“100 днів якості Національної поліції”: невиконані обіцянки?
30.12.2016
Підбиваючи підсумки року, не можна не згадати про один із аспектів реформи поліції – належне планування, відсутність якого все більше робить реформу непослідовною та такою, що не вирішує системних проблем в діяльності української поліції.
Нагадаємо, що два тижні тому офіційно був оголошений конкурс на посаду Голови Нацполіції, який передбачає, зокрема, надання кандидатом мотиваційного листа із зазначенням коротко- та довгострокових цілей на цій посаді, зокрема першочергових заходів, які претендент планує реалізувати на посаді з метою забезпечення ефективної діяльності Національної поліції України, реалізації необхідних реформ тощо.
В свою чергу експерти з реформування органів правопорядку Реанімаційного проекту реформ вважають, що невід’ємною частиною конкурсу має стати підготовка та оприлюднення кожним з кандидатів концепції власного бачення розвитку Національної поліції, а також короткострокової та довгострокової програми дій. Це надасть змогу суспільству оцінити потенціал кожного з кандидатів та об’єктивність рішення Конкурсної комісії.
На наш погляд, варто нагадати про подібний програмний документ – Концепцію “100 днів якості Національної поліції України” (далі – Концепція), який був успішно забутий самою поліцією під час реформи, а тим паче громадськістю.
Отже, ця стаття присвячена стану виконання Концепції, яка свого часу активно розповсюджувалася керівництвом Національної поліції у ЗМІ, а основні проекти, вказані у ній, мали бути реалізовані протягом трьох місяців (!) з дня початку роботи Національної поліції, тобто до 7 лютого 2016 року.
На думку авторів Концепції, саме відрізок часу у 100 днів мали стати перехідним періодом для адаптації всіх підрозділів і працівників Національної поліції до нового стандарту якості та оцінки результатів своєї роботи .
Концепцією заплановані такі проекти (тематичні блоки):
а) атестація (прямо не вказано в Концепції)
б) кардинальна трансформація критеріїв оцінки роботи поліцейських – з кількісних на якісні;
в) керівники територіальних підрозділів Національної поліції поступово мають стати менеджерами;
г) проект “лицарі честі”;
ґ) центр рекрутингу до Національної поліції;
д) кар’єрний ріст: як призначаються начальники;
е) формування системи внутрішньої безпеки.
Відтак, реалізацію основних проектів, передбачених Концепцією, станом на сьогодні (тобто замість 100 днів пройшло вже понад рік роботи поліції) можна оцінити таким чином:
а) атестація
Відповідно до гучних заяв поліції у період дії Концепції всі працівники підрозділів, зокрема – і керівний склад, мали пройти атестацію. Однак офіційно атестація завершилась лише на початку жовтня цього року, а станом на сьогодні ми досі маємо розгляд апеляцій на рішення комісій та позови в адміністративних судах, які, безсумнівно, також є частиною процесу атестації.
Хоча атестація є лише одним з етапів реформи поліції, однак вона показово відображає “рішучість” керівництва Національної поліції та МВС щодо справжнього реформування ввіреного їм відомства, а не декларативних реформ, яких вистачає в нашій країні. Кожен новий міністр внутрішніх справ, заступаючи на посаду, влаштовував імітацію реформи: видавались накази про реорганізацію; показово звільнялись люди, винні у незначних проступках; змінювались таблички на кабінетах, прізвища, назви посад та структурних підрозділів тощо. Одночасно з цим, як і сьогодні, майже завжди відбувалося атестування з кінцевим результатом у 5-10 % звільнених. Чим тоді сьогоднішня атестація відрізняється зі своїми фінальними показниками від бюрократично-кулуарних атестацій міліціонерів протягом всіх років незалежності України?
Детальніше див.: 7.7% звільнених поліцейських – як розуміти результати атестації?
б) кардинальна трансформація критеріїв оцінки роботи поліцейських – з кількісних на якісні;
Сьогодні фактично продовжує працювати один із рудиментів радянської міліції – “палочна” система оцінки ефективності роботи поліції, яка призводить до низки порушень прав людини у системі кримінальної юстиції. Основою цієї системи є показник “розкриття” справ за конкретним складом злочину для органів досудового розслідування, а також кількість адміністративних протоколів за певними статтями для інших служб.
