Судебная реформа… путем регресса
02.02.2021
Тридцать лет назад Украина пришла в современный мир прямо из «развитого социализма». Его основной чертой, согласно Конституции СССР 1977 года, была «руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций — Коммунистическая партия Советского Союза, вооруженная марксистско-ленинским учением». То есть КПСС была ядром, в том числе и судебной системы. На практике это означало, что единственная в стране политическая партия решала:
— кому быть судьей, — судей народных судов хоть и избирали, но на безальтернативной основе;
— кому быть председателем суда, — им обычно был судья с наибольшим партийным стажем;
— кому быть судьей в вашем деле, — автоматического распределения дел не было;
— каким должно быть решение в том или ином судебном деле, если это дело хоть чем-то интересовала партию, — судья не мог вынести решение, предварительно не посоветовавшись с председателем суда, а тот, при необходимости, — с райкомом, обкомом КПСС или отделом ЦК.
При этом Конституция провозглашала такие хорошие, но неправдивые тезисы: «советское государство, все его органы действуют на основе социалистической законности», «судьи — ответственны перед избирателями, отчитываются перед ними и могут быть отозваны ими в установленном законом порядке», «судьи являются независимыми и подчиняются лишь закону» и т.п. Никто тогда не знал, чем социалистическая законность отличается от законности вообще и что такое независимость судей, и ни отчетность судей перед избирателями, ни досрочный их отзыв избирателями на практике не происходили. Председатель суда, которого на эту административную должность назначал соответствующий совет народных депутатов по представлению начальника отдела юстиции исполнительного комитета, имел широкие полномочия: от назначения судей председательствующими в судебных заседаниях и распределения других обязанностей между ними до единоличного руководства работой канцелярии суда. Судью могли лишить полномочий за такие неопределенные действия как «нарушение законности при рассмотрении судебных дел» и совершение «поступка, его порочащего». Кандидат на должность судьи сдавал экзамен перед квалификационной коллегией, куда входили исключительно судьи, и которая действовала непрозрачно. Партийно-судейская корпорация решала все внутренние проблемы и не позволяла заглядывать за кулисы.
* * *
Через тридцать лет все еще кажется, что Украина так и не избавилась от советского судоустройства. Лишь сменились акторы: вместо компартии есть партия власти, роль отдела ЦК играет Высший совет правосудия, председатели судов находятся на своих должностях десятки лет и решают все наиболее принципиальные вопросы в суде. Хоть и появилось судейское самоуправление, но оно преимущественно защищает не независимость, а корпоративные интересы судей.
Масштабные изменения законов о судоустройстве и статусе судей в 1992, 2002, 2010 и 2016 годах, которые пафосно именовались судебными реформами, кажется, не привели к появлению действительно справедливого суда.
Украинцы до сих пор не вырвались из тисков социалистического менталитета и не осознали, что ни в одной цивилизованной стране судебная власть так не работает. Основой правосудия является независимость судьи, а основой независимости судьи — его наивысшая юридическая компетентность, пиетет перед верховенством права, беспристрастность и защита от постороннего влияния. Именно на это рассчитывает каждый человек, обращаясь в суд и к судье за защитой своих прав. Если же он систематически сталкивается с некомпетентностью, отсталостью, предубежденностью или беззащитностью зависимого, а иногда и запуганного судьи, то не может получить справедливость, на которую рассчитывает.
Суд в демократическом правовом социальном государстве является такой же сервисной службой, как и обеспечение общественного порядка, образование или здравоохранение. Это прямо следует из Конституции Украины, в частности ее статьи 55, гарантирующей защиту судом прав и свобод каждого человека. Разница заключается лишь в том, что, например, не получив помощи от одного врача, человек может обратиться к другому или и вообще уехать лечиться за рубеж; не получив должного образования в отечественном университете районного уровня (а таких сейчас много), попробовать поступить в другой, лучший, в том числе зарубежный. Не получив же справедливости в суде, куда он обратился согласно правилам подсудности, человек связан порядком инстанционности и другими правилами и имеет весьма ограниченные содержательные и временные возможности обжалования судебного решения. На получение хоть какой-то сатисфакции с помощью Европейского суда по правам человека кто-то тратит годы жизни и умирает, не дождавшись его. Поэтому для граждан чрезвычайно важно получать правосудное, то есть законное, обоснованное и мотивированное решение уже в суде первой инстанции и как можно быстрее. Без этого никогда не возникнет доверия к суду. А без него мы не сможем ни доверять друг другу, ни выйти из экономической «тени», ни привлекать инвесторов, ни побуждать правонарушителей к законопослушному поведению. Для разрешения юридических споров будем широко использовать митинги, демонстрации, забастовки и самоуправство, а в безысходности — прибегать к угрозам, насилию, произволу и революциям.
