Рік після початку реформи. Чи змінилась українська?

25.11.2016

Рік тому, 4 липня 2015-го, розпочали свою роботу перші патрульні поліцейські. З цього часу почався відлік однієї з найбільш гучних реформ органів правопорядку — реформа поліції. Наскільки ефективними виявились зміни і що дійсно вдалося зробити?

Як все починалось?

Основні засади та ідеологія міліції як карального органу були сформовані ще у радянські часи. Незважаючи на те, що Радянський Союз розпався, міліція як інституція була автоматично (без змін і реформ) успадкована незалежною Україною. Так, протягом останніх 25 років у нашій країні діяв Закон “Про міліцію”, що був простою калькою відповідного радянського Закону. Будь-які спроби провести реформу та впровадити зміни розбивались об скелю байдужості та корумпованості тодішньої правлячої верхівки.

Кожен новий міністр внутрішніх справ, заступаючи на посаду, починав з “реформування” правоохоронної системи, а завершувалось все тим, що ніяких змін не відбувалось. Видавались накази про реорганізацію, показово звільнялись люди, винні у незначних проступках, змінювались таблички на кабінетах, прізвища, назви посад та відомств. І все. Так маскували корупційні схеми — ставили своїх людей, які б закривали очі на хабарництво всередині системи, перетворюючи міліцію у “кишеньковий бізнес”.

Поштовхом до реальних змін у правоохоронній системі став другий Майдан та трагічні події під час протестних мітингів у 2013-2014 роках проти режиму тодішнього президента країни Януковича.

Після втечі Януковича, тимчасово виконуючим обов’язки міністра МВС у тимчасовому Уряді було призначено Арсена Авакова. Він створив громадську раду з реформування, яку очолив відомий правозахисник Євген Захаров. У той же час громадськість почала ініціювати зміни на рівні законодавства та розпочала розробку нового законопроекту, який би регулював діяльність поліції в Україні. Так, громадська організація Асоціація УМДПЛ спільно з Центром політико-правових реформ розробили базові принципи реформування та підготували для обговорення законопроект “Про поліцію і поліцейську діяльність”. Запропонований законопроект 27 січня 2015 року було зареєстровано у Верховній Раді.

Незважаючи на те, що протягом двох тижнів, передбачених регламентом для надання альтернативних законопроектів, ніяких інших варіантів не надійшло, у комітетах Верховної Ради громадський законопроект пролежав довгих сім місяців. У чому ж була причина? Виявляється, у цей час грузинська команда на чолі з Екою Згуладзе таємно розробляла інший законопроект — “Про Національну поліцію”. Розробники так поспішали, що навіть не винесли його на громадські слухання, як це передбачено законом. Вперше громадськість побачила текст законопроекту, коли він був офіційно опублікований на сайті Міністерства.

Щоб “законно” провести альтернативний законопроект на голосування до Верховної Ради, Міністерство внутрішніх справ почало домовлятися з авторами громадського законопроекту про його відкликання.

“Переговори були напруженими. У результаті — лише частина авторів погодилась відкликати свій підпис за умови, що більшість ідей, викладених у законопроекті, врахує грузинська команда. Інша частина авторів, серед яких був Луценко і ще кілька депутатів, категорично відмовилась відкликати свій підпис. Обіцянки — включити ідеї громадського законопроекту грузинська команда виконала лише частково. Такий маневр був потрібен лише, щоб вмовивши авторів, зареєструвати свій” — розповідає один з авторів законопроекту Вадим Пивоваров.

Законопроект грузинської команди зареєстрували, повідомивши на сайті Верховної Ради, що попередній — від громадськості — ніби відкликано авторами. Прозорість, яку прагнули досягти реформою, обернулась закритістю на самому початку реформи. До слова, такі методи “просування” відомчих законодавчих актів були дуже характерні для попередніх очільників міліції. Незважаючи на всі порушення, новий Закон “Про Національну поліцію” Верховна Рада ухвалила 2 липня минулого року.

І вже 4 липня 2015 року на вулиці Києва вийшли нові патрульні поліцейські у красивій, охайній формі, які замінили собою стару патрульну поліцію, один із підрозділів поліції, що забезпечує громадський порядок. Концепцію було змінено. Відтепер поліція — це не каральний орган (як було у випадку з міліцією), а сервісна служба, що підтримує правопорядок і допомагає населенню. Пересічним українцям здавалось, що вони потрапили у кіно, де відтепер відважні полісмени захищатимуть їх від порушників та злодіїв.

