Спочатку про цифри. Як випливає з офіційних повідомлень керівників МВС та Нацполіції, атестування пройшли 68269 осіб, з них було звільнено 5261. Отже, по факту за результатами атестування звільнено всього 7.7%. Іншими словами, більше як 92% поліцейських, які ще рік тому були міліціонерами, залишилися і далі працювати в поліції. У зв’язку з цим нагадаємо ще пару цифр, але вже соціологічного походження: рівень довіри до міліції у 2014р. становив мінус 48%, а у 2015р. – рекордні мінус 58%. Тобто за наслідками масового атестування колишніх міліціонерів ми дізналися, що більше 90% з тих, хто у попередні роки був обличчям міліції з мінімальною суспільною довірою, виявляється, цілком підходять для побудови нової поліції. Цей результат є настільки сенсаційним у негативному аспекті, що ми тут навіть не будемо описувати ті лазівки, якими, з мовчазної згоди вищих посадових осіб МВС та Нацполіції, доволі часто користувалися нерадиві поліцейські, щоб або не проходити атестування взагалі, або щоб уникнути звільнення з поліції, незважаючи на відповідну рекомендацію атестаційної комісії.
Як розцінювати подібні прикрі результати атестування: як свідому імітацію кадрового очищення поліції чи як черговий приклад того, як вкрай потрібна реформаторська ініціатива залишилася на папері внаслідок залізобетоннного бюрократичного опору «старої гвардії»?
На наш погляд, вірна відповідь знаходиться десь посередині між вказаними двома варіантами. Проте, за будь-яких умов повний провал атестування як складової реформи поліції є більш ніж очевидним.
Згідно з широко висвітленими у ЗМІ повідомленнями, Міністр МВС А. Аваков та Глава Нацполіції Х. Деканоїдзе на самому початку атестування декларували, що основною його метою є «очищення» поліції від тих колишніх міліціонерів, які є недоброчесними та непрофесійними, адже саме через їх «роботу» рівень суспільної довіри до міліції в останні роки був критично низьким.
Тут слід нагадати, що відсутність довіри і стало рушієм такого явища, як реформа міліції. Крім того є зрозумілим, що втілювати цілком нові ціннісні стандарти роботи, встановлені у Законі «Про Національну поліцію» від 2015р., можуть ефективно лише ті правоохоронці, що пройшли певний відбір, а не ті, яких автоматично було перепризначено з міліції.
Отже, якщо більше 92% колишніх міліціонерів успішно пройшли атестування, це значить, що вказана мета очільників реформи досягнута не була. Це у жодному разі не означає, що всі колишні міліціонери є непрофесійними або корупціонерами. Питання в іншому: результат атестування демонструє, що менеджменту Нацполіції не вдалося використати цей інструмент для виявлення справді гідних фахівців-колишніх міліціонерів, що можуть бути чудовими представниками нової поліції, адже процедура атестування перетворилася на профанацію.
В якості слабкого аргументу на свою користь представники Нацполіції часто вказують, що під час атестування біля 25% керівного складу було звільнено. Ну що ж, можливо, у певному ракурсі цей факт можна розцінити як досягнення. Проте, у зв’язку з цим виникає серйозне питання, чи варто було починати настільки тривалу та затратну як за організаційними ресурсами, такі і за витраченими бюджетними коштами, процедуру атестування для того, щоб досягти сумнівного «успіху» у вигляді звільнення декількох десятків керівників середньої та вищої ланки поліції?
Тепер розглянемо, які ж надії на атестування покаладали пересічні громадяне. Зважаючи на існуючий величезний суспільний запит на державні структури, створені «з чистого листа» (яскравий приклад – патрульна поліція), а також враховуючи бажання громадян бачити у полції просто нові обличчя, було сподівання, що кількість поліцейських, які не пройшли атестування, буде вельми значною.
При цьому є очевидним, що ідеї повного, тотального звільнення всіх колишніх міліціонерів ніколи не користувалися великою підтримкою у широких верств населення через свою очевидну недоцільність та несправедливість. Крім того подібний підхід гарантовано би призвів до колапсу правовохоронної ситсеми. Але з іншого боку, занадто низький рівень проникнення кадрових «ножиць реформи» призведе до того, що будь-які наступні кардинальні ініціативи щодо змін у роботі поліції будуть банально саботуватися переважаючою у своій кількості інертною масою представників «старого стандарту». І це буде відбуватися незалежно від того, якими б рішучими та вмілими при цьому не були реформатори-очільники поліції та низка новопризначених прогресивних керівників нижчих ланок.