Минуло майже півтора роки з дня ухвалення ЗУ “Про Національну поліцію”, який визначає основним критерієм оцінки ефективності роботи поліції довіру громадян. При цьому стара система оцінки поліції формально скасована (скасування Наказу №334 МВС України від 02.04.2013 р.), а нова ще не запроваджена. За таких умов слідчі органи працюють за інерцією – поліцейське керівництво постійно запитує у них: “Скільки?”.
Необхідно, аби нова система орієнтувалася на людей та їх потреби, а не на відомчу статистику як штучний доказ ефективності своєї роботи вищому керівництву. Якісна оцінка разом з кількісними показниками, які спираються на кримінальну статистику, може стати новою системою оцінки ефективності роботи поліції – бачення, яке викладено у Концепції цілком цьому відповідає. Однак ні протягом трьох місяців, ні протягом року ми не зробили практичних кроків до її реалізації. Станом на сьогодні проект Постанови Кабінету Міністр, який встановлює нову систему розроблений та перебуває на погоджені у Державній регуляторній службі.
Автор статті присвятив цій темі науково-практичне видання “Оцінка ефективності роботи поліції в Україні: від “палиць” до нової системи (на прикладі органів досуд. розслідування)”.
в) керівники територіальних підрозділів Національної поліції поступово мають стати менеджерами;
Мова йде про виведення з-під впливу територіальних органів Національної поліції низки ключових структур, яке мало зменшити вплив керівника територіального управління поліції на оперативну діяльність конкретного підрозділу. В свою чергу це дозволяє керівникам цих підрозділів бути ефективнішими менеджерами.
Зокрема, кримінальна поліція (департамент захисту економіки; кіберполіція; департамент протидії наркозлочинності) та патрульна поліція стали вертикально інтегрованими та підпорядкованими безпосередньо Центральному органу управління Національної поліції.
Однак, на практиці, виникли певні проблеми із координацією поліції на місцях, які стали предметом дискусії щодо доцільності такого вертикального підпорядкування. Насамперед, мова йде про патрульну поліцію. Такі дискусії значно активізувалися після трагічних подій у с. Княжичі на початку грудня, хоча вони лише побічно стосуються зазначеної проблеми.
30 листопада Постановою КМУ №981 було ліквідовано Департамент протидії наркозлочинності, функції якого передаються в управління з протидії наркозлочинності, які будуть створені у кожному обласному управлінні Нацполіції. Тобто, всупереч Концепції ми повертаємось до старої системи БНОНу. Звісно, передчасно ставити питання про ефективність таких змін, однак ми більше не маємо такого запобіжника від зловживань на місцевому рівні як вертикальне підпорядкування.
Зважаючи на тенденцію, ми схильні вважати, що така сама доля очікує насамперед Департамент захисту економіки, а потім і патрульну поліцію.
г) проект “лицарі честі”;
Основне завдання проекту “лицарі честі” – виявлення, оцінка і підготовка нових лідерів і професіоналів, здатних посісти керівні посади в територіальних органах Національної поліції України. Основною діяльністю в межах проекту є проведення серії тематичних тренінгів з метою підвищення лідерських якостей учасників, а також їхньої ціннісної і етичної підготовки. При цьому безпосереднім керівником курсу навчання має бути Голова Національної поліції України.
Чи відомо щось суспільству про реалізацію цього проекту? Здебільшого ні. Хоча на офіційних веб-сторінках поліції є невеликий обсяг інформації щодо проведення тренінгів із стресостійкості, лідерства тощо. При цьому кадрова політика поліції протягом року свідчить про те, що вказаний підхід до кадрових призначень залишається лише на рівні Концепції, однак не в реальності. До того ж, існують певні законодавчі обмеження щодо кадрових призначень, які необхідно погоджувати із МВС.
ґ) центр рекрутингу до Національної поліції;
Завданням Центр рекрутингу (рекрутинговий центр) є технічна допомога у відборі та атестації поліцейських. Відповідно до Концепції він мав бути укомплектований професійними кадрами, які визначав проект міжнародної технічної допомоги ICITAP.
