіональних (до речі, на момент ухвалення зазначених Постанов Уряду, Закон не містив такого різновиду органу поліції як «міжрегіональний», відповідні доповнення до Закону були ухвалені лише у травні 2016р.) також викривлена закладена до Закону децентралізована модель контролю громад за кадровою політикою територіальних органів поліції та щодо затвердження громадами пріоритетів роботи для відповідних територіальних органів поліції.

Нагадаємо, що згідно з Законом,  для забезпечення прозорого добору (конкурсу) та просування по службі поліцейських на підставі об’єктивного оцінювання професійного рівня та особистих якостей кожного поліцейського, відповідності їх посаді, визначення перспективи службового використання в органах поліції утворюються постійні поліцейські комісії, до складу яких у випадку територіальних органів поліції, мають входити два представники громадськості, обрані відповідною обласною радою, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Київською міською радою, Севастопольською міською радою.

Таким чином, вищевказані підрозділи, які будуть займатися, мабуть, одними із найважливіших напрямів роботи Національної поліції, створені як міжрегіонлаьні, і тому всіма кадровими питаннями їх територіальних органів по всій Україні, будуть займатися комісії із представниками громадськості, яких делегувала виключно Київська міська рада.

6. Деякі акти МВС, замість того, щоб запроваджувати новації у ті чи інші сфери внутрішнього функціонування поліції, які б підвищували її ефективність у порівнянні з міліцією, навпаки – закріплюють явно консервативні та багато в чому явно застарілі моделі регулювання.

Наприклад, Інструкція з організації контролю за виконанням документів у Національній поліції України (затв. Наказом МВС від 13.06.2016  № 503) не містить положень, які б запроваджували хоча б елементи електронного документообігу у внутрішню роботу Нацполіції з документами.

Те ж саме можна сказати і про Порядок формування та ведення особових справ поліцейських (затв. Наказом 12.05.2016  № 377), де залишена чинною практика формувати систему даних про поліцейських у паперовій формі. Така форма зберігання персональних даних є уразливою для фізичного пошкодження або знищення без можливості відновлення та допускає безконтрольне ознайомлення з відповідними відомостями з боку широкого кола осіб.

У цьому ж контексті згадаємо також і Інструкцію з організації обліку та руху кримінальних проваджень в органах досудового розслідування Національної поліції України (затв. Наказом МВС 14.04.2016  № 296), де вказано, що «кожен слідчий веде книгу обліку слідчої роботи (про рух кримінальних проваджень), до якої заносить відомості про рух усіх кримінальних проваджень, у яких ним здійснюється досудове розслідування. Допускається ведення такого обліку за допомогою електронно-обчислювальної техніки, що має дублюючий характер».

Отже, Наказом прямо вказується на вторинність провідних інформаційних засобів фіксування інформації. Тим часом облік слідчої роботи саме в електронному вигляді дозволили б керівництву ефективно контролювати дії слідчих, визначати пріоритетність завдань, оперативно погоджувати дії слідчих тощо. Інформаціцйна форма обліку слідчих дій також суттєво полегшує підготовку звітності слідчими по кожному кримінальному провадженню.

Взагалі, широке запровадження цифрових технологій у внутрішній документообіг Національної поліції є фактором, що може зробити роботу цього органу більш оперативним, зручним та значно менше корупціогенним. Новітні технології здатні у рази підвищити ефективність роботи кожного поліцейського та всієї системи, і це на фоні значної економії бюджетних коштів у зв’язку з тим, що стають зайвими цілі підрозділи в апаратах органів поліції, які наразі займаються суто «паперовою» та канцелярською роботою за стандартами початку минулого століття.

Борис Малишев,
д.ю.н., головний експерт групи “Поліція під контролем”

Джерело