Дисциплінарна відповідальність прокурорів: що змінилось за 1,5 року
18.02.2019
У липні 2017-го розпочала роботу Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів.Поряд з органами прокурорського самоврядування вона забрала монополію Генерального прокурора та керівників регіональних прокуратур на призначення та звільнення з посад прокурорів. Разом з тим роботу КДКП критикують як адвокати, антикорупційні активісти, так і самі прокурорcькі працівники. То ж актуальним є питання об’єктивного аналізу півторарічної практики роботи Комісії, якій присвячена ця стаття.
“КДКП не звільнила Назара Холодницького…”; “Комісія не притягнула до відповідальності Юрія Луценка за очевидні порушення принципу презумпції невинуватості”; “КДКП ухвалює політично-вмотивовані рішення” – за останні півтора роки Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів неодноразово згадувалась у медіа. Правда, переважно у контексті гучних справ, а це жодним чином не дозволяє розібратись нефахівцю, що це за орган та у чому полягає його щоденна робота. Якщо про дисциплінарну палату Вищої ради правосуддя та гучні дисциплінарні справи щодо суддів ще можна почути (наприклад судді-викривачки Лариси Гольник), то про роботу Комісії прокурорів інформації у ЗМІ не так багато…
Отже, почнемо з назви. Очевидно, що Комісія має дві основні функції: питання кваліфікації (добір та переведення прокурорів на посади) та питання притягнення до дисциплінарної відповідальності за проступки. До 2017 року ці повноваження були зосереджені в руках Генерального прокурора та керівників регіональних прокуратур, які могли одноосібно вирішувати більшість з питань у цій сфері. Генеральний прокурор Юрій Луценко у своєму нещодавному інтерв’ю влучно зауважив, що цю “багатоголову гідру” потрібно було зруйнувати давно і йому це вдалось. Водночас він не має рації у приписуванні собі цієї заслуги одноособово. Створення КДКП було передбачено ще Законом про прокуратуру у 2014 році зусиллями громадянського суспільства та міжнародних партнерів України. Поряд із ліквідацією загального нагляду, остаточним позбавленням функції досудового розслідування прокуратури тощо. Справа в тому, що чинний закон 2014 р. переважно ґрунтувався на положеннях проекту 2011 р., розробленого громадськістю, зокрема експертами нашої профільної групи Реанімаційного пакету реформ. Однак, розумієте, що його ухвалення тоді не виглядало можливим, адже на дворі були часи Президента Януковича і Генпрокурора Пшонки.
Якщо оцінювати півторарічну практику роботи Комісії загалом, то можна стверджувати, що поставленої мети вдалось досягнути – прокурори стали більше захищені від свавілля власних керівників. Раніше часто звинувачення у вчиненні дисциплінарних проступків йшли від прокурора вищого рівня, із яким вступав у конфлікт підлеглий через невиконання сумнівних з позиції закону вказівок чи вимог. Тепер же діє квазі-змагальна процедура розгляду скарг Комісією у Києві, на яку запрошується як прокурор-відповідач, так і заявник, а також існують “дебати” в провадженні, що дозволяє прокурору ефективно захиститись від безпідставних звинувачень. Забезпечення незалежності прокурора та недопущення будь-якого втручання в його роботу має викорінити велику кількість незаконних практик, які продовжують існувати серед прокурорських працівників з радянських часів.
Питання притягнення до відповідальності прокурорів. Якщо говорити про цих 1,5 роки мовою цифр – за цей час притягнуто до відповідальності вдвічі менше прокурорів ніж у попередні роки. Якщо у 2015 р. – 381 прокурора, а у 2016 р. – 329, то за 16 місяців роботи Комісії (2017-2018 рр.) – всього 210 прокурорів. Водночас тяжкість стягнень змістилась від легких до тяжких, тобто якщо у 2015 р. серед цих 381 справ було 88% доган (найлегше дисциплінарне стягнення), то у 2017-2018 рр. – всього 45%. Якщо питома вага звільнень складала раніше біля 10%, то за час роботи КДКП вже 25%. Це означає, що хоча кількість притягнутих прокурорів до відповідальності зменшилась, однак тяжкість стягнень значно зросла. З аналізу практики можна сказати, що до відповідальності стали притягувати якраз осіб, вину яких якісно доведено за складної квазі-змагальної процедури. Таким чином, тут можна говорити про очевидне посилення порядку в органах прокуратури, адже стає помітною превентивна роль – рядові прокурори все більше говорять про Комісію, що дійсно може притягнути їх до відповідальності попри будь-які неформальні привілеї, які вони мають у себе в регіоні.
Схема розгляду скарги
Питання накладення дисциплінарних стягнень на прокурорів. Разом з тим, критиці піддають дисциплінарні провадження так званого “політичного забарвлення”, тобто справи Юрія Луценка та його заступників – Назара Холодницького, Юрія Столярчука, Дмитра Сторожука. Якщо рядових прокурорів притягують до відповідальності за такі типові порушення як невиконання або неналежне виконання службових обов’язків (64,2%); грубе порушення правил прокурорської етики (34,8%); дії, що порочать звання прокурора (16,6%) (загальна сукупність більше 100%, оскільки можливі подвійні і потрійні стягнення), то майже мертвими залишаються такі підстави для дисциплінарної відповідальності як порушення презумпції невинуватості або втручання у діяльність іншого прокурора.
Стосовно першого можу навести такий приклад – відбувається самоусунення (“відмова”) Комісії від притягнення до відповідальності Генерального прокурора, оскільки немає визначеного Законом порядку накладення стягнення. На думку Комісії, якщо вони ухвалять рішення, а воно не буде виконано, то це підірве їхній авторитет. Водночас зараз їх авторитет підриває закриття проваджень, навіть за встановлення факту вчинення проступку членом Комісії, який підготував висновок. Тому палиця тут має два кінці і треба обрати той, який передбачено законом. Накладення стягнення – це відповідальність Генерального прокурора та керівників регіональних прокуратур, на яких має лягти цей тягар, аж ніяк не на Комісію. Такий підхід підриває принцип єдності статусу прокурорів та верховенства права в цілому.
ПІдстави для притягнення
Питання депреміювання. Разом із зменшення кількості притягнутих до відповідальності прокурорів бачимо негативну тенденцію до росту кількості позбавлення премій (так званої практики «депреміювання»), яка зберігається у поліції та прокуратурі. Справа в тому, що грошове забезпечення прокурора здебільшого складається з премії, якої одноособово може позбавити прокурор-керівник за результатами службового розслідування. Оскільки мова йде про суттєву частину заробітку, то це давно вважається квазі-дисциплінарним стягненням, яке мало б зникнути разом із реформою прокуратури.
Однак так не сталось. Якщо у 2015 році було депремійовано 62 прокурори, у 2016 – 78 прокурорів, то вже у 2017 років кількість депремійованих зросла до 178 осіб. На жаль, сама модель службових розслідувань, які проводять обласні прокуратури та Генеральна інспекція, що співіснує із роботою КДКП, викликає багато питань до себе. Депреміювання один із наслідків такої паралельної процедури, яка має бути видозмінена, про що неодноразово наголошували міжнародні експерти, називаючи депреміювання квазі-дисциплінарним стягненням.
Депреміювання
Питання доказування. Окремо варто звернути увагу на питання доказування вини прокурорів у вчиненні дисциплінарних проступків. По-перше, у діяльності Комісії відсутні правила допустимості доказів, що дещо суперечить принципу юридичної визначеності. По-друге, Комісія необґрунтовано обрала для ухвалення рішень у дисциплінарному провадженні характерний для кримінального провадження високий стандарт переконання “поза розумним сумнівом” (beyond a reasonable doubt), що є надмірним для дисциплінарного провадження. Такий стандарт переконання Комісія обрала з огляду на практику Європейського Суду з прав людини, а саме справу «Гриненко проти України» (Grinenko v. Ukraine), яка стосується кримінального аспекту – вбивства. На практиці це призводить до уникнення відповідальності прокурорами щодо яких є скарги, але обмаль зафіксованих даних про проступок. По-третє, Комісія має негативну практику використання матеріалів негласних слідчих (розшукових) дій у дисциплінарному провадженні (у 25 випадках з 196 рішень про накладення стягнень). Найгучнішою справою із використанням матеріалів НСРД, як відомо, є справа очільника САП Назара Холодницького, яка завершилась накладенням стягнення у вигляді догани. Мало хто, обговорюючи цю тему, звернув увагу, що матеріали НСРД в силу своєї кримінально-правової специфіки та таємного (негласного) способу отримання інформації за санкцією апеляційного суду, взагалі не мають виходити за межі кримінального провадження. Кримінальний процесуальний кодекс України не допускає виготовлення копій, а порядок “розсекречення” загального характеру суперечить положенням Кодексу, який є lex specialis у цьому випадку і має застосовуватись у першу чергу. Важливо зазначити, що Комісія продовжувала враховувати такі відомості під час ухвалення рішень про притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності навіть після того, як Вища рада правосуддя та Верховний Суд зайняли цілком обґрунтовану позицію:результати негласної діяльності органів правопорядку можуть бути використані тільки в кримінальному провадженні.
Інші питання відповідальності прокурорів. За браком місця складно описати інші практичні аспекти роботи Комісії – від проблеми відмов у відкритті проваджень до того, як вплинули Верховний Суд та Вища рада правосуддя на практику роботи Комісії. Або “лояльність” КДКП до прокурорів Генеральної прокуратури та київських прокурорів, оскільки вона тяжіє застосовувати до них непропорційно м’які дисциплінарні стягнення. Чи одвічну проблему відсутності системи оцінки ефективності роботи прокурорів, адже і сьогодні Комісія так і не сформувала послідовну практику розгляду дисциплінарних проваджень щодо невиконання або неналежного виконання службових обов’язків прокурорів, куди потрапляють справи про низькі кількісно-статистичні показники направлення справ до суду тощо. Розділення неефективного управління в прокуратурі та умисних діянь, що є проступками – саме на це наголошували міжнародні експерти, зокрема британець Джеремі МакБрайд, піддаючи критику таку громіздку підставу для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності як невиконання або неналежне виконання службових обов’язків.
Підсумовуючи, варто ще раз підкреслити, що півторарічна практика роботи КДКП позитивна попри всі організаційні та юридичні проблеми, які зустріли Комісію за цей час. З 2014 року відбувається посилення незалежності прокурора та його професійного статусу в цілому і відбувається це завдяки поступовому “розцентрування” органів прокуратури через позбавлення невластивих їй функцій. І КДКП – одна з ланок на цьому етапі, що показала перші результати, які заслуговують уваги та вивчення. В будь-якому випадку, попри Генерального прокурора-політика та небажання рядових прокурорів відмовлятись від традиційної поведінки в стилі “я тут начальник”, історія запуску та роботи КДКП показує, що якісні зміни у прокуратурі відбулись.
Матеріал написано за результатами дослідження, яке проводилось у 2018-2019 рр. командою Центру політико-правових реформ, зокрема автором цього блогу. Повний звіт можна завантажити за посиланням, а також стислий виклад до нього. Інфографіка теж підготовлена на основі даних дослідження.