К сожалению, проведением (или торможением) судебной реформы современное украинское государство лишь подтверждает, что оно все еще стоит на низшей ступени развития, только формируется, и вместо того, чтобы молчать и слушать, учиться и стараться стать хотя бы более-менее приемлемым членом современной цивилизации, продолжает идти накатанным путем: каждая политическая сила при власти хочет иметь послушных судей, а утратив власть возмущается, что в руках новых вождей судьи становятся орудием экономического или уголовного преследования прежнего руководства.
* * *
Ситуация с правосудием в Украине свидетельствует о катастрофической запущенности. В частности:
— в течение полутора лет в Украине бездействует квалификационная комиссия судей и фактически не происходит назначение судей, вследствие чего нагрузка на судей критически не отвечает никаким нормативам. И это существенно повлияло на длительность сроков рассмотрения дел в судах. Доступность граждан к правосудию значительно ухудшилась;
— в предыдущий состав Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) входили члены, компетентность и добропорядочность которых не были надлежащим образом установлены, хотя у них эти качества должны быть отнюдь не ниже, чем у кандидатов на должности судей, ими проверяемых, и судей, в отношении которых они проводили квалификационное оценивание;
— предыдущий состав ВККС не сумел обеспечить соответствие действующих судей критериям профессиональной этики и добропорядочности, старался ограничить законные полномочия Общественного совета добропорядочности; установил недостаточно четкие правила и непрозрачный способ выставления баллов во время проведения отбора и оценивания судей. Следствием такой деятельности ВККС стало то, что большинство судей, в отношении которых есть обоснованные сомнения по поводу их добропорядочности, остаются вершить правосудие. Граждане, обращающиеся к этим судьям за защитой своих прав, не могут быть уверены в их компетентности и беспристрастности;
— действующий Высший совет правосудия (ВСП) состоит из людей, которые не прошли проверку на профессиональную этику и добропорядочность, хотя она является «судом над судьями» и именно ее члены решают, следует судью наказать в дисциплинарном порядке или уволить с должности;
— ВСП, имея широкое суждение по вопросам судейской дисциплины, часто злоупотребляет им, привлекая к ответственности судей за их принципиальную позицию, противоречащую интересам действующей политической власти, и, наоборот, не привлекая к ответственности судей, совершивших серьезные правонарушения;
— решения в наиболее важных для государства резонансных административных делах принимают судьи не Верховного суда или Высшего специализированного суда (который следовало бы создать для рассмотрения таких дел), а одного из окружных административных судов, откровенно злоупотребляющих своим привилегированным положением, судьи которого, к тому же избежали квалификационного оценивания.
* * *
Прошло полгода с тех пор, как 9 июня 2020 года украинское правительство и Совет директоров Международного валютного фонда одобрили Меморандум об экономической и финансовой политике. Напомним, речь идет о получении немалой суммы дешевого кредита — 5 млрд долл. Письмо о намерениях подписали от лица Украины ее президент Владимир Зеленский, премьер-министр Денис Шмыгаль, министр финансов и глава Национального банка.
Согласно пункту 26 этого меморандума, украинские высшие должностные лица обещали, в частности, до конца 2020 года сделать следущее: «Мы усилим верховенство права путем обеспечения независимости, добропорядочности и подотчетности судебных органов. Мы обеспечим то, что управление и введение процесса отбора судей и дисциплинарных механизмов… будет осуществляться лицами с высоким уровнем компетентности, доверия и добропорядочности. В обеспечение согласованности с Европейскими судебными стандартами и выводами Венецианской комиссии, мы… внесем изменения в закон о Высшем совете правосудия (ВСП) с целью усиления качества отбора для того, чтобы членами ВСП были люди с безупречной репутацией и добропорядочностью… будет создана комиссия для предварительной проверки потенциальных кандидатов в ВСП и оценки их добропорядочности. Эта комиссия проведет аналогичную одноразовую проверку действующих членов ВСП. По крайней мере половина членов комиссии будут уважаемыми экспертами с признанными этическими стандартами и судебным опытом, в том числе соответствующим опытом других стран. Комиссия наделит указанных экспертов решающей ролью и решающим голосом…».
Прошло три месяца со времени принятия Общего вывода Венецианской комиссии и Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы о проекте поправок к Закону «О судоустройстве и статусе судей», а также некоторых законов о деятельности Верховного суда и органов судейского самоуправления» (№ 3711 от 22 июня 2020 года). В нем, в частности, подчеркивается, что не следует медлить с решением вопроса добропорядочности самих членов ВСП, и предлагается ВСП сделать официальный запрос международным организациям, которые «можно легко определить как давних партнеров Украины в реформе судебной системы» (как в случае с Высшим антикоррупционным судом), и таким образом привлечь международных экспертов к отбору членов ВККС и исключить из законопроекта положение о подчинении ВККС Высшему совету правосудия. Обо всем этом напомнил и Комитет Верховной Рады по вопросам интеграции Украины с Европейским Союзом в своем выводе о законопроекте № 3711.
Прошел месяц с тех пор, как президент Украины попросил совета у послов семи ведущих государств мира, и уже 25 января послы «Большой семерки» (Великобритании, США, Канады, Франции, Италии, Германии и Японии) в Украине, в ответ на запрос растерянного конституционным кризисом президента Украины, предоставили украинской власти советы по проведению судебной реформы, необходимой Украине на пути к цветущей и безопасной демократии, в виде Дорожной карты судебной и антикоррупционной реформ. В этих советах учтены международные и европейские стандарты правосудия, вместе с тем они основываются на глубокой осведомленности о ситуации в нашей стране.
Содержанием Дорожной карты являются, в частности, такие рекомендации:
— срочно провести реформирование ВСП как необходимую предпосылку для эффективной судебной реформы;
— создать независимую комиссию по вопросам этики, имеющую полномочия проверять действующих членов ВСП;
— ввести новый прозрачный процесс отбора членов ВСП, который обеспечит высокие стандарты требований к профессиональной этике и добропорядочности с эффективным содержательным привлечением международных представителей к этому процессу;
— обеспечить прозрачную перезагрузку ВККС с содержательным привлечением к этому процессу международных представителей и созданием независимой конкурсной комиссии с полномочиями устанавливать свои внутренние правила для конкурсного отбора членов ВККС;
— обеспечить независимость обновленной ВККС с полномочиями принимать регламент своей работы и внутренние инструкции;
— установить четкие, публично доступные правила и процедуры для ВККС при осуществлении прозрачного отбора судей с учетом их предыдущих заслуг и квалификационного оценивания;
— усилить Общественный совет добропорядочности (ОСД) путем установления более суровых требований к ее членам, расширить полномочия ОСД в части проверки добропорядочности действующих судей и кандидатов на должность судьи в судах первой инстанции, обеспечить ОСД государственным финансированием и другими ресурсами для поддержки его работы;
— укрепить подотчетность судей путем усиления требований к дисциплинарной ответственности судьи и принятие четких правил, стандартов и процедур расследования и рассмотрения жалоб на ненадлежащее поведение судей;
— пересмотреть порядок рассмотрения резонансных административных дел по искам против государственных органов власти с отнесением таких дел к юрисдикции Верховного суда или созданием нового специализированного административного суда, судей которого будут подбирать проведением открытого конкурса по критериям профессиональной пригодности с эффективным участием международных экспертов.
Прошло два дня после того, как послы стран «Большой семерки» в Украине дали свои рекомендации, и наконец 27 января Комитет Верховной Рады по вопросам правовой политики на своем заседании… откровенно проигнорировал их, как и рекомендации Венецианской комиссии, Генерального директората по правам человека и верховенства права Совета Европы, так и Меморандум МВФ, утвердив доработанный комитетом проект Закона № 3711-д с учетом предложений ВСП и позиции фракции политической партии ОПЗЖ, не соглашавшихся, в частности, ни на участие международных экспертов в формировании ВККС, которое якобы нарушает «основополагающие конституционные принципы создания государства», ни на будто бы лишь «церемониальную функцию» ВСП в назначении отобранных Конкурсной комиссией кандидатов на должности членов ВККС. Иначе говоря, нереформированный ВСП, который и президент, и «слуги народа» обещали «перезагрузить», будет и в дальнейшем «реформировать» (читай — консервировать) судебную систему в выгодном ей дискурсе и так, чтобы максимально исключить из этого процесса международных наблюдателей и общественность.
Части политикума важно любым способом разрушить сотрудничество Украины с МВФ и европейскими партнерами и вернуть ее в объятия других, восточных «кредиторов», а вопрос создания справедливого суда и ответственного перед гражданами государства перед ней вообще не стоит. При этом забота об «основополагающих конституционных принципах создания государства» не мешает руководителям государства ни увеличивать внешний долг государства, ни проводить международные договора исключительно с участием посредников, ни систематически получать международную техническую помощь во всех сферах.
Николай Хавронюк, эксперт Центра политико-правовых реформ и реанимационного пакета реформ