“Кіна не буде”. Зіткнення двох систем

Першою свою роботу розпочала патрульна поліція столиці. Напередодні було оголошено конкурс, у якому могли взяти участь усі охочі стати поліцейським. Потім поліцейські комісії, які складались з представників громадськості, проводили відбір кандидатів. Навчання майбутніх поліцейських тривало три місяці.

Кияни зустріли нових патрульних дуже привітно. У соціальних мережах стало модним викладати селфі з поліцейськими, які радо фотографувалися з перехожими, посміхалися у камеру. Про нову поліцію стали говорити всюди — на вулицях, у телевізійних новинах, обговорювати на базарах і на кухні… Старі міліціонери у старій, пошарпаній формі з написом “міліція” лише мовчки за всім цим спостерігали.

І хоча кредит довіри від громадян новим поліцейським було видано авансом, населення задовільно оцінило роботу полісменів. Це засвідчили результати першого моніторингу, який провела Асоціація УМДПЛ у межах своєї програми “Громадський моніторинг “Поліція під контролем” з метою проаналізувати якість роботи нової поліції. Згідно дослідженню, яке тривало з вересня до жовтня 2015 року, нові полісмени, на відміну від старої поліції, чемно спілкуються з громадянами, проте погано обізнані в українському законодавстві, та відчувають складнощі у наданні першої допомоги, не завжди вмикають камеру, щоб вести відеозапис своєї роботи.

Проте найбільш помітною та суттєвою зміною у наслідок реформи для пересічного українця стало те, що патрульну поліцію об’єднали з колишнім ДАІ. Проте і тут плутанини не вдалося уникнути. Звичайні люди досі не можуть зрозуміти, що відбувається, бо на вулицях міста зустрічають поліцію, а на трасах — то поліцію, то ДАІ. Як пояснюють експерти, така суперечність обумовлена тим, що наразі відбувається “перехідний період”, тому паралельно з патрульною поліцією можна зустріти ДАІ, яке буде існувати ще до кінця 2016 року.

20 серпня 2015 року, нова патрульна поліція почала діяти у Одесі та Львові. А з 7 листопада минулого року нові патрульні поступово починають роботу в інших містах. У цей же час керівником Національної поліції було призначено Хатію Деканоідзе, яка до цього працювала радником міністра Арсена Авакова. Відтоді — по суті поліція отримала двох керівників. Хатія Деканоідзе має здійснювати адміністративно-менеджерську функцію, міністр Аваков — керівництво на політичному рівні. Це, в свою чергу, заклало підґрунтя для протиріч та неабиякого напруження між двома керівниками у майбутньому.

“Таке розподілення функцій між керівником Національної поліції та міністром Міністерства внутрішніх справ було закладено у концепції реформування. Однак Законом “Про Національну поліцію” реалізовано це вкрай невдало. Попри декларативні норми на його початку, обсяг повноважень та функцій, визначений у подальших статтях Закону носить однобічний характер: усі принципові питання вирішує Міністр МВС, а Керівник Національної поліції має роботи більшу частину роботи «за погодженням» із ним. Виходить значний дисбаланс в бік старого міліцейського управління. На жаль, Хатія не є незалежною, скоріше вона здійснює формальне керівництво, остаточне рішення все одно залишається за міністром. І в цьому проблема” — пояснює головний експерт Експертної групи «Поліція під контролем» Борис Малишев.

Тим часом напруга між “старою” та “новою” системами відчувається не лише на вищому керівному рівні, а й серед рядового складу. Від деяких нових полісменів з синдромом Робінгута можна було почути, що вони прийшли, щоб покарати старих міліціонерів і стару систему. У свою чергу правоохоронці старої когорти заздрісно та з недовірою ставились до нових полісменів. Посилила це протистояння і процедура атестації, яка, як дамоклів меч, нависла над колишніми міліціонерами.

Атестація чи профанація?

Поряд з набором нових кадрів (патрульних поліцейських), розпочалася атестація старих міліціонерів. Планувалось, що атестація допоможе виявити справжніх професіоналів, не заплямованих корупцією чи неналежним виконанням своїх службових обов’язків, а “поганих міліціонерів” позбутися. На все це, відповідно до Закону, відводилось три календарних місяці, і з 7 листопада 2015 року мала розпочати свою роботу нова поліція по всій території України. Що ж відбулось у дійсності?

З незрозумілих причин атестацію старої міліції не провели у визначені законом строки. І тому керівництво Національної поліції не знайшло нічого кращого, як продовжити її після спливу цього строку. При цьому точні часові межі не було визначено. Міліціонерів, які не встигли пройти атестацію, залишили працювати, але присвоїли їм спеціальний статус — “тимчасово виконуючого обов’язки поліцейського”. Всі ці “нововведення” Національної поліції зазнали нищівної критики у експертному середовищі.