Безпосередньо роботу Центру оцінювати складно, адже інформації про нього обмаль. При цьому організаційні проблеми у діяльності атестаційних комісій та поліцейських комісіях є індикатором того, що роль Центру рекрутингу значно відрізняється від запланованої.
д) кар’єрний ріст: як призначаються начальники;
Відповідно до Концепції нова кадрова політика Національної поліції виключає автоматичне призначення керівників поліції на керівні посади в поліції.
Однак проблема полягає зокрема в тому, що існують певні важелі впливу з боку МВС на кадрові призначення на ключові посади (керівників і заступників керівників структурних підрозділів центрального апарату, керівників територіальних органів), адже вони узгоджуються із МВС, яке має політичну, а не управлінську функцію. Це спричинило ряд непрозорих призначень на високі посади в поліції протягом останнього року.
Останній яскравим прикладом є призначення начальника ГУНП в Черкаській області, проти якого значний час виступала місцева громадськість.
е) формування системи внутрішньої безпеки.
Питання ефективності Департаменту внутрішньої безпеки є доволі складним, адже є невірним вимірювати його діяльність виключно кількістю службових розслідувань.
Нагадаємо, що відповідно до п. 32 Звіту Комісара з прав людини Ради Європи Нілса Майжнієка за результатами візиту до України з 4 до 10 лютого 2014 року “розслідування порушень внутрішньою службою безпеки міліції часто є неефективним, оскільки нерідко працівники того ж самого відділення ведуть розслідування щодо колег, із метою захисту своїх людей іноді приймають “обітницю мовчання”.
При цьому, експертне та наукове середовище наполягає на створенні незалежного та прозорого для суспільства механізму розгляду скарг щодо порушень з боку поліції.
Справа в тому, що якщо дисциплінарні порушення з боку поліцейських розслідує сама поліція, то злочини, вчинені ними, розслідуються сьогодні прокуратурою, а в найближчому майбутньому – Державним бюро розслідувань. Відповідно існує проблема приховування злочинів самою поліцією або кваліфікації їх як дисциплінарних проступків. Так, давно існує проблема із незаконними затриманнями, однак кількість проваджень за ст. 371 КК з року в рік не сягає більше 60 на всю країни, а кількість повідомлень про підозру – 15[1]. Подібна проблема існує із незаконним насильством, яке кваліфікується за ч. 2 ст. 365 КК.
На практиці, внутрішня безпека залишається фільтром, який “не вбачає ознак кримінального правопорушення” в діях поліцейського, тим самим, приховуючи злочин. Причиною цього є зокрема корпоративна солідарність, яка залишається вкрай високою і сьогодні.
Зокрема, такі можливості надає недосконала законодавча база, а саме Інструкція про порядок проведення службових розслідувань, затв. Наказом №230 МВС України від 12.03.2013 року, яка дозволяє вчиняти такі дії. Нагадаємо, що представником Експертної групи були озвучені ґрунтовні пропозиції щодо реформування внутрішньої безпеки, зокрема підготовлено проект змін до Наказу №230[2].
На наш погляд, позитивним кроком є створення Управління забезпечення прав людини (УЗПЛ), яке перебрало на себе частину функцій із розслідування обставин правопорушення. Однак, на жаль, УЗПЛ не має права здійснювати службове розслідування та притягати до відповідальності, що ставить їх у пряму залежність від активності працівників внутрішньої безпеки. Відтак, говорити про механізм незалежного розслідування правопорушень, які вчиняються поліцейськими, передчасно.
[1] Кількість зареєстрованих проваджень/кількість повідомлень про підозру: 2016 (11 місяців) рік – 65/14; 2015 рік – 54/11; 2014 рік – 27/19; 2013 рік – 35/9.
[2] Див.: Батчаєв В.К. Пропозиції щодо щляхів реформування Департаменту внутрішньої безпеки МВС в кн.: Реформування органів внутрішніх справ / колектив авторів; упоряд. Є.Ю. Захаров; ГО “Харківська правозахисна група”. – Харків: ТОВ “Видавництво “Права людини””, 2016. – С. 223-240; Батчаєв В.К. Пояснювальна записка до проекту внесення змін до “Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України” / Ibid., – С. 241-245; Батчаєв В.К. Порівняльна таблиця до проекту внесення змін до “Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України” / Ibid., – С. 246-261.
