Чотири проблеми із притягненням поліцейських до дисциплінарної відповідальності

Якщо розглядати Дисциплінарний статут з позиції користі для громадян, то він встановлює дещо більш прогресивний (ніж колишній) порядок розгляду скарг населення на неправомірні дії поліцейських, які за своєю суспільною небезпекою не утворюють склад злочину: незначні порушення прав і свобод людини, неналежне зберігання доказів у кримінальному провадженні, відмова у реєстрації заяв про злочин, безпідставні огляди й поверхневі перевірки тощо.

Крім того Дисциплінарний статут містить і положення, які слід оцінити як гарантії поліцейського використання дисциплінарного провадження в якості інструменту неправомірного тиску на поліцейського з боку керівництва.

У статуті вказано, що підставою для призначення службового розслідування є заяви, скарги та повідомлення громадян, посадових осіб, інших поліцейських, засобів масової інформації, рапорти про вчинення поліцейським порушення, що має ознаки дисциплінарного проступку, або безпосереднє виявлення ознак такого проступку посадовою особою поліції, за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки дисциплінарного проступку.

Проведення службових розслідувань за фактом порушення поліцейським службової дисципліни здійснюють дисциплінарні комісії. Ці комісії за наслідком службового розслідування складають висновок щодо наявності або відсутності у діянні поліцейського дисциплінарного проступку, а також стосовно його юридичної кваліфікації з посиланням на положення закону. Крім того у висновку вказується вид стягнення, що пропонується застосувати до поліцейського у разі наявності в його діянні дисциплінарного проступку. Після цього уповноважений керівник особи, яка вчинила правопорушення, застосовує санкцію.

Зазначений механізм на практиці має істотні недоліки, що негативно впливають на ефективність, неупередженість розслідувань дисциплінарних правопорушень. Нижче перелічимо чотири основні проблеми.

1. Дисциплінарні комісії не є постійно діючими незалежними органами (як наприклад, поліцейські комісії, що займаються кадровими питаннями в поліції). Кожна з них створюється на період службового розслідування конкретного правопорушення. Дисциплінарна комісія створюється за письмовим наказом Міністра внутрішніх справ України, службової особи поліції або ректора закладу вищої освіти із специфічними умовами навчання, який здійснює підготовку поліцейських, одночасно з прийняттям рішення про призначення службового розслідування. Тобто під кожне службове розслідування відповідним керівником створюється нова дисциплінарна комісія.

Наприкінці грудня 2018 року набув чинності Наказ МВС від 07.11.2018 №893, яким затверджено Положення про дисциплінарні комісії в Національній поліції України. В ньому, зокрема, вказано, що дисциплінарна комісія утворюється у складі не менше трьох осіб. У разі призначення службового розслідування стосовно заступників керівника Національної поліції України чи керівників територіального органу Національної поліції України до складу дисциплінарної комісії можуть включатися працівники МВС із числа кандидатур, запропонованих Міністром внутрішніх справ України. Забороняється включати до складу дисциплінарної комісії осіб, які є підлеглими поліцейського, щодо якого призначено службове розслідування, осіб, які сприяли вчиненню або приховуванню дисциплінарного правопорушення.

Зважаючи на велику кількість дисциплінарних правопорушень, що вчиняються поліцейськими, а також скарг на їх діяльність, створення кожного разу окремої спеціальної дисциплінарної комісії є нераціональним та неефективним: працівники, що будуть входити до складу цих комісій, відволікаються від виконання своїх безпосередніх обов’язків, вони зацікавлені у швидкому (точніше, поверховому) завершенні службового розслідування, а також часто не обізнані із різноманітними нюансами проведення розслідування, і це може може зробити його висновки необґрунтованими.

Ще більше заперечення викликає закріплений підхід, згідно з яким склад дисциплінарної комісії визначається керівником із числа своїх підлеглих та ще і для розслідування можливого правопорушення, вчиненого одним із його ж підлеглих. Це очевидно створює доволі багато корупційних та інших ризиків. Адже, якщо керівник має приязні відносини з потенційним правопорушником, то він призначить лояльних членів комісії. А коли він матиме за мету через дисциплінарне провадження розправитися із принциповим підлеглим, то дасть вказівку комісії (що складається із його підлеглих також) максимально суворо провести розслідування та «підігнати» його результати для потрібної санкції.

2. Скарги громадян про порушення, вчинені поліцейськими, рапорти поліцейських про вчинення їхніми колегами правопорушень, як і раніше, матимуть великі шанси «загубитися» у лабіринтах бюрократії численних підрозділів Національної поліції. Навіть адресоване керівнику Національної поліції звернення за правилами документообігу вірогідніше за все спуститься до керівника працівника, на якого подано скаргу. Що це все нагадує? Це нагадує стан до прийняття нового Дисциплінарного статуту, коли «незручні» скарги та рапорти на поліцейських просто ховалися в шухляду їхніми керівниками. Як і раніше, головною особою у притягненні поліцейського за вчинене правопорушення, залишається його керівник. Який часто взагалі не зацікавлений у призначенні службового розслідування, зокрема, і з тих причин, що сам може бути так чи інакше причетним до правопорушення, або через те, що не приділив достатньо уваги роботі із підлеглими, або тому що не застосовував вчасно належних елементів контролю.

Крім того керівник можливого правопорушника також і відповідальний за матеріально-технічне забезпечення роботи дисциплінарної комісії.