“Може бути статус заступника начальника, а не тимчасово виконуючого обов’язки поліцейського. Атестаційні комісії було створено саме для того, щоб переатестувати старих міліціонерів. Але вони почали набирати і нових, хоча повноважень на це не мають. Є Наказ, який суперечить чинному Закону “Про національну поліцію”, відповідно до якого мали бути створені поліцейські комісії (центральні та територіальні), але їх не створили. Які б і мали займатися набором нових поліцейських” — пояснює виконавчий директор Асоціації УМДПЛ Вадим Пивоваров.

Проводити атестацію старих поліцейських Національна поліція доручила спеціально створеним атестаційним комісіям, до складу яких увійшли представники громадськості (громадські активісти, журналісти, громадські організації). На перший погляд все чудово, але перші місяці роботи комісій виявили низку недоліків, що врешті-решт звели нанівець всю атестацію. Це і погана організація процесу, низька якість співбесід, відсутність належного документування та повна відсутність технічної фіксації (наприклад, аудіо-, відео). Це стосується самого процесу. Однак, як потім влучно вказали суди, є і безліч правових проблем. Це і непроведена атестація у строки, визначені Законом. І протиріччя Інструкції про порядок атестації Закону. І невизначений статус рішень комісій, з одного боку вони обов’язкові до виконання, а з іншого — Національна поліція не раз заявляла, що вони мають лише рекомендаційних характер. Тобто якщо навіть комісія і вирішить, що кандидат не може виконувати роботу поліцейського, це не означає, що його дійсно звільнять з лав Національної поліції.

“Швидше за все працівника, котрий не пройшов атестацію, тим паче, якщо він обіймав керівну посаду, не звільнять, а переведуть керівником у інші міста, район, де атестація ще не проходила або підрозділ, в якому вона не передбачена або здійснюється власними силами – наприклад, поліція охорони (колишня ДСО)” —ділиться сумнівами юрист, експерт Асоціації УМДПЛ Євген Крапивін.

Першими атестацію проходили міліціонери Києва та області. Експерти, правозахисники, ЗМІ у свій час надавали різні оцінки тому, наскільки якісно та неупереджено проходив процес оцінювання міліціонерів Київщини на професійну відповідність. Самі ж міліціонери теж по-різному ставились до того, що відбувається. Одні — переживали, що втратять роботу і не знали, що робитимуть далі. Інші — впевнено заявляли, що з легкістю пройдуть атестацію, бо їм нічого бояться.

Так, патрульний Павло, стаж роботи якого нараховує 10 років, позитивно поставився до процесу оцінювання: “Члени Комісії спілкувались зі мною коректно, поводились ввічливо. Якогось упередженого ставлення я не відчув. Ставили питання по суті, стосовно моєї професійної діяльності, особистих питань не задавали. Я хвилювався, але для мене ця співбесіда пройшла швидко і легко”.Найбільше нарікань та незадоволеності було у слідчих, які проходили атестацію: “Переатестацію я не пройшла. Члени Комісії поводились при спілкуванні зі мною зверхньо, з неповагою, з позиції «Ваша доля вирішена, щоб Ви не говорили». Незважаючи на те, що час співбесіди призначається, в коридорах доводиться чекати 20-30 хвилин своєї черги” — розповідає Катерина — слідчий з 9-річним стажем роботи.

Голова Атестаційної комісії Сергій Перникоза запевняє, що члени його комісії були об’єктивними та неупередженими: “Атестація для міліціонерів справді стала неприємною несподіванкою. Адже перед цим всі перевірки, які вони проходили, були суто формальними. У роботі нашої Комісії жодних «закритих списків», «цінних вказівок зверху» і близько не було. Розмова будувалась відповідно до того, чим займалась людина. Приміром: корупційні ризики у міліціонера, який патрулював верхи на коні та працівника ДАІ принципово різні. Тому в одних ми запитували чи знають вони, які спецзасоби можуть використовувати при затриманні правопорушника, а в інших — чи брали хабарі. Питання різнились, але ставлення до всіх було однаково нейтральне. Детектор брехні виправдав себе. Адже результати і подальша співбесіда з тим, хто його проходив, дозволяла знизити ймовірність помилкового рішення комісії практично до нуля. Шкода, що це довга та досить дорога процедура і не було можливості перевірити всіх правоохоронців”.

І чим все завершилось?

Офіційних результатів, за підсумками атестації, Національна поліція досі не оприлюднила, хоча пройшло вже кілька місяців з моменту завершення роботи атестаційних комісій в Києві та шести областях України. У ЗМІ потрапляли деякі цифри, що можна було почути від поліцейських-високопосадовців, однак вони були оголошені мимохідь і виглядали доволі туманними.

Як правозахисники, так і деякі ЗМІ вже встигли отримати ці дані, користуючись правом на доступ до публічної інформації. Склалась невтішна картина, адже середній результат по Україні – приблизно 15%. Наприклад, для Києва, Київської області це 12,5%, тих, хто не пройшов атестацію. Але і ця невеличка група міліціонерів миритися з рішенням про звільнення не захотіла. Значна частина подала на апеляцію, а не пройшовши її — до суду. На сьогодні Національна поліція отримала 900 позовів до суду від колишніх працівників. Наразі адміністративними судами було розглянуто приблизно 30 справ, 5 з яких виграла Національна поліція. По 25 міліціонерах, яких звільнили, суд виніс рішення на їхню користь, зобов’язавши Національну поліцію поновити цих працівників на роботі. Міліціонери, які не пройшли атестацію та подали судові позови, апелювали переш за все до того, що атестація проводилась незаконно, оскільки відбувалась не у ті строки, які передбачені законом. А до того ж, навіть якби вона і була законною, рішення комісій є невмотивованими, оскільки ніде не фіксується хід голосування, враховані критерії тощо. Дискреція комісій стала предметом палких дискусій у правничому середовищі. Експерти радикальної думки — така реформа поліції дискредитувала себе як явище: “Якщо менше 15 % поліцейських, які не готові одягти форму поліцейського, то наскільки обґрунтованими і виправданим є залучення масштабної міжнародної фінансової допомоги для проведення атестації, залучення такої великої кількості громадських активістів та витрати ними свого вільного часу, запровадження тестових завдань, поліграфу тощо? Взагалі така широка піар-кампанія навколо атестації? Адже, відверто кажучи, результат в 12,5% в Києві/Київські області «не атестованих поліцейських» не відрізняється від тих результатів звичайних відомчих «формальних» атестацій, які регулярно без будь-якого контролю з боку суспільства проводилися в МВС ще з 1990-х років” — підсумовує експерт Євген Крапивін.

З огляду на все це, напрошується не дуже втішний висновок: 85-90 % міліціонерів залишились і далі працювати. А це ядро старої міліції – кримінальний блок, тобто слідчі підрозділи, оперативні підрозділи, кримінальна поліція зі спеціальними підрозділами, що ловлять злочинців або здійснюють боротьбу з наркозлочинністю. Це всі ті підрозділи, які завжди асоціювались з найбільшим рівнем закритості, силовими методами роботи і в яких відбувалось таке ганебне явище як катування. Ті, кого комісія рекомендувала на звільнення, успішно поновлюються на роботі через суди. І тоді постає питання — якщо була така корумпована міліція, тоді чому її працівників у більшості залишили працювати далі? Варіантів відповіді небагато: або ніякої корупції там не було і міліція дуже добре працювала, або запропоновані механізми реформування неефективні. До того ж, на реформування було виділено значні кошти, які, по суті, пустили на вітер. Та навіть, якщо б і відбувалось реформування, зокрема патрульної поліції, належним чином, це б не вирішило системних проблем. Оскільки, як зазначають експерти, найбільш масштабні порушення здійснюються не патрульною поліцією, а слідчими органами, які поки не реформуються. До того ж, ця реформа не може відбуватись ізольовано від реформи інших органів правопорядку, насамперед судової та реформи прокуратури.

Станом на сьогодні, поліція дещо змінила вектор атестації: тепер атестуються тільки керівники та ще й у чотирьох областях, тобто не вдома, щоб їх не атестували “кишенькові активісти”. Краще відбувається процес документації, однак це не може виправити ситуацію з судами, про яку мова йшла вище. Проте Національна поліція не дуже поспішає визнавати промахи та помилки, допущені при реформуванні. Не дивлячись на довгий етап розробки різноманітних концепцій та стратегій реформування, реформа поліції все одно проходить без жодного дороговказу. Складається враження, що більшість дій керівництва Національної поліції є спорадичними і не розраховуються на перспективу. Найяскравішим показником є ситуація із атестацією, що є закономірним наслідком халатного ставлення до тієї реформи, що була ввірена керівництву поліції. Більшість населення України також не бачить результатів реформи. Ніби нічого і не відбувається. Безперечно, Національна поліція нараховує багато служб, усі реформувати відразу складно. До того ж, все це ускладнює політично-економічна криза та військові дії на Сході нашої країни. Найбільш глобальні проблеми поки що так і залишаються не вирішеними.

Тетяна Гончарук

Фото: Ксенія Кравцова