Отже, мабуть, не буде помилкою, якщо скажемо, що завдання з очищення рядів поліції шляхом атестування можна було б вважати виконаним за умови звільнення щонайменше 25% рядового складу та 50% керівного складу всіх рівнів.
Саме для того, щоб результати атестування наблизилися до очікувань суспільства, а також для зняття з себе певної частини соціальної відповідальності за масові звільнення, керівництвом Нацполіцїі та МВС було ухвалене рішення про залучення до атестаційних комісій значної кількості представників громадських об’єднань та активістів. Втім, як бачимо, результати атестування не виправдали очікування суспільства.
Цікаво, що початок атестування був багатообіцяючим. Так, 27 листопада 2015р. А. Аваков зазначив, що за «проміжними результатами атестування колишніх міліціонерів Києва і Київської області будуть звільнені 37,47% осіб (3386 колишніх міліціонерів)».
Однак, як виявилося пізніше, внаслідок впливу невідомих, але напевено дуже дієвих внутрішніх факторів, ця цифра у вказаних двох регіонах в кінцевому результаті зменшилася майже у два з половиною рази, і становить наразі всього лише 1381 особу.
Коли процесс атестування зі столиці перемістився до інших областей, налаштованість керівництва поліції у повному обсязі слідувати рекомендаціям атестаційних комісій звільняти поліцейських суттєво знизилася. Це спричинило гучні заяви низки відомих громадських організацій та припинення участі їх представників у роботі атестаційних комісій. З того моменту експертам вже точно стало зрозуміло, що атестування перетворилося на формальність, і число звільнених буде вельми незначним.
Зараз можна висловлювати різні версії того, чому первинний високий темп відсіву непрофесійних кадрів поліції дуже швидко пішов на спад, подекуди нагадуючи банальну імітацію. Безумовно, основним став фактор активного спротиву атестуванню з боку сформованої ще у 2000-х роках міцної бюрократичної міліцейської вертикалі, яка продовжує успішно функціонувати за власними корупційними законами і в лавах нової поліції. Крім того небувале зростання рівня злочинності змусило вищих керманичів поліції за власною ініціативою сповільнити ступінь радикальності атестування, адже рядові поліцейські в регіонах, перебуваючи в очікуванні атестації, почали максимально саботувати виконання своїх обов’язків, внаслідок чого ситуація з охороною правопорядку в країні могла вийти з під контролю.
Також необхідно окремо відзначити і роль своєрідної юридичної «бомби сповільненої дії», яку чи то внаслідок недбалості, чи то внаслідок злого умислу, було закладено у Наказ Міністра МВС, яким регламентується процедура атестування. Справа в тому, деякі стадії атестування (особливо співбесіда) прописані у Наказі або всупереч положенням Закону, або вельми поверхово, зокрема, відсутні чіткі підстави і умови для ухвалення атестаційними комісіями рішень про непроходження особою атестування. За таких обставин рішення атестаційних комісій почали судами масово визнаватися необґрунтованими. Точна цифра поліцейських, які поновилися на своїх посадах за допомогою судових рішень, Нацполіцією офіційно не озвучується, але відомо, що таких позовів було подано не менше однієї тисячі, і багато з них продовжує розглядатися. Отже, оприлюднена МВС кількість звільнених внаслідок атестування поліцейських, насправді буде ще меншою.
Як би то не було, вкрай низька ефективність атестування засвідчила той сумний факт, що сили в поліції, які уособлюють реформаторські починання, зазнали відчутної поразки від всемогутньої старої міліцейської «системи», яка по суті заблокувала процеси, спрямовані на її ж кадрове оновлення.
Після спливу перших декількох місяців атестування вище керівництво Нацполіції та МВС раптом почали старанно уходити від надання громадськості хоча б мінімальної інформації про її проміжні результати. Це, однак, не завадило їм тривалий час створювати постійні позитивні інформаційні приводи у зв’язку з процесу атестування, який описувався при цьому як визначний реформаторський захід з побудови поліції нового типу.
Зрештою, у жовтні 2016, оприлюднивши дуже скромні фінальні результати атестування, керманичі поліцейських реформ спробували зробити, як то кажуть «гарну міну при поганій грі», уникнувши публічної оцінки всього цього дійства, обмежившись ремаркою, що атестування – це був лише один із численних етапів реформи.
Отже, в силу мовчання високих чиновників, відповідальних за здійснення реформи поліції, оцінимо результати зусиль з атестування поліції самостійно.
1. Результати атестування руйнують міф, який старанно насаджується в ЗМІ противниками реформи поліції різних мастей про те, що на даний час в поліції «всіх досвідчених слідчих звільнили, а набрали молодь». Насправді, ситуація прямо протилежна: як ми бачимо, більше 90% з майже 70 тисяч колишніх міліціонерів продовжують працювати в поліції.
2. Не можна взагалі заперечувати цінність поведеного атестування. Навіть при такому досить низькому ККД, атестування все одно відіграло свою позитивну роль. Так, в її рамках вперше громадськість була залучена до такого роду масових кадрових заходів, на даний час це є безпрецедентним проявом відкритості з боку державного органу.
3. Досвід атестування продемонстрував, що вищий менеджмент МВС та Нацполіції вже цілком розуміє корисність і необхідність більш тісного і комплексного залучення громадськості до процесів реформування. Однак підтримка ініціатив та дій громадськості з боку влади чомусь різко втрачає свою інтенсивність, як тільки мова заходить про ризики завдання істотної шкоди інтересам бюрократичної чиновницької машини, яка за своєю сутністю майже повністю залишається «міліцейською».
4. Атестування, як перший реформаторський захід, здійснений в масштабах всієї поліції, показав невміння та небажання представників влади спочатку належним чином планувати, а потім цілеспрямовано добиватися поставлених цілей, долаючи спротив внутрішніх консервативно налаштованих сил, які бажають обмежити реформу просто зміною міліцейської форми на поліцейську. В цьому плані мізерний результат в 7.7% звільнених сам по собі є досить красномовним і показовим, він навіює песимістичний настрій, коли чиновники-реформатори озвучують нові ініціативи щодо реформи поліції.
5. МВС та Нацполіції варто було перед атестуванням запланувати суттєве підвищення заробітної плати поліцейським, Адже звільнення значної кількості поліцейських потягнуло б за собою необхідність оперативного залучення до лав поліції нових професійних кадрів, які не підуть працювати за існуючий розмір винагороди. Отже, сам процес атестування весь час знаходився під тиском тези «не звільняйте багато людей, тому що нікому буде працювати». Це також демонструє недалекоглядність планування заходів з атестування, які можна було б розбити на певні етапи, у перервах між якими заповнювати наявні вакансії новими кадрами.
6. Надзвичайно низький результат проведеного атестування призведе до необхідності здійснення у недалекому майбутньому повторних аналогічних заходів, спрямованих на подальше кадрове очищення поліції. Це потягне за собою додаткову витрату часу, менеджерських зусиль, а також бюджетних коштів. Все це у сукупності обумовлює дуже незначний темп реформи.
7. Низький результат атестування демонструє, що нову поліцію можна більш швидко і якісно побудувати шляхом саме створення заново її підрозділів, а не шляхом реорганізації чи модернізації підрозділів, які залишилися у спадок від міліції. При цьому набір кадрів у новостворені підрозділи повинен відбуватися на прозорих конкурсних засадах, в яких на рівних умовах могли б брати участь як діючі поліцейські, так і фахівці, які ніколи не працювали у правоохоронних органах.
8. Величезна кількість колишніх міліціонерів, що зберегли за собою посади (до того ж, багато кого з них було підвищено по службі), означає одночасно і обмежену кількість вакансій, на які до поліції могли б прийти фахівці, здатні професійно працювати та прогресивно мислити поза старими міліцейськими шаблонами. Відтак питома вага нових кадрів у поліції буде ще довгий час занадто незначною для того, щоб істотним чином поліпшити якість поточної роботи цього органу, особливо в найбільш важливій для суспільства сфері його діяльності – досудовому розслідуванні кримінальних правопорушень.
Борис Малишев, експерт з правових питань, доктор юридичних наук