3. Не передбачено обов’язкової участі громадськості у роботі дисциплінарних комісій. У Дисциплінарному статуті вказано, що у разі проведення службового розслідування за відомостями про порушення поліцейським конституційних прав і свобод людини і громадянина до складу дисциплінарних комісій можуть також включатися представники громадськості, які мають бездоганну репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет. Включення представників громадськості до складу дисциплінарної комісії здійснюється за рішенням уповноваженого керівника. Особи, кандидатури яких запропоновані для включення до складу дисциплінарної комісії як представників від громадськості, не повинні мати реальних або потенційних конфліктів інтересів з посадовими та службовими особами органу (підрозділу) поліції та закладу вищої освіти, в якому проводиться службове розслідування, або з поліцейським, стосовно якого здійснюється службове розслідування.

Отже, включення представників громадськості до складу дисциплінарної комісії із службового розслідування навіть фактів порушення прав і свобод людини, перебуває у площині вільного розсуду керівника потенційного правопорушника. Він може погодитися на включення правозахисників, а може і ні. Без обґрунтування свого рішення. Так само як і кандидатури від громадськості, у разі їх включення до складу комісії, визначаються тим самим керівником.

Така ситуація свідчить про те, що громадськість позбавлена контролю та моніторингу за застосуванням дисциплінарних стягнень у Національній поліції навіть за фактами порушення прав і свобод людини. Дисциплінарна практика стосовно поліцейських, як і раніше, буде повністю закритою від суспільства.

Це суперечить міжнародним стандартам демократичних основ діяльності поліції. Так, згідно із рекомендаціями ОБСЄ, відмінною рисою демократичних служб поліції визначено ступінь їх підзвітності і сприйняття зовнішнього контролю і перевірок (пункт 84 Керівних принципів ОБСЄ). А в пункті 85 рекомендується надавати інститутам цивільного контролю за поліцією повноважень з надання рекомендацій щодо дисциплінарних заходів чи їх безпосереднє призначення до складу органів, що здійснюють службові розслідування.

4. Питання, чи призначати покарання за дисциплінарне правопорушення, одноосібно вирішує керівник поліцейського, стосовно якого дисциплінарна комісія здійснила службове розслідування.

Дисциплінарна комісія наділена багатьма повноваженнями з метою встановити факти та обставини правопорушення, в тому числі проводити опитування, оцінювати пояснення поліцейського, витребовувати та вивчати документи та інші докази, отримувати консультації спеціалістів, користуватися базами даних тощо. Комісія встановлює, чи був факт порушення та чи винен у ньому поліцейський., а також визначає вид стягнення до поліцейського (якщо він визнаний комісією винним). Під час визначення виду стягнення дисциплінарна комісія враховує характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, особу порушника, ступінь його вини, обставини, що пом’якшують або обтяжують відповідальність (перелік обох видів обставин визначено Дисциплінарним статутом), попередню поведінку поліцейського, його ставлення до служби. На підставі всього цього комісія готує проект висновку.

Проте всі вказані зусилля дисциплінарної комісії не матимуть юридичного значення, якщо її висновок не затвердить керівник, що призначив службове розслідування. Дисциплінарний статут не містить норми про те, що висновок, який підготувала дисциплінарна комісія, має бути обов’язково затверджений керівником у первинній редакції. Відтак у керівника залишаються важелі для впливу на зміст самого висновку, незважаючи на те, що безпосередньої участі у службовому розслідуванні керівник не брав. Більше того, навіть при затвердженні висновку комісії, керівник формально не зв’язаний запропонованим у висновку видом санкції, і самостійно визначає вид стягнення, враховує характер проступку, обставини його вчинення і т.д.

Отже, сама по собі роль діяльності дисциплінарної комісії є вельми слабкою: висновок комісії за результатами службового розслідування не має самостійного значення і набуває чинності лише після затвердження його особою, що ухвалює кінцеве рішення по дисциплінарному провадженню.

Висновки

Попри деякі покращення у процедурі дисциплінарного провадження щодо поліцейських, вона після ухвалення нового Дисциплінарного статуту залишається по суті такою самою, як і раніше: ініціювання службового розслідування, склад і умови роботи дисциплінарної комісії, призначення (або не призначення) покарання – все це цілком залежать від однієї особи, яка є начальником можливого правопорушника. При цьому громадськість усунута від контролю або участі у вказаних процедурах. Тому не слід очікувати істотного поліпшення практики розгляду скарг громадян на порушення їхніх прав поліцейськими.

Виходом із даної ситуації може бути лише один шлях: ініціювання змін до Закону України «Про Національну поліцію» та Дисциплінарного статуту, якими покласти на вже існуючі незалежні та з обов’язковим представництвом громадськості поліцейські комісії функції із отримання скарг на поліцейських, здійснення дисциплінарних проваджень за скаргами та з правом накладення дисциплінарних санкцій на поліцейських. При цьому розширити їх склад, передбачити, що робота членів поліцейських комісій є оплачуваною. Крім того встановити, що поліцейські комісії розглядають всі скарги, рапорти, повідомлення про дисциплінарні правопорушення поліцейських, крім тих, які: 1) стосуються незначних порушень службової дисципліни (наприклад, втрата службового посвідчення або спеціального жетона тощо); 2) мають стосунок до негласної слідчої (розшукової) дії; 3) стосуються розголошення таємної або іншої інформації, яка містить таємницю, що охороняється законом; 4) пов’язані із порушенням вимог нормативно-правових актів з питань організації та забезпечення безпеки спеціальних видів зв’язку